高 峰

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確提出，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報(bào)平臺(tái)。檢舉舉報(bào)是紀(jì)檢監(jiān)察問(wèn)題線索的重要來(lái)源，也是開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的第一道程序和基礎(chǔ)工作，直接關(guān)系到整個(gè)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的成效。近年來(lái)，在國(guó)家反腐的高壓態(tài)勢(shì)下，中紀(jì)委主導(dǎo)的紀(jì)檢監(jiān)察檢舉舉報(bào)平臺(tái)建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但仍存在一些不容忽視的問(wèn)題，其中之一是 “碎片化”，檢舉舉報(bào)尚未與信訪制度充分協(xié)調(diào)整合，存在 “兩張皮”的現(xiàn)象，造成了 “訴求—反饋”機(jī)制不順暢和公權(quán)力資源的浪費(fèi)。有研究者指出，建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報(bào)平臺(tái)，既是一個(gè)技術(shù)性要求，有利于改善監(jiān)督工作機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)精準(zhǔn)化、信訪分析準(zhǔn)確化等提供重要支撐；同時(shí)也是一個(gè)政治性要求，有利于打通紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)與人民群眾面對(duì)面溝通的 “最后一公里”，鼓勵(lì)人民群眾有序參與反腐敗，讓人民群眾的合理訴求能夠及時(shí)得到回應(yīng)和處理。①莊德水：《建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報(bào)平臺(tái)——是現(xiàn)實(shí)需要也是政治性要求》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月31日第18版。

信訪與檢舉舉報(bào)存在一定程度的功能重合和同質(zhì)性，黨的十九大以后，監(jiān)察委員會(huì)制度改革進(jìn)入 “快車(chē)道”，從先行試點(diǎn)進(jìn)入全面推開(kāi)的過(guò)程中。但是，監(jiān)察委潛在的巨大工作量和對(duì)己監(jiān)督機(jī)制的匱乏，使新生的制度也面臨著巨大挑戰(zhàn)，若不理順也可重蹈以往 “碎片化”監(jiān)督體系低回應(yīng)率和選擇性監(jiān)督等頑疾，損害公民對(duì)監(jiān)督制度權(quán)威性、有效性的認(rèn)同。信訪制度因權(quán)能所限無(wú)法有效回應(yīng)信訪需求，顯示出與法治體系的劇烈沖突，信訪只能扮演 “踢皮球”的角色，有效回應(yīng)率和解決率都非常低，信訪人往往感覺(jué)其信訪訴求 “石沉大海”，信訪制度自身也陷入泥潭無(wú)法脫身。公民對(duì)公權(quán)力的信訪訴求猶如泥牛入海的痼疾得不到改善，最終將導(dǎo)致公民對(duì)法治的信心和公權(quán)力的誠(chéng)心消磨殆盡，必須重視信訪銜接私權(quán)訴求與公權(quán)回應(yīng)的程序性橋梁作用?，F(xiàn)代法治國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中，程序法作為法治的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，受到了前所未有的重視。美國(guó)聯(lián)邦法官威廉·道格拉斯曾談到，“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性規(guī)定，這一事實(shí)絕不是無(wú)意義的，正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！雹诩拘l(wèi)東：《程序比較法》，載《比較法研究》1993年第1期。制度變革的背后，透過(guò)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的表象，還隱藏著私權(quán)利對(duì)公權(quán)力監(jiān)督體系 “理性回應(yīng)”理念的期待，監(jiān)督權(quán)的整合也提供了一個(gè)改善信訪痼疾的契機(jī)。

一、監(jiān)察委員會(huì)與信訪制度的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和潛在困境

（一）信訪制度的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：先天不足、權(quán)能有限

1963年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出 《國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作條例》，進(jìn)行了全面總結(jié)，把信訪界定為 “思想政治教育、收集社情民意、調(diào)解人民矛盾、群眾監(jiān)督渠道”四項(xiàng)功能，并重申人民有寫(xiě)信或上訪的民主權(quán)利。但是，信訪部門(mén)囿于自身制度權(quán)能所限，很難實(shí)質(zhì)解決信訪人的問(wèn)題。公民憲法基本權(quán)利訴求往往演變?yōu)楦鳈?quán)能部門(mén)間的推諉與 “踢皮球”，權(quán)力的履職責(zé)任得不到落實(shí)，信訪部門(mén)、信訪人和被信訪人均陷入信訪制度的泥潭中不能自拔。同時(shí)，現(xiàn)行信訪部門(mén)橫跨立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)，耗費(fèi)了大量的社會(huì)資源，甚至還衍生出了更多的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)信訪制度凸顯的弊端有：

1.侵蝕法治空間，欠缺程序公正

信訪制度為黨政、行政機(jī)關(guān)通過(guò)正規(guī)渠道干預(yù)司法活動(dòng)提供了制度化的空間，使法律的作用和司法的權(quán)威大打折扣。很多通過(guò)信訪獲得高層關(guān)注并得到利益補(bǔ)償?shù)孽r活事例存在，如湖南的唐慧案，六、七年間，其所在鎮(zhèn)已在唐慧身上花費(fèi)達(dá)上百萬(wàn)元。群眾更多地傾向于信訪是解決問(wèn)題的最終手段，并把其作為最后的希望所在。信訪使社會(huì)糾紛解決機(jī)制陷入了 “惡性循環(huán)”的怪圈：一方面，通過(guò)更廣泛、更經(jīng)濟(jì)的信訪制度，公民可以使法律正義的目標(biāo)，甚至法律外的利益得到實(shí)現(xiàn)的可能；另一方面， 這種體現(xiàn)執(zhí)政者體恤民情、關(guān)心民眾疾苦的制度，雖然可以為黨政官員展現(xiàn)“為民做主”的親民正義形象，但卻是以犧牲法治的生存土壤和法律取得合法性基礎(chǔ)依托的程序性?xún)r(jià)值為代價(jià)。③陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)——法律轉(zhuǎn)型時(shí)期的纏訟問(wèn)題》，載《中外法學(xué)》2004年第2期。

一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)違背法治的人治現(xiàn)象不足為奇，但在法治國(guó)家，這種博弈的最終結(jié)果是法治戰(zhàn)勝并糾正人治。如果在一個(gè)國(guó)家，法治無(wú)法抵擋人治，法律無(wú)法戰(zhàn)勝權(quán)力，即使這個(gè)國(guó)家有眾多成文法律，但本質(zhì)上還是人治的。這足以最終危及和摧毀公民的法律信仰，出現(xiàn) “信訪不信法”的現(xiàn)象自然就不奇怪了。從法治國(guó)家的根本要求上來(lái)說(shuō)，司法救濟(jì)應(yīng)成為公民權(quán)利救濟(jì)最主要和最終的手段。但在傳統(tǒng)信訪的機(jī)制下，領(lǐng)導(dǎo)的批示、維穩(wěn)的需要都有可能使法外權(quán)力通過(guò)施壓?jiǎn)?dòng)法律程序，而改變一個(gè)既定判決。在涉訴信訪面前，司法程序的穩(wěn)定性、司法裁判的權(quán)威性都受到了極大動(dòng)搖。④易虹：《涉訴信訪制度困境與解決機(jī)制的整合》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2010年第2期。

另外，在信訪事項(xiàng)處理的程序上，根據(jù) 《中華人民共和國(guó)信訪條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《信訪條例》）第四條和第二十一條第三項(xiàng)規(guī)定，“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”是信訪的分工和處理原則。信訪發(fā)生地和信訪人所在地重合的大多數(shù)情況下，信訪爭(zhēng)議的一方當(dāng)事人成為解決信訪爭(zhēng)議的責(zé)任者。這是一種 “既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的體制，從法律程序正義的角度來(lái)看，顯然欠缺基本的公正保障。對(duì)少數(shù)國(guó)家機(jī)關(guān)能主動(dòng)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、承認(rèn)錯(cuò)誤、改正錯(cuò)誤的期望可以有，但大多數(shù)情況下是不切實(shí)際的。⑤高旭軍：《我國(guó)信訪制度的設(shè)計(jì)缺陷及其改革建議》，載《東方法學(xué)》2013年第6期。

