□省財政廳農(nóng)村綜合改革處 省財政科學研究所

2017年，我省被財政部列為扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點省份，按照省委、省政府的要求，我省在全省11個市30個縣開展了扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展試點工作。為扎實推進試點工作，研究探索做好試點工作的方法與路徑，2017年10月16日至12月6日，廳農(nóng)村綜合改革處和省財政科學研究所組成調(diào)研組赴運城、臨汾、大同、晉城、陽泉、長治6個市12個省級試點縣，就試點方案的落實及項目進展情況進行了調(diào)研。具體情況如下：

一、試點工作總體情況

2017年，按照財政部《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點的指導意見》要求，省財政廳聯(lián)合省委組織部、省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)了《山西省扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展試點實施方案》（晉財農(nóng)改〔2017〕5號）（簡稱《實施方案》），在全省啟動開展了扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展試點工作?！秾嵤┓桨浮访鞔_由市級政府采取競爭立項的方式，擇優(yōu)確定試點縣，每個試點縣再選擇不少于10個行政村作為試點村。試點工作得到了市縣大力支持和積極配合，部分市在省級試點的基礎(chǔ)上，主動開展了市級試點。據(jù)統(tǒng)計，全省各級共安排開展扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展試點縣44個，其中30個省級試點縣（含18個貧困縣）、14個市級試點縣（含10個貧困縣），有564個村開展了試點工作。資金安排方面，由中央和省財政對每個省級試點縣投入1000萬元，大部分市、縣根據(jù)實際情況，另外相應安排了扶持資金。截止目前，省、市、縣三級財政共計安排試點資金48627萬元，其中省財政安排扶持資金3億元，市級1億元、縣級8627萬元：（見表1）

此次調(diào)研，共實地調(diào)研12個試點縣（市、區(qū)），46個試點村。通過座談匯報、隨機走訪的方式，重點對13個省級試點縣實施方案的落實情況和項目進展情況進行調(diào)研。從調(diào)研情況看，各試點縣按照《實施方案》，因地制宜依托現(xiàn)有資產(chǎn)資源條件，以試點項目為抓手，結(jié)合脫貧攻堅、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合及新型城鎮(zhèn)化試點等工作，積極開展扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展試點工作。我省大部分試點地區(qū)，在開展扶持集體經(jīng)濟試點發(fā)展工作以來，領(lǐng)導重視、認真組織，在試點項目評審立項、實施運行、檢查考核以及探索機制體制等方面，做出卓有成效的工作，為試點工作的順利開展創(chuàng)造了有利條件，打下了扎實基礎(chǔ)。

總體看，目前我省扶持村集體經(jīng)濟試點工作主要有以下特點：

一是政策深得人心。從調(diào)研情況看，扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展深受基層廣大干部群眾支持。在調(diào)研座談中，試點縣縣鄉(xiāng)村三級干部群眾發(fā)展意愿強烈，認為扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展政策符合農(nóng)村實際，是一項很接地氣的惠農(nóng)政策，都希望能夠更大范圍開展試點，進一步擴大覆蓋面，使更多的村受益。

二是工作有序推進。各試點縣均成立了由縣主要領(lǐng)導任組長的試點工作領(lǐng)導組，制定了相應的實施方案，嚴格執(zhí)行競爭立項辦法，認真開展項目論證，確保試點項目能夠落地。從調(diào)研情況看，目前各試點縣項目前期工作進展順利。初步統(tǒng)計，試點村項目完工的約占三分之一，在建的約占三分之一，待明年開春施工建設(shè)的不足三分之一：（見表2）

三是經(jīng)營模式多樣。試點村的主要經(jīng)營模式有：1.村集體+公司+農(nóng)戶。2.村集體+合作社+農(nóng)戶。3.村集體+農(nóng)戶土地入股。（這三種模式較為普遍，多數(shù)試點村都采取了上述方式。）4.債權(quán)收益模式，就是將扶持資金按一定利率進行投資分紅，堯都區(qū)和廣靈縣采取此種方式。5.產(chǎn)權(quán)收益模式，就是將村級建設(shè)的廠房、倉庫、大棚等設(shè)施出租，通過收取租金獲得收益。6.黨建+產(chǎn)業(yè)+扶貧，安澤縣所有試點村以村委會名義成立村農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有限公司，代村委會管理村集體資產(chǎn)。7.村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中心+農(nóng)民合作社，沁水縣各村成立村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中心，村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中心在村“兩委”的領(lǐng)導下，統(tǒng)一盤活村級資金、資產(chǎn)、資源，進行經(jīng)營管理。

表1 山西省扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展試點內(nèi)容統(tǒng)計表

表2 部分試點縣扶持村集體經(jīng)濟試點項目進展情況表

二、試點工作中存在的問題

（一）部分試點項目調(diào)研論證不充分，導致項目變更

如安澤縣上掌村鄉(xiāng)村旅游項目在實施過程中由于土地不能落實等原因，導致原計劃的戶外帳篷、薰衣草莊園、向日葵基地無法實施，擬變更為紅葉小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、景區(qū)門樓、街道鋪設(shè)、圍墻修建及其他服務配套設(shè)施。汾西縣上團柏村上報的項目是玉露香梨提質(zhì)增效，但該村和附近村從2012年連片種植玉露香梨面積已達2000畝，擬變更為建冷儲設(shè)施。汾西縣師家溝村旅游文化產(chǎn)業(yè)項目，因客觀條件變化，原項目中的生態(tài)手工豆腐坊、民俗餐飲住宿、土法養(yǎng)豬、傳統(tǒng)老工藝創(chuàng)意坊不能實施，擬變更為純綠色生態(tài)榨油坊、石磨雜糧加工坊、觀賞手工藝制作、工藝品加工銷售項目園。

（二）村集體產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，制約村集體經(jīng)濟的規(guī)范運行

目前我省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革尚未全面開展，省級層面沒有適用于全省的改革辦法，而發(fā)展村集體經(jīng)濟，需要明確村集體組織的法人地位，確認集體經(jīng)濟組織成員，量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)制度改革的滯后導致村集體經(jīng)濟試點缺乏規(guī)范運行的基礎(chǔ)。目前大部分試點村集體經(jīng)濟發(fā)展職能基本都是由村委會代行，村委會的行政事務過多，導致抓經(jīng)濟發(fā)展力量不足，精力不夠。

（三）缺乏整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的配套政策，村集體經(jīng)濟發(fā)展受限

一是受土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的限制，村集體在建設(shè)廠房等營運設(shè)施時，因無農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地指標無法實施。二是流轉(zhuǎn)回來的土地無法辦理抵押貸款，同時銀行在給村集體經(jīng)濟組織項目進行貸款時，條件相對較高。三是村干部任期短，目前面臨村兩委換屆選舉，村干部擔心選不上，工作推進不積極，影響試點項目的延續(xù)性。這些問題需要國土、金融、財政、組織等部門統(tǒng)籌考慮，制定并完善能夠有利于促進村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的配套政策。

（四）部分項目未執(zhí)行規(guī)定程序，導致資金不能撥付

目前，部分項目在扶持資金下?lián)苤耙褑訉嵤椖客旯ず?，縣級財政已將資金撥付到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但由于項目沒有執(zhí)行招投標或政府采購程序，導致項目資金趴在賬上，不能及時撥付到項目實施單