2.信訪解決糾紛的功能責(zé)重權(quán)輕、效率低下

信訪問(wèn)題涉及國(guó)家權(quán)力的方方面面，其范圍比法院過(guò)之而無(wú)不及，體現(xiàn)了 “全能政府”的面貌，其職能后來(lái)又嬗變?yōu)閷?shí)質(zhì)處理糾紛，這使信訪機(jī)構(gòu)承擔(dān)了過(guò)多、過(guò)大的社會(huì)責(zé)任。但是，《信訪條例》并沒(méi)有賦予信訪機(jī)構(gòu)解決問(wèn)題所必須具備的有效資源和實(shí)際權(quán)力，就必然出現(xiàn)信訪 “責(zé)重權(quán)輕、效率低下”的情況。根據(jù) 《信訪條例》第二十一條的規(guī)定，信訪機(jī)構(gòu)的全部職權(quán)僅包括受理權(quán)、轉(zhuǎn)發(fā)權(quán)、建議權(quán)，即受理信訪事項(xiàng)并登記，區(qū)分情況將信訪事項(xiàng)分別轉(zhuǎn)交有權(quán)處理的本級(jí)或下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)于情況重大、時(shí)間緊迫的事項(xiàng)，提出建議并報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府決定。因此，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)確實(shí)比較弱，基本上沒(méi)有任何解決實(shí)際問(wèn)題的權(quán)力。但是信訪被賦予了太高的期望，是官員被要求體恤民情、為民解憂的重要方式，寄托著權(quán)力走群眾路線的 “人情味”。信訪機(jī)構(gòu)需要解決的問(wèn)題十分重大，不僅涉及黨政、司法機(jī)關(guān)的濫用職權(quán)或腐敗問(wèn)題，還涉及改革中企業(yè)改制、勞動(dòng)保障等影響面較大的政策性、法規(guī)性問(wèn)題，這都是法院受案范圍所無(wú)法比擬的。專(zhuān)門(mén)信訪機(jī)構(gòu)是接待信訪人、受理并處理信訪事項(xiàng)的直接責(zé)任機(jī)構(gòu)，信訪者也都把信訪部門(mén)當(dāng)作解決問(wèn)題的直接責(zé)任者。這樣，信訪部門(mén)“權(quán)責(zé)錯(cuò)位”的設(shè)計(jì)缺陷，就直接把信訪部門(mén)擺在了矛盾的最前線。⑥陳繼清：《我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題及其完善措施》，載《中國(guó)行政管理》2006年第6期。

按照 《信訪條例》規(guī)定，信訪機(jī)構(gòu)的職權(quán)是向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交、轉(zhuǎn)辦信訪事項(xiàng)，但現(xiàn)行信訪制度立案和答復(fù)均具有十分的隨意性，缺乏嚴(yán)格、明確的標(biāo)準(zhǔn)確定相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)的職責(zé)，導(dǎo)致各轉(zhuǎn)辦國(guó)家機(jī)關(guān)間均可以種種理由相互推諉。作為信訪人來(lái)說(shuō)，其等到的最常見(jiàn)的答復(fù)是“正在研究”，最深的感受是 “石沉大?！?，他們也認(rèn)為信訪機(jī)構(gòu)最擅長(zhǎng)的就是 “踢皮球”。由于信訪機(jī)構(gòu)有責(zé)無(wú)權(quán)，接到 “皮球”的國(guó)家機(jī)關(guān)能否依法、及時(shí)處理轉(zhuǎn)交的信訪問(wèn)題，信訪機(jī)構(gòu)在這個(gè)環(huán)節(jié)上沒(méi)有任何影響力。信訪訴求便成了 “脫線的風(fēng)箏”，程序得不到保障，實(shí)質(zhì)效果可想而知。2004年5月至10月，中國(guó)社科院于建嶸研究員和他的6人課題組一起對(duì)中國(guó)的信訪制度進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查研究。調(diào)查顯示，實(shí)際上通過(guò)上訪解決的問(wèn)題只有2‰。

3.基層監(jiān)督體系失靈，信訪矛盾逐層向上聚集

我國(guó)實(shí)行的是單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，但中央權(quán)力與地方權(quán)力的分權(quán)和博弈一直現(xiàn)實(shí)存在。除了人事、財(cái)政方面的宏觀控制外，中央權(quán)力還借助信訪這一特殊渠道監(jiān)督地方權(quán)力的行使，防止地方權(quán)力膨脹，體現(xiàn)中央權(quán)力的終極權(quán)威，彰顯關(guān)注基層的親民作風(fēng)。⑦章志遠(yuǎn)：《信訪潮與中國(guó)多元化行政糾紛解決機(jī)制的重構(gòu)》，載《法治研究》2012年第9期。但是，中央機(jī)關(guān)并不具備事項(xiàng)處置權(quán)能和直接監(jiān)督條件，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)對(duì)信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，又無(wú)法對(duì)其辦理情況施加影響。最終，信訪責(zé)任主體本就模糊不清，又在信訪過(guò)程中因接訪、轉(zhuǎn)辦等衍生了更多的矛盾，并不斷升級(jí)，各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2003年國(guó)家信訪局受理群眾信訪量上升14%，省級(jí)只上升0.1%，地級(jí)上升0.3%，而縣級(jí)卻下降了2.4%。

當(dāng)數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的訪民紛紛涌向京城時(shí)，中央事實(shí)上也不堪重負(fù)。據(jù)于建嶸研究員對(duì)6位進(jìn)京上訪農(nóng)民的抽樣調(diào)查，他們走訪的部門(mén)平均在6個(gè)以上，最多的達(dá)到18個(gè)。信訪人來(lái)京后不停地在各信訪機(jī)構(gòu)之間來(lái)回奔走，多方投訴，但由于中央與地方的權(quán)力和地理屏障，問(wèn)題難以得到真正解決，反而使更多群眾質(zhì)疑中央政治權(quán)威，影響對(duì)中央的認(rèn)同度。⑧于建嶸：《中國(guó)信訪制度批判》，載《法治》2005年第2期。本來(lái)意在解決矛盾的信訪，最終成為矛盾升級(jí)、越級(jí)的通道，架空了地方權(quán)力解決糾紛的能力，也讓中央權(quán)力 “望洋興嘆”。在現(xiàn)行法律框架和民情民意處理反饋機(jī)制內(nèi)，按照國(guó)家信訪局原局長(zhǎng)周占順的說(shuō)法：信訪問(wèn)題 “80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的”。⑨王永前：《國(guó)家信訪局局長(zhǎng)：80%上訪有道理》，載《半月談》2003年第22期。在維持信訪制度“減壓閥”作用的同時(shí)，逐漸擺脫包袱，努力把社會(huì)矛盾糾紛化解在基層，實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治理與權(quán)力監(jiān)督的 “網(wǎng)格化”，也成為中央的政策新導(dǎo)向。在這個(gè)過(guò)程中，自上而下整合的監(jiān)察委體系，應(yīng)當(dāng)在體系化的權(quán)力監(jiān)督中有所作為。

（二）監(jiān)察委員會(huì)的潛在困境：位高權(quán)重、難堪重負(fù)

監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，與一府兩院平行的機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，將形成在人大統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下的 “一府一委兩院”框架。在這個(gè)層面上說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)比香港的廉政公署的憲制地位都要高，廉政公署是對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)的。但是，監(jiān)察委員會(huì)也可能面臨各種潛在困境。

1.面臨工作量巨大

信訪舉報(bào)方式多種多樣，中央紀(jì)委監(jiān)察部12388舉報(bào)電話2008年6月26日開(kāi)通當(dāng)天，工作人員共接聽(tīng)舉報(bào)電話927個(gè)，成為名副其實(shí)的熱線。⑩譚浩：《中紀(jì)委12388舉報(bào)電話開(kāi)通首日接到近千次投訴和問(wèn)詢(xún)》，載《沈陽(yáng)日?qǐng)?bào)》2008年6月27日第2版。根據(jù)中紀(jì)委信訪室提供的材料，網(wǎng)站開(kāi)通當(dāng)天，點(diǎn)擊率達(dá)到1920萬(wàn)次；網(wǎng)站開(kāi)通當(dāng)天就收到3105件網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)，開(kāi)通后一周共收到7100件；經(jīng)過(guò)一個(gè)月的時(shí)間，點(diǎn)擊率回落，但仍維持在日均100萬(wàn)次。①謝愚：《中紀(jì)委舉報(bào)網(wǎng)站開(kāi)通一月共收上萬(wàn)舉報(bào)》，中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)：http：//www.chinadaily.com.cn/hqzx/2009-12/18/content_9196 215.htm，2017年1月2日訪問(wèn)。李源、姚茜：《中紀(jì)委用56字“口訣”及案例詳解違紀(jì)干部問(wèn)題線索從哪來(lái)》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http：//fanfu.people.com.cn/n1/2016/0301/c64371-28162113.html，2017年1月2日訪問(wèn)。2015年，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)281.3萬(wàn)件，處置問(wèn)題線索53.4萬(wàn)件。①然而，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的信訪只是信訪的渠道之一，公民向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信訪舉報(bào)只占信訪的小部分。畢竟能夠直接掌握公職人員違法違紀(jì)線索的只是少數(shù)舉報(bào)人，大多數(shù)線索隱藏在國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員 “對(duì)事”違紀(jì)違法的反常處理中。據(jù)國(guó)家信訪局2013年統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年1至10月份全國(guó)信訪總量就高達(dá)604萬(wàn)件。不僅政府機(jī)關(guān)的上訪數(shù)量巨大并大幅上漲，全國(guó)司法機(jī)關(guān)受理的上訪也有顯著增加。2000年 《中國(guó)法律年鑒》統(tǒng)計(jì)表明，1990年全國(guó)司法機(jī)關(guān)受理的群眾上訪總數(shù)為527.7萬(wàn)件，到了1999年，上訪總量翻了一倍多，達(dá)到1069萬(wàn)件?？梢?jiàn)，我國(guó)信訪舉報(bào)數(shù)量巨大，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)已處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)。有時(shí)只能無(wú)奈地 “選擇性反腐”，這將是監(jiān)察委員會(huì)遇到的最現(xiàn)實(shí)的矛盾之一，對(duì)群眾訴求久拖不決、應(yīng)付了事可能造成公眾對(duì)新制度的不信任和失望。

“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”也稱(chēng) “理性人假設(shè)”，是經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要理論前提，即經(jīng)濟(jì)學(xué)家會(huì)通常假設(shè)人是理性的。在可用的機(jī)會(huì)為既定的條件下，理性人系統(tǒng)而有目的地盡最大努力去實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。理性人的許多決策很少是黑與白的選擇，而是出于 “邊際變動(dòng)”，是圍繞所做事的邊緣調(diào)整，當(dāng)且僅當(dāng)一種行為的邊際收益大于邊際成本時(shí)，一個(gè)理性決策者才會(huì)采取這種行為。③馮玉軍：《法經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第6頁(yè)。對(duì)于法經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)說(shuō)，理性人假設(shè)也是對(duì)法律行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的理論前提。出于追求自身利益最大化，與被舉報(bào)和檢舉的事項(xiàng)有利益關(guān)聯(lián)的理性人，為得到意愿的法律監(jiān)督產(chǎn)品，就會(huì)千方百計(jì)通過(guò)拉關(guān)系、走后門(mén)、行賄等非法手段獲取稀缺的法律監(jiān)督資源，反過(guò)來(lái)造成監(jiān)察委的內(nèi)部廉政風(fēng)險(xiǎn)，逐步侵蝕監(jiān)察委機(jī)關(guān)公職人員的廉政底線，最終出現(xiàn)人情案、關(guān)系案、金錢(qián)案等問(wèn)題。在以往紀(jì)委內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的過(guò)程中，中紀(jì)委的干部也屢次觸碰廉政紅線被 “自清門(mén)戶(hù)”，說(shuō)明監(jiān)督部門(mén)內(nèi)部的腐敗也并不少見(jiàn)。公民對(duì)于 “監(jiān)督權(quán)”法律需求大于法律供給時(shí)，就形成法律 “供不應(yīng)求”的局面。當(dāng)有效法律供給嚴(yán)重短缺時(shí)，就會(huì)發(fā)生低質(zhì)量法律供給使良法供應(yīng)不足，監(jiān)察委的地位和作用受到質(zhì)疑或替代，就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。④參見(jiàn)前引③，馮玉軍書(shū)，第145頁(yè)。

2.監(jiān)察委權(quán)力缺乏法治化制約機(jī)制

英國(guó)人阿克頓一句眾所周知的名言是：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。博登海默也曾指出：“一個(gè)法律制度之所以成功，是由于他成功地達(dá)到并維持了極端任意的權(quán)力與極端受限制的權(quán)力之間的平衡?！雹輀美]博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，鄧正來(lái)譯，華夏出版社1987年版，第142-143頁(yè)。權(quán)力制衡基本結(jié)構(gòu)有兩種方式：一種方式是“以權(quán)力制約權(quán)力”。孟德斯鳩主張 “防止權(quán)力濫用的最有效辦法就是用權(quán)力制約權(quán)力，建立一種能夠以權(quán)力約束權(quán)力的政治體制，以確保人們的自由?！蔽覈?guó)學(xué)者從法政治學(xué)的視角，也敏銳地指出 “權(quán)力應(yīng)具有相對(duì)性，表現(xiàn)在權(quán)力必須受到人民權(quán)利的制約，權(quán)力相對(duì)性面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)便是權(quán)力擺脫制約的傾向；權(quán)力的權(quán)威性應(yīng)來(lái)自權(quán)力的規(guī)則性和公開(kāi)性，而不僅僅是其暴力性。”⑥卓澤淵：《法政治學(xué)研究》，法律出版社2011年版，第496頁(yè)。防止權(quán)力滋生的腐敗，不在于監(jiān)督權(quán)力的集中，而在于形成有效的制約制衡。這種主張以權(quán)力制約權(quán)力，以制約者與被制約者力量平衡為訴求的制度，稱(chēng)為 “制約平衡”機(jī)制。在信訪舉報(bào)反映的監(jiān)察事項(xiàng)中，“對(duì)事”的調(diào)查處理應(yīng)納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)以 “權(quán)力制約權(quán)力”。然而，“對(duì)事”的調(diào)查處理只能 “頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，重要的還是要通過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)行使 “對(duì)人”的追責(zé)權(quán)，從根本上監(jiān)督和督促?lài)?guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員依法行使職權(quán)?！皩?duì)人”的追責(zé)很多情況下應(yīng)基于法治前提下 “對(duì)事”的定論，防止 “位高權(quán)重”的監(jiān)察委權(quán)力滑入 “權(quán)力肆意”或 “權(quán)力斗爭(zhēng)”的深淵。另一種方式是 “以權(quán)利制約權(quán)力”。是指在公民中 “廣泛分配權(quán)利——擴(kuò)大權(quán)利的廣度，以抗衡權(quán)力的強(qiáng)度”。⑦郭道暉：《權(quán)利與權(quán)力的對(duì)立統(tǒng)一》，載《法學(xué)研究》1990年第4期。在權(quán)利制約權(quán)力的結(jié)構(gòu)中，“法權(quán)結(jié)構(gòu)平衡”是一個(gè)可信賴(lài)的模型，即權(quán)利與權(quán)力占比平衡，它要求在整個(gè)法定之權(quán)中，權(quán)利的體量與權(quán)力的體量大體相當(dāng)，一方不會(huì)對(duì)另一方形成壓倒優(yōu)勢(shì)，這是法權(quán)平衡的基礎(chǔ)性?xún)?nèi)容。⑧童之偉：《法權(quán)中心的猜想與證明》，載《中國(guó)法學(xué)》2001年第6期。

監(jiān)察委員會(huì)制度確立之后，紀(jì)委、檢察、監(jiān)察之間分立的 “硬性權(quán)力”制約減弱了，“權(quán)利制約權(quán)力”模式則顯得尤為重要?，F(xiàn)行監(jiān)察委制度對(duì)公職人員行使從道德情操、紀(jì)律檢查、直到職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)，“對(duì)人”的調(diào)查職權(quán)非常廣泛，如何既能平衡被監(jiān)察者權(quán)利與監(jiān)察者權(quán)力，防止監(jiān)察權(quán)濫用；又能平衡信訪舉報(bào)者權(quán)利與監(jiān)察者權(quán)力，建立公民的權(quán)利行使和監(jiān)察委權(quán)力運(yùn)作的“法權(quán)平衡”機(jī)制，保證監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行，防止監(jiān)察權(quán)不作為，是難點(diǎn)所在。

二、理想的公權(quán)力 “訴求—監(jiān)督”體系：理性回應(yīng)

監(jiān)察委員會(huì)制度和信訪制度統(tǒng)一于公權(quán)力 “訴求—監(jiān)督”體系，即公民通過(guò)提出訴求，請(qǐng)求有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。在現(xiàn)實(shí)中，“訴求—監(jiān)督”體系存在一些公權(quán)力管理理念的痼疾和束縛，這就需要服務(wù)型、回應(yīng)型公權(quán)力理念的冰釋?zhuān)氤绦蚍ɡ砟畹谋Ｕ?。筆者嘗試從多元的視角進(jìn)行審視，為兩種制度的融合提供指引和借鑒。

（一）政治學(xué)視角：溝通須制度化、有效化

從政治學(xué)的角度來(lái)看，公民信訪的過(guò)程是政治參與的一種方式。除了投票、選舉這類(lèi)模式化的參與之外，西方國(guó)家公民也通過(guò)向政治官員陳述自己關(guān)心問(wèn)題的方式參與政治和社會(huì)治理。這種政治參與方式，在西方被稱(chēng)為 “主動(dòng)接觸”。在中國(guó)，存在一種類(lèi)似的方式——信訪。西方 “主動(dòng)接觸”與中國(guó) “信訪”都有利益表達(dá)的作用，但在方式上最大的區(qū)別是前者主要通過(guò) “私下接觸”實(shí)現(xiàn)利益訴求的表達(dá)，而后者則可以通過(guò)一定程序和機(jī)構(gòu)的正式活動(dòng)實(shí)現(xiàn)。在強(qiáng)調(diào) “群眾路線”的政治溝通理念下，一定意義上說(shuō)，中國(guó)個(gè)體化、具體化政治溝通機(jī)制優(yōu)于西方國(guó)家。現(xiàn)代政府合法性是在 “自下而上”與 “自上而下”的雙向互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的，政治參與增強(qiáng)了政治的傳導(dǎo)和反饋系統(tǒng)，加強(qiáng)政治溝通有助于 “保持政府與人民之間密切聯(lián)系”，有助于在良性互動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)政治合法性的最大化。⑨景躍進(jìn)、張小進(jìn)：《政治學(xué)原理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第265-267頁(yè)。因此，制度化有效的政治參與和溝通有利于增進(jìn)政治合法性，不僅關(guān)系到公民個(gè)人利益，也具有宏觀政治意義。亨廷頓將其概括為以下公式：⑩[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1988年版，第56頁(yè)。

根據(jù)亨廷頓公式，政治制度化與政治不穩(wěn)定是呈反比關(guān)系的。隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)水平的提升，公民的政治參與度基本是恒定增長(zhǎng)的。如果不同時(shí)提升政治制度化水平，過(guò)多、過(guò)熱的政治參與將會(huì)失去控制，而形成 “參與爆炸”現(xiàn)象，可能直接導(dǎo)致政治動(dòng)亂，而不是政治穩(wěn)定。因此，必須提升政治溝通制度化的水平，但制度化政治溝通并不等同于有效的政治溝通。美國(guó)傳播學(xué)者貝雷爾森指出，溝通是信息的互動(dòng)交流過(guò)程。一個(gè)有效的溝通必須具備五個(gè)基本要素：信息發(fā)送者——信息源；信息——發(fā)送者表達(dá)的內(nèi)容；信道——表達(dá)信息的多種符號(hào)和方式；信息接受者；反饋。政治主體獲得政治信息并作為發(fā)送者，以特定的符號(hào)形式 （決議、命令、指示等）發(fā)送信息，通過(guò)信息通道把有關(guān)的政治信息傳遞給接受者，接受者接受信息、進(jìn)行處理后輸入政治系統(tǒng)，經(jīng)過(guò)政治當(dāng)局處理后轉(zhuǎn)換或輸出，才能完成有效政治溝通的一個(gè)單循環(huán)。①俞可平：《權(quán)利政治與公益政治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第54頁(yè)。從信訪制度實(shí)際的運(yùn)行來(lái)看，我國(guó)信訪制度缺乏的正是有效化的溝通。以連續(xù)六年被評(píng)為 “全國(guó)網(wǎng)民留言辦理工作先進(jìn)單位”的天津市信訪辦為例，2015年天津市信訪辦共受理網(wǎng)民給市委書(shū)記、市長(zhǎng)留言2359件，交辦2107件，公開(kāi)回復(fù)2000件，回復(fù)率85%，比去年翻了一番。②肖路：《天津市信訪辦：2015年留言回復(fù)率85%比去年翻一番》，人民網(wǎng)：http：//leaders.people.com.cn/n/2015/1203/c58278-27885974.html，2017年4月12日訪問(wèn)。也就是說(shuō)，作為“先進(jìn)單位”的天津市信訪辦，2014年的網(wǎng)上信訪回復(fù)率也只有大約42%左右，那一般的信訪單位的信訪回復(fù)率就可想而知了。

正是由于我國(guó)信訪制度運(yùn)作中常常缺失政治溝通的最后一個(gè)環(huán)節(jié)：有效的反饋，也就無(wú)法完成政治溝通的完整循環(huán)，而讓作為 “信息發(fā)送者”的信訪人經(jīng)常感覺(jué) “石沉大?！被蛘?“推諉敷衍”。政治溝通尚不能有效完成，就更談不上用信訪來(lái)解決多少實(shí)際問(wèn)題了，政治溝通有效化應(yīng)當(dāng)成為制度化建構(gòu)的一個(gè)重要目標(biāo)。作為整合了國(guó)家監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)，如果無(wú)法做到監(jiān)督權(quán)與公民的有效政治溝通，那也必然會(huì)導(dǎo)致 “權(quán)力不作為” “選擇性監(jiān)督”等問(wèn)題，必然降低公眾對(duì)新制度的期待和信任，加深對(duì)監(jiān)督權(quán)、政府合法性的質(zhì)疑，引發(fā) “亨廷頓參與式”政治穩(wěn)定危機(jī)。

（二）法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角：改革成本收益應(yīng)趨于優(yōu)化

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，在許多情況下，某種行動(dòng)的成本并不是一目了然的，是為了得到它所放棄的東西，這稱(chēng)為“機(jī)會(huì)成本”。③[美]曼昆：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理——微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊(cè)》，梁小民、梁碩譯，北京大學(xué)出版社2015年版，第5頁(yè)。法治改革就是權(quán)力和利益的再分配，所有人都從制度變遷中得益的“帕累托最優(yōu)”是一種不存在的理想狀態(tài)，一項(xiàng)法律或政策的實(shí)行總是會(huì)帶來(lái)一部分人福利改進(jìn)和另一部分人福利損失的雙重后果。這種阻礙改善達(dá)成 “帕累托最優(yōu)”的成本即是 “變法成本”，屬于 “相對(duì)成本”，是不可避免的，其本質(zhì)上也屬于 “機(jī)會(huì)成本”，遵循法律效益的公式：法律效益=法律收益-法律成本。④參考前引③，馮玉軍書(shū)，第160-161頁(yè)。

也就是說(shuō)，法治改革只有在滿足新法律運(yùn)作后所能提供的法律凈收益，減去變法成本后，大于舊法律所能提供的法律凈收益的條件下才是有效益的、成功的。原中央紀(jì)律檢查委員會(huì)書(shū)記王岐山同志指出，“監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察體制改革的任務(wù)是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會(huì)，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！雹莺榔剑骸锻踽剑撼闪⒈O(jiān)察委員會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋》，法治中國(guó)網(wǎng)：http：//www.china.com.cn/legal/2016-11/26/content_39791684.htm.，2017年4月12日訪問(wèn)。從法律成本方面來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)制度改革之前，黨的紀(jì)委、行政監(jiān)察、檢察院反貪反瀆部門(mén)還可以形成 “掣肘之勢(shì)”，在黨委全面領(lǐng)導(dǎo)下的，相互進(jìn)行一定限度的外部監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)制度改革的重要 “機(jī)會(huì)成本”之一，就是放棄了這幾種公權(quán)力之間的相互制衡，統(tǒng)合為橫跨紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察、職務(wù)犯罪偵查職能的對(duì)公職人員 “監(jiān)督權(quán)”。這就要求監(jiān)察委員會(huì)制度改革后，法律收益需要足夠大，產(chǎn)生 “1+1+1〉3”的效應(yīng)，才能確保改革法律效益的凈收益，保證體制改革成功。

因此，為避免付出在舊法律制度下本應(yīng)得到的東西喪失，而新法律制度卻不能提供新的東西加以補(bǔ)償?shù)?“絕對(duì)成本”，需要保證監(jiān)察委員會(huì)制度的法律效益比改革前原有制度更加優(yōu)化。一方面，必須確保更多的公職人員違法違紀(jì)現(xiàn)象被查處，并使 “有腐必反”成為常態(tài)化，從根本上正風(fēng)清源，改善公權(quán)力運(yùn)作的生態(tài)環(huán)境；另一方面必須建立對(duì)監(jiān)察委行而有效的監(jiān)督制度，特別是要強(qiáng)化“權(quán)利—權(quán)力”監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督的效能。在監(jiān)察委改革后，原有信訪制度作為公民與權(quán)力的溝通橋梁之一，如能通過(guò)規(guī)范化的程序使案件線索進(jìn)入監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的 “傳送帶”，則信訪制度在監(jiān)察委制度的這兩個(gè)目標(biāo)維度中都能發(fā)揮積極作用。

（三）法社會(huì)學(xué)視角：尊重信訪傳統(tǒng)方式的習(xí)慣

在傳統(tǒng)的中國(guó)式爭(zhēng)議解決模式中，一個(gè)人在其權(quán)利受到損害或遭受冤屈之后，最有可能的行為選擇，既不是通過(guò)私力救濟(jì)莽撞地報(bào)復(fù)他人，也不大會(huì)直接訴至官府，而是先看雙方私下能否協(xié)商解決，私了不行再委托某個(gè)權(quán)威人物予以居中裁斷，司法救濟(jì)手段只有在糾紛久拖不決的最后時(shí)刻才會(huì)被考慮。以對(duì)湖北省10個(gè)地區(qū)、16個(gè)縣市的調(diào)查顯示，90%的農(nóng)民最終會(huì)傾向于公正性不盡如人意，但成本相對(duì)低廉的干部解決或私了方式。⑥鄭永流：《中國(guó)農(nóng)民法律意識(shí)的現(xiàn)實(shí)變遷》，載《中國(guó)法學(xué)》1992年第1期。這種不愿或者不主動(dòng)選擇訴訟的觀念至今仍表現(xiàn)十分明顯，以2003年為例，全國(guó)法院共受理一審行政案件11萬(wàn)件左右，但2003年全國(guó)信訪案件總數(shù)達(dá)1000萬(wàn)件，成千上萬(wàn)的信訪案件中，60%都屬于《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。⑦趙凌：《國(guó)內(nèi)首份信訪報(bào)告獲高層重視》，載《南方周末》2004年11月4日第4版。這種現(xiàn)象固然與立法及行政訴訟的法治生態(tài)環(huán)境有很大關(guān)系，但是與中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)文化和習(xí)慣是分不開(kāi)的。

在法社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，英國(guó)的馬林諾夫斯基創(chuàng)立了 “習(xí)慣理論”，其基本觀點(diǎn)就是認(rèn)為法律的基礎(chǔ)存在于習(xí)慣之中，法律規(guī)則不過(guò)是習(xí)俗總體中的一個(gè)確定的形式。⑧劉焯：《法社會(huì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2008年版，第14頁(yè)。著名的法人類(lèi)學(xué)家霍貝爾認(rèn)為，必須從社會(huì)文化中研究法律，其研究的基本假設(shè)之一是人類(lèi)的法律都是存在于人類(lèi)的行為之中。他指出，這樣的社會(huì)規(guī)范就是法律規(guī)范，如果對(duì)它置之不理或違反時(shí)，照例就會(huì)受到擁有社會(huì)承認(rèn)的、可以這樣行為的權(quán)威力量予以實(shí)施，或者事實(shí)上加以運(yùn)用。⑨[美]霍貝爾：《原始人的法——法律的動(dòng)態(tài)比較研究》，嚴(yán)存生等譯，法律出版社2006年版，第27頁(yè)。以審判權(quán)為例，即便對(duì)于獨(dú)立性要求較高的法院來(lái)說(shuō)，上下級(jí)法院之間的獨(dú)立性較弱，實(shí)際上傾向于黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的 “上下級(jí)關(guān)系”，加之人事權(quán)和審判職級(jí)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作模式，內(nèi)部科層制印記非常明顯，造成了法院內(nèi)部“審級(jí)監(jiān)督”的 “形式化”現(xiàn)象。對(duì)于法院內(nèi)部人員來(lái)說(shuō)，“涉訴信訪”使其苦不堪言，很大程度上還是來(lái)自于上級(jí)權(quán)力的壓力，有很大一部分也來(lái)自于信訪引發(fā)的權(quán)力對(duì)案件的關(guān)注，法院內(nèi)部要求取消涉訴信訪的呼聲是最高的。如果這種司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有得到現(xiàn)實(shí)的制度保障和改變，其他監(jiān)督制度沒(méi)有落實(shí)和落地生根，就按照有些學(xué)者的設(shè)想貿(mào)然廢除信訪制度，而沒(méi)有其他制度予以替代，則司法權(quán)行使的肆意化將進(jìn)一步加劇。這種意義上的信訪 “廢除論”，毫無(wú)疑問(wèn)迎合了權(quán)力既得利益部門(mén)或地方保護(hù)主義。

我國(guó)信訪制度歷史悠久，起源于古代的直訴制度。肺石、登聞鼓、邀車(chē)駕、上表等是古代最具代表性的直訴方式，也可采取 “擊鼓鳴冤”“告御狀”等方式，直接向統(tǒng)治者申訴。值得一提的是，“擊鼓鳴冤”“登聞鼓”等制度，具有民情上達(dá)的有效性和公開(kāi)性，有時(shí)是可以得到充分回應(yīng)的。①胡銘：《我國(guó)古代申訴制度之演進(jìn)及現(xiàn)代影響》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第10期。王振東：《現(xiàn)代西方法學(xué)流派》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第114-115頁(yè)。在監(jiān)察委制度改革設(shè)計(jì)的過(guò)程中，對(duì)于舉報(bào)線索的來(lái)源和處置，也應(yīng)充分結(jié)合文化傳統(tǒng)，充分尊重信訪方式的傳統(tǒng)習(xí)慣，才不至于同傳統(tǒng)文化發(fā)生沖突，使實(shí)施效果大打折扣。但是需要特別指出的是，保留公民選擇信訪方式，并不等同于完全依靠缺乏規(guī)范的現(xiàn)有信訪制度來(lái)處理訴求，只不過(guò)是選擇一種對(duì)公權(quán)力監(jiān)督符合傳統(tǒng)文化的啟動(dòng)方式。監(jiān)察委員會(huì)制度改革，恰好提供了調(diào)和這一矛盾的契機(jī)，既可以保障 “用權(quán)受監(jiān)督”，又以其專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、法治化的運(yùn)行方式消解了信訪的肆意，規(guī)范對(duì)全體公職人員行使職權(quán)的監(jiān)督。

三、監(jiān)察委員會(huì)與信訪制度職能轉(zhuǎn)型對(duì)接的契機(jī)

（一）監(jiān)察委與信訪制度契合的理論現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.監(jiān)察委與信訪制度統(tǒng)一于 “國(guó)家義務(wù)本位”理論

法國(guó)著名法學(xué)家狄驥19世紀(jì)基于 “義務(wù)本位論”提出了國(guó)家義務(wù)的基礎(chǔ)性作用，指出“人們建立國(guó)家的目的就是保護(hù)個(gè)人權(quán)利；公共服務(wù)是公法的基礎(chǔ)；統(tǒng)治當(dāng)局就像公民一樣，只有義務(wù)，沒(méi)有權(quán)利；①胡銘：《我國(guó)古代申訴制度之演進(jìn)及現(xiàn)代影響》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第10期。王振東：《現(xiàn)代西方法學(xué)流派》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第114-115頁(yè)。掌權(quán)者不能合法地要求服從，除非他們以履行某些職責(zé)作為回報(bào)。②[法]萊昂·狄驥：《公法的變遷法律與國(guó)家》，鄭戈譯，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第40-47頁(yè)。因此，保障公民檢舉投訴憲法權(quán)利的履行渠道通暢、便利，了解和處理民意訴求，是現(xiàn)代法治國(guó)家的義務(wù)，而非國(guó)家機(jī)關(guān)可以選擇的權(quán)利。這種理論在信訪潮洶涌、訪民奔波檢舉投訴艱難的當(dāng)下中國(guó)，顯得熠熠生輝。

在世界各國(guó)，包括西方法治國(guó)家，也是存在類(lèi)似我國(guó)法治國(guó)家的訴求反饋制度的，最基礎(chǔ)的莫過(guò)于國(guó)家與地方議會(huì)。議員們承擔(dān)著將民意反饋給有權(quán)機(jī)關(guān)，追究違法失職官員責(zé)任的重要職責(zé)和紐帶作用。在早期的英格蘭王國(guó)，上自國(guó)王下到議會(huì)都可接受人民的“上訪”。③方強(qiáng)：《中國(guó)上訪制度史話：公元前11世紀(jì)-1949年》，中國(guó)青年出版社2013年版，第20頁(yè)。為了有效調(diào)查民情反饋的公權(quán)力失范線索，很多西方國(guó)家建立了專(zhuān)門(mén)的 “監(jiān)察專(zhuān)員”制度。1809年，瑞典國(guó)會(huì)任命了首位 “監(jiān)察專(zhuān)員”，因監(jiān)察專(zhuān)員的授權(quán)來(lái)源很高、權(quán)力很大，不論官員的職位多高、權(quán)力多大，他們都可以開(kāi)展調(diào)查，較好地保護(hù)了平民權(quán)利免受行政官員的損害。至2003年，大約有110個(gè)國(guó)家設(shè)立了 “監(jiān)察專(zhuān)員”?？梢?jiàn)，法治比較完善的西方國(guó)家都有暢通的民情反饋渠道和完善的監(jiān)察處置對(duì)接制度，問(wèn)題的癥結(jié)就不在上訪制度本身，關(guān)鍵在于如何確保信訪制度有效收集反饋民情，保證監(jiān)察制度分析民情、調(diào)查處置機(jī)制順暢，使國(guó)家義務(wù)及時(shí)、充分得到履行。

2.監(jiān)察委與信訪制度統(tǒng)一于憲法賦予公民的檢舉控告權(quán)

根據(jù)我國(guó) 《憲法》第四十一條規(guī)定，批評(píng)建議、控告檢舉權(quán)是公民的憲法權(quán)利，而現(xiàn)行信訪制度是這種權(quán)利的重要反饋渠道，也是公民行使憲法權(quán)利并促使公民權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家義務(wù)的重要程序化方式。黨的十八大以后，反腐敗取得了空前的效果，但這還只是在向紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪舉報(bào)中發(fā)現(xiàn)的線索，大部分涉及公權(quán)力違法違紀(jì)的線索都沒(méi)有挖掘出來(lái)。在普通的信訪中，完全無(wú)理信訪的事例存在，但是不占主流。國(guó)家信訪局局長(zhǎng)周占順曾在公開(kāi)場(chǎng)合表示，“80%以上的群眾上訪有道理”。④張?zhí)煳担骸缎旁L中的四個(gè)百分之八十說(shuō)明了什么》，載《北京青年報(bào)》2003年11月21日第2版。這“有道理且基層應(yīng)該解決卻沒(méi)有解決的問(wèn)題”中，必然隱藏眾多危害群眾利益、無(wú)視黨紀(jì)國(guó)法的違法違紀(jì)線索。

信訪部門(mén)作為民意反饋的渠道，對(duì)涉及公權(quán)力違法和失范的信訪線索不能夠置之不理，而應(yīng)該進(jìn)行有效的程序?qū)?，通過(guò)規(guī)范程序交接給有權(quán)處置的監(jiān)察委機(jī)關(guān)處理。同樣的邏輯在 《刑事訴訟法》中也有體現(xiàn)，例如第一百零八條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院報(bào)案或者舉報(bào)?！焙苊黠@，法院和大多數(shù)情況下的檢察院不是普通犯罪的偵查機(jī)關(guān)，但是法律規(guī)定這些機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案和舉報(bào)線索是不可以置之不理或任意推諉的，只要求報(bào)案人對(duì)管轄機(jī)關(guān)具有 “概括意義上的認(rèn)識(shí)”即可。信訪是群眾行使公民檢舉控告憲法權(quán)的一種重要渠道，在公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)分工認(rèn)知能力范圍內(nèi)，不能因沒(méi)有直接投訴到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就不進(jìn)入國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督的程序和范圍。公民提出信訪訴求后，就應(yīng)規(guī)范地進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)的調(diào)查、處理和問(wèn)責(zé)等一系列程序，最后得出明確的結(jié)論，這也是 《憲法》第四十一條第二款“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理”的要求。因此，信訪反饋的民情訴求信息是公民行使憲法權(quán)利的表現(xiàn)，也應(yīng)成為監(jiān)察委員會(huì)紀(jì)檢、監(jiān)察、職務(wù)犯罪線索的重要來(lái)源。

3.信訪體系結(jié)構(gòu)龐大，可與監(jiān)察委體系契合

從現(xiàn)有信訪體制的 “內(nèi)部結(jié)構(gòu)”看，從中央政府到省級(jí)、地市級(jí)和縣級(jí)政府，基本上都設(shè)立了專(zhuān)職信訪機(jī)構(gòu)，配備了專(zhuān)職人員?？h級(jí)以上政府職能部門(mén)根據(jù)實(shí)際需要，一般也都設(shè)置信訪機(jī)構(gòu)。根據(jù) 《國(guó)務(wù)院關(guān)于部委管理的國(guó)家局設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā) 〔2008〕12號(hào)），僅國(guó)家信訪局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就有9個(gè)，配備具有行政編制的工作人員233名。從 “外部結(jié)構(gòu)”看，黨委信訪、人大信訪、司法信訪、政協(xié)信訪、企事業(yè)單位信訪以及基層自治組織之間構(gòu)成行政信訪的外部結(jié)構(gòu)。甚至有些縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政府還向基層自治組織委派了信訪信息員，派駐了信訪接待站。

同時(shí)，監(jiān)察委體系整合了紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部門(mén)和檢察院的反貪反瀆機(jī)構(gòu)，也將是十分龐大的，涵蓋范圍相當(dāng)廣泛?？梢?jiàn)，信訪體系的結(jié)構(gòu)與監(jiān)察委以 “公職人員”為對(duì)象的監(jiān)察體系和監(jiān)察范圍可以契合，是自上而下的一整套制度體系。大量信訪線索客觀上給監(jiān)察委甄別信訪舉報(bào)訴求帶來(lái)了工作量上的現(xiàn)實(shí)困難，而如能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委制度與信訪制度的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，消解原有信訪制度之弊端，則可以達(dá)成 “雙贏”的局面。

（二）監(jiān)察委與信訪制度職能整合的 “紅利”

1.革除信訪解紛職能弊端，還原民意反饋程序化職能

面對(duì)信訪制度存在的困境，很多學(xué)者提出了改革信訪制度的觀點(diǎn)，目前主要改革思路有 “強(qiáng)化論”“改造論”“廢除論”及“還原論”。⑤章志遠(yuǎn)：《信訪潮與中國(guó)多元化行政糾紛解決機(jī)制的重構(gòu)》，載《法治研究》2012年第9期。信訪制度實(shí)則是人治社會(huì)的產(chǎn)物?！皬?qiáng)化論”的核心思想是擴(kuò)充信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力，建立行政主導(dǎo)的國(guó)家，⑥趙凌：《信訪改革引發(fā)爭(zhēng)議》，載《南方周末》2004年11月18日第5版。顯然有悖于法治對(duì)權(quán)力制約的基本理論?！案脑煺摗钡挠^點(diǎn)是將信訪救濟(jì)進(jìn)行規(guī)范改造。⑦應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。兩者從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，都具有嚴(yán)重的危害性，必然進(jìn)一步侵蝕司法權(quán)威，使法院地位更加脆弱，而背離法治道路?！皬U除論”堅(jiān)持了法治的基本理念，但徹底廢除信訪，撤銷(xiāo)信訪機(jī)構(gòu)，有一個(gè)問(wèn)題不得不正視，即信訪承擔(dān)的職能如果不能平穩(wěn)讓渡，中國(guó)當(dāng)前社情民意反映渠道本就不通暢，信訪途徑被封堵、撤銷(xiāo)后，更多非理性維權(quán)的私力救濟(jì)可能出現(xiàn)，而助長(zhǎng)社會(huì)戾氣，加劇社會(huì)動(dòng)蕩。于建嶸研究員提出的廢除信訪的終極解決方案是信訪民意最終由人民代表大會(huì)進(jìn)行反饋與處理。但是，在中國(guó)目前人大權(quán)力架構(gòu)和職能框架下的民主化機(jī)制和人大介入個(gè)案問(wèn)責(zé)機(jī)制難以理順，方案也很難被改革決策者接受?！斑€原論”主張強(qiáng)化法院的功能，將信訪機(jī)構(gòu)還原為一個(gè)下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)。⑧周永坤：《信訪潮與中國(guó)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》，載《暨南學(xué)報(bào)》2006年第1期。不完全撤銷(xiāo)信訪機(jī)構(gòu)，保留其應(yīng)有的社會(huì)功能，防止撤銷(xiāo)后公民檢舉舉報(bào)憲法性權(quán)利實(shí)現(xiàn)渠道真空化，尊重了其源于秘書(shū)功能的歷史淵源，可能是科學(xué)而又不冒進(jìn)的一種選擇。也有學(xué)者區(qū)分我國(guó)政治法律制度為核心政制和輔助政制兩個(gè)部分，信訪體制屬于輔助政制的一個(gè)重要組成部分，提出信訪制度改革的進(jìn)路可以發(fā)揮信訪輔助政制導(dǎo)入核心政制的程序性作用，廢除其與核心政制的抵觸職能，強(qiáng)化核心政制的法治解紛職能。⑨童之偉：《信訪體制在中國(guó)憲法框架中的合理定位》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期。

我國(guó)的民意反饋機(jī)制渠道原本就狹窄、運(yùn)行不暢，而信訪是其中尚發(fā)揮作用的渠道之一。由于以往各種監(jiān)督制度過(guò)于碎片化和無(wú)序化，信訪制度還原民情反饋功能后，后續(xù)督促制度運(yùn)行剛性不足，難免出現(xiàn) “踢皮球”的現(xiàn)象，導(dǎo)致公民控告檢舉等訴求權(quán)利落空。監(jiān)察委員會(huì)制度設(shè)立后，統(tǒng)合了對(duì)公職人員的監(jiān)督權(quán)，消弭了信訪制度職能還原后的民意反饋渠道對(duì)接監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度的空缺，確保信訪制度職能還原與轉(zhuǎn)型的同時(shí)，公民基本憲法性權(quán)利不被克減。因此，在監(jiān)察委員會(huì)制度設(shè)立的背景下，還原信訪民情反饋的程序化職能，并作為輔助政制進(jìn)行轉(zhuǎn)型，可以上承民意反饋程序渠道，下接剛性公權(quán)力監(jiān)察機(jī)制，成為理順?biāo)綑?quán)利民意訴求，監(jiān)督公權(quán)力依紀(jì)依法履職的有利契機(jī)。

2.公民利益表達(dá)正常化、制度化，有效遏制社會(huì)失范

正當(dāng)利益不能順暢表達(dá)，缺乏平等有效的溝通和互動(dòng)可能助長(zhǎng)社會(huì)秩序失范，如腐敗盛行、社會(huì)公平正義遭受侵蝕、社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)凝聚力流失等。信訪不應(yīng)該被 “妖魔化”，不應(yīng)該將民眾利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)，公民表達(dá)利益訴求的行為，只要沒(méi)有觸犯法律強(qiáng)制性規(guī)定，就是在行使自己的權(quán)利，不能被視為社會(huì)不穩(wěn)定因素。利益表達(dá)失范后導(dǎo)致的深層次問(wèn)題，才是影響社會(huì)穩(wěn)定真正的長(zhǎng)期禍患。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，公眾的民意訴求 “宜疏不宜堵”，正常的利益表達(dá)機(jī)制和法治化處理機(jī)制可以有效疏導(dǎo)社會(huì)內(nèi)部矛盾、遏制社會(huì)失范，是真正長(zhǎng)效的 “維穩(wěn)”。

3.案件線索的管理與審查分離，強(qiáng)化權(quán)力外部制約

信訪舉報(bào)是紀(jì)檢監(jiān)察工作線索的重要來(lái)源，也將成為未來(lái)監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)線索的主渠道。由中央紀(jì)委、中央電視臺(tái)聯(lián)合制作，2017年1月首播的反腐專(zhuān)題片 《打鐵還需自身硬》（中篇《嚴(yán)防燈下黑》）中，就提到 “收集和處置反映黨員干部問(wèn)題線索，是紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的重要源頭，關(guān)乎反腐敗成效?！敝屑o(jì)委在線索收集、審查、處置等方面進(jìn)行了重大改革，把原來(lái)都集中于紀(jì)檢監(jiān)察室的權(quán)力，實(shí)行內(nèi)部部門(mén)間權(quán)力分離。將 “問(wèn)題線索管理權(quán)”與執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、審查、審理權(quán)分開(kāi)，形成相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的 “中央紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)信息管理系統(tǒng)”信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)紀(jì)委舉報(bào)線索管理實(shí)時(shí)信息化、全程留痕，取得了非常好的成效，反腐力度空前加大，這也體現(xiàn)了規(guī)范處理信訪訴求的重要性。

內(nèi)部部門(mén)間的分權(quán)制約固然重要，但是外部的制約更具有超然性和優(yōu)越性。如果能將信訪制度進(jìn)行規(guī)范化改造，使其行使 “問(wèn)題線索管理權(quán)”，成為反饋民情訴求和分流信訪舉報(bào)線索的專(zhuān)門(mén)化機(jī)關(guān)，則可以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委職能的外部制約，提高線索管理的專(zhuān)業(yè)化程度，降低信訪舉報(bào)線索被“內(nèi)部消化”的風(fēng)險(xiǎn)，成為公民權(quán)利制約監(jiān)督 “位高權(quán)重”監(jiān)察委權(quán)力的一種程序性方式。

四、監(jiān)察委與信訪轉(zhuǎn)型整合的原則與制度設(shè)想

（一）監(jiān)察委和信訪制度整合的原則

1.“對(duì)事”“對(duì)人”問(wèn)題分流

一般來(lái)說(shuō)，西方建立監(jiān)察制度的國(guó)家，對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，“對(duì)事”的監(jiān)察權(quán)是恪守監(jiān)督權(quán)與其他權(quán)力的界限的。在加拿大，行政監(jiān)察專(zhuān)員普遍能夠做到的事不過(guò)是建議，如對(duì)某某問(wèn)題應(yīng)該再予考慮；司法監(jiān)察專(zhuān)員的權(quán)威則主要是道義上的權(quán)威。瑞典、芬蘭、丹麥、挪威則只能在通過(guò)給議會(huì)的年度報(bào)告中進(jìn)行批評(píng)的方式實(shí)現(xiàn)。英國(guó)議會(huì)行政專(zhuān)員還被要求 “調(diào)查活動(dòng)始終不得影響有關(guān)部門(mén)的正?；顒?dòng)”。⑩龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2012年第3版，第495-505頁(yè)。

在我國(guó)，公民 “對(duì)事”的信訪中含有大量 “對(duì)人”舉報(bào)的調(diào)查線索，其范圍橫跨紀(jì)檢、監(jiān)察、職務(wù)犯罪等監(jiān)察委職權(quán)范圍。大多數(shù)情況下，反映的信訪事項(xiàng)中，“對(duì)事”與 “對(duì)人”問(wèn)題雜糅，有時(shí)只有把 “對(duì)事”的問(wèn)題定性以后，才能啟動(dòng) “對(duì)人”的調(diào)查?！皩?duì)事”的處理和結(jié)論，不應(yīng)納入監(jiān)察委的職權(quán)范圍，應(yīng)該遵循法治化的路徑。而監(jiān)察委僅應(yīng)將權(quán)力限縮在 “對(duì)人”的事項(xiàng)上，形成法治主 “事”、監(jiān)察委主 “人”的權(quán)力分配格局。實(shí)踐中的實(shí)例也在一定程度上證明，“對(duì)人”與“對(duì)事”可以相互促進(jìn)。20世紀(jì)90年代末，福建省漳州市委組織部創(chuàng)建了一個(gè) “部長(zhǎng)夜談”制度，由組織部長(zhǎng)接待來(lái)訪來(lái)電。由于組織部門(mén)的特殊地位，一時(shí)訪者如云，頗有轟動(dòng)效應(yīng)。①?gòu)埛f：《“部長(zhǎng)夜談”提示信訪制度要權(quán)威化》，載《北京青年報(bào)》2004年5月17日第3版。分析其原因就在于“強(qiáng)勢(shì)權(quán)力”介入使被信訪的公職人員感覺(jué)到了對(duì)其 “人”的影響，以往難以解決的很多“事”也得到了高效解決。因此，對(duì) “人”的責(zé)任追究可以促使 “事”的解決，而對(duì) “事”處理結(jié)論的法治化能防范對(duì) “人”的監(jiān)察權(quán)濫用，盡可能地將 “位高權(quán)重”的監(jiān)察權(quán)限制在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。

2.窮盡法治途徑原則

1962年新西蘭 《議會(huì)司法專(zhuān)員法》中有一條規(guī)定，“凡根據(jù)任何制定法的規(guī)定，有權(quán)向任何法院、任何裁判所提出上訴或反駁意見(jiàn)或要求司法審查者，議會(huì)司法專(zhuān)員就無(wú)權(quán)進(jìn)行調(diào)查?！痹谖鞣礁髟O(shè)有議會(huì)專(zhuān)員制度的國(guó)家，都有類(lèi)似的規(guī)定。也就是說(shuō)，監(jiān)察 “窮盡法治途徑原則”，屬于西方國(guó)家的通例。在1967年英國(guó) 《議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法例》（“Parliamentary Comissioner Act 1967”）、1971年澳大利亞 《議會(huì)專(zhuān)員法》（“Parliamentary Comissioner Act 1971”）等西方各國(guó)法律中都有體現(xiàn)。

在法治發(fā)展尚不發(fā)達(dá)的我國(guó)，如果突破法治框架的解紛方式一旦得到強(qiáng)化，就會(huì)出現(xiàn) “對(duì)事”的處理背離法律?！皺?quán)比法大”的表象一旦被強(qiáng)化，人們便會(huì)更加 “信訪”而非 “信法”“唯權(quán)”而不 “唯法”。因此，監(jiān)察委權(quán)力除行使 “對(duì)人”調(diào)查權(quán)力以外，應(yīng)充分尊重解決 “對(duì)事”問(wèn)題的法治渠道，不損害這些法治渠道中權(quán)力的權(quán)威，這也有利于防止監(jiān)察委自身的權(quán)力不被濫用。法律是衡量是非曲直的標(biāo)尺，只有依法化解矛盾，才能取得良好的社會(huì)效果。通過(guò)分類(lèi)處理，信訪群眾明白自己既有依法反映訴求的權(quán)利，也有遵守法定程序、服從合理合法終結(jié)處理結(jié)果的義務(wù)，促進(jìn)“信訪”向 “信法”轉(zhuǎn)變。除了 “對(duì)人”有舉報(bào)線索，監(jiān)察委可以直接介入以外。監(jiān)察委以 “對(duì)事”的定論為前提的 “對(duì)人”責(zé)任追究，應(yīng)該遵循 “窮盡法治途徑原則”。在 “對(duì)事”的法治救濟(jì)途徑?jīng)]有窮盡之前，監(jiān)察委不應(yīng)介入 “對(duì)人”的調(diào)查。法治救濟(jì)程序在哪里終結(jié)，監(jiān)察委 “對(duì)人”的調(diào)查權(quán)才可以在哪里介入，對(duì)所涉及的公職人員是否存在違紀(jì)、違法問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，這也可以督促“對(duì)事”法治渠道中權(quán)力之間的相互監(jiān)督制約，把大多數(shù)矛盾化解在法治渠道內(nèi)。

（二）信訪職能轉(zhuǎn)型的具體制度設(shè)想

1.明確信訪附屬人大的輔助政制地位。（1）在體制架構(gòu)上來(lái)看，當(dāng)前信訪制度采取行政化模式運(yùn)作，以至于有學(xué)者將信訪稱(chēng)為 “行政信訪”，但在實(shí)際運(yùn)作中信訪遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出行政權(quán)的范圍，廣泛涉及立法、司法、社會(huì)，甚至政治、軍事的各個(gè)方面。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大代表采用間接民主方式例行參加人民代表大會(huì)表達(dá)意見(jiàn)、參與行使和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力，但公民反饋民意的渠道并不暢通、也未充分制度化，而且直接民主渠道不暢通、有效性不足，這對(duì)人大代表是否能有效反映民意提出了挑戰(zhàn)。信訪制度的轉(zhuǎn)型可以提供一個(gè)契機(jī)，信訪可以成為體現(xiàn)人大制度直接民意反饋方式的一種輔助政制制度，也可以作為民意反饋的直接民主導(dǎo)入人大代表間接民主方式的一種程序性橋梁。因此，在體制建構(gòu)上，信訪制度應(yīng)并入和歸屬于人大制度序列，成為公民民意反饋的 “窗口”和有效上達(dá)渠道，使公民能夠通過(guò)這個(gè)窗口向人民代表大會(huì)及人大代表反饋實(shí)質(zhì)化、具體化民意。（2）從現(xiàn)實(shí)意義上說(shuō)，沒(méi)有人大權(quán)力監(jiān)督制度和問(wèn)責(zé)制度的實(shí)質(zhì)性改革措施，信訪的核心政制導(dǎo)入程序性機(jī)制容易成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。信訪制度作為輔助政制歸屬于人大制度的意義在于：一是賦予信訪制度法律地位的權(quán)威性、適應(yīng)信訪事務(wù)范圍的廣泛性，在實(shí)踐中統(tǒng)合碎片化的 “多頭信訪”現(xiàn)狀，人大作為有權(quán)對(duì)其他公權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的機(jī)關(guān)，有權(quán)協(xié)調(diào)各種公權(quán)力和資源，避免公民在信訪中被 “踢皮球”；二是信訪制度作為輔助政制歸屬于人大制度，可以全局性、源頭性監(jiān)督包括監(jiān)察委權(quán)力在內(nèi)的所有公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)信訪事項(xiàng)的辦理，是公民權(quán)利監(jiān)督制約監(jiān)察委權(quán)力的一種現(xiàn)實(shí)的、程序化途徑；三是明確信訪制度 “偏人民權(quán)利”的屬性，使這種屬于公民“權(quán)利”的民意，通過(guò)信訪制度輔助政制的程序性導(dǎo)入機(jī)制，轉(zhuǎn)化為人大對(duì)民意反饋具體事項(xiàng)的 “監(jiān)督權(quán)力”，從而建立 “權(quán)利—權(quán)力”的有效監(jiān)督機(jī)制。

2.監(jiān)察委對(duì)信訪事項(xiàng)辦理同步監(jiān)督。（1）監(jiān)察委負(fù)責(zé)具體監(jiān)督相關(guān)部門(mén)公職人員承辦信訪訴求的履職情況，建立科學(xué)的 “內(nèi)部嵌入”機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)察委 “對(duì)人”監(jiān)管職能，防止 “對(duì)事”處理的職能部門(mén)公職人員在處理信訪轉(zhuǎn)交事項(xiàng)中違法、違紀(jì)。（2）借鑒香港 《防止賄賂條例》規(guī)定的 “舉報(bào)處理制度”，②《香港廉政公署網(wǎng)站之“執(zhí)行程序”》，香港廉政公署官方網(wǎng)站：http：//sc.icac.org.hk/TuniS/www.icac.org.hk/tc/report_corruption/ip/index.html，2016年12月26日訪問(wèn)。建立專(zhuān)業(yè)化的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部制度，確立初審、內(nèi)部審查、外部監(jiān)督的檢舉舉報(bào)訴求處理流程，提升程序化、專(zhuān)業(yè)化水平；（3）充分發(fā)揮監(jiān)察委內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制作用，對(duì)涉及監(jiān)察委自身的信訪事項(xiàng)，實(shí)行異地或提級(jí)承辦，防止單一的 “同體監(jiān)督”現(xiàn)象發(fā)生。

3.實(shí)行信訪登記制和信息化。（1）效仿法院 “立案登記制”，信訪部門(mén)對(duì)群眾來(lái)信來(lái)訪事項(xiàng)一律進(jìn)行登記，出具登記回執(zhí)；（2）借助專(zhuān)業(yè)化電子政務(wù)信息管理平臺(tái)，錄入信訪信息，并實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，防止重復(fù)信訪、越級(jí)信訪，在盡可能低層級(jí)的范圍內(nèi)化解信訪事項(xiàng)；（3）給予信訪人辦理進(jìn)度查詢(xún)碼，隨時(shí)查詢(xún)案件辦理情況，并做到 “有訪必復(fù)”。

4.厘清并分流 “對(duì)人”與 “對(duì)事”信訪。（1）關(guān)于 “對(duì)人”的檢舉舉報(bào)信訪線索，直接轉(zhuǎn)監(jiān)察委偵查或調(diào)查，確定是否追責(zé)。（2）關(guān)于 “對(duì)事”信訪或 “對(duì)人”追責(zé)需要以 “事”的結(jié)論為前提的，可走法治救濟(jì)渠道的 “對(duì)事”事項(xiàng)，征求信訪人意見(jiàn)后轉(zhuǎn)入行政復(fù)議、行政訴訟、司法申訴等法治救濟(jì)渠道處理，司法終審的信訪事項(xiàng)按法律規(guī)定導(dǎo)入再審申請(qǐng)程序，最終處理結(jié)果轉(zhuǎn)監(jiān)察委作為 “對(duì)人”追責(zé)與否的依據(jù)。（3）對(duì)于不可走法治救濟(jì)渠道的 “對(duì)事”信訪，轉(zhuǎn)送被信訪人上級(jí)部門(mén)處理，無(wú)上級(jí)部門(mén)的轉(zhuǎn)送同級(jí)處理，并匯編為信訪內(nèi)參，送同級(jí)人大、政協(xié)、黨委政府、監(jiān)察委等部門(mén)參閱，比如排除司法受理的事項(xiàng)、法治救濟(jì)途徑已無(wú)法進(jìn)行的事項(xiàng)、宏觀政策法規(guī)等問(wèn)題。

5.規(guī)范信訪事項(xiàng)處理的程序。通過(guò)立法和實(shí)施細(xì)則，系統(tǒng)矯正信訪不講程序、缺乏規(guī)范、充滿恣意的根本弊端，實(shí)現(xiàn) “一個(gè)信訪窗口對(duì)外”。具體來(lái)說(shuō)：（1）走信訪信息處理 “專(zhuān)業(yè)化”道路，組建有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的成員組成 “信訪訴求分流機(jī)構(gòu)”，解析并分類(lèi)轉(zhuǎn)送各種信訪訴求信息；（2）規(guī)定各類(lèi)信訪事項(xiàng)的最長(zhǎng)處理時(shí)限，逾期不處理的，答復(fù)信訪人的同時(shí)轉(zhuǎn)交監(jiān)察委調(diào)查；（3）充分借助信息化電子政務(wù)平臺(tái)，以辦理程序 “透明化”“可視化”，實(shí)現(xiàn)程序信息的雙向交流；（4）避免信訪事項(xiàng)的越級(jí)重復(fù)處理，通過(guò)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信訪信息管理系統(tǒng)，甄別越級(jí)、重復(fù)信訪，對(duì)比和補(bǔ)充事實(shí)和訴求變化，做到 “人案歸一”，杜絕資源浪費(fèi)；（5）規(guī)范信訪檔案制度，對(duì)于已有處理結(jié)論的信訪，合并歸置，沒(méi)有新證據(jù)、新情況的做終結(jié)處理。

五、結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察委員會(huì)制度的試點(diǎn)與建立，將以前人大之下 “一府兩院”的權(quán)力架構(gòu)調(diào)整為 “一府一委兩院”。在紀(jì)委、行政監(jiān)察、檢察院職務(wù)犯罪職能部門(mén)合并入監(jiān)察委以后，機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力將得到進(jìn)一步整合，面臨的工作壓力也將加大。群眾信訪舉報(bào)線索的收集和分流處理將成為監(jiān)察委日常工作的重要內(nèi)容，同時(shí)也面臨著巨大的壓力。建立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)信訪部門(mén)，不符合精簡(jiǎn)國(guó)家機(jī)構(gòu)的要求，而全國(guó)信訪部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置龐大，與監(jiān)察委這項(xiàng)工作職能有重合，完全可以承擔(dān)群眾信訪舉報(bào)線索的收集和處理工作。信訪職能還原為歸屬于人大的民意反饋和程序分流的輔助政制后，將更為專(zhuān)業(yè)化和更具獨(dú)立性，從制度程序設(shè)計(jì)上根本杜絕漏瞞報(bào)和人為壓制信訪舉報(bào)線索的問(wèn)題，且轉(zhuǎn)型后信訪制度職能缺位由監(jiān)察委員會(huì)代償并予以強(qiáng)化，保障了 “訴求—監(jiān)督”體系的溝通性與有效性。

監(jiān)察委員會(huì)也應(yīng)該在機(jī)構(gòu)縱向設(shè)置上，既要全面覆蓋，又要保持與其他國(guó)家機(jī)關(guān)間和自身上下層級(jí)間的獨(dú)立性。從理論上講，各級(jí)信訪部門(mén)對(duì)信訪舉報(bào)線索進(jìn)行了規(guī)范化收集反饋和程序分類(lèi)處理，并將涉及監(jiān)察委 “對(duì)人”職能的線索進(jìn)行共享和移送；各級(jí)監(jiān)察委只要對(duì)同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施有效監(jiān)督，上級(jí)監(jiān)察委對(duì)下級(jí)監(jiān)察委實(shí)施有效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督治理體系的 “網(wǎng)格化”和 “全覆蓋”，應(yīng)該能達(dá)到比較好的制度預(yù)期。當(dāng)然，在 “對(duì)事”的處理上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持已有的法治救濟(jì)途徑，尊重和維護(hù)其權(quán)威，特別是司法權(quán)威，才能逐步理順權(quán)力之間的關(guān)系、確保權(quán)力各司其職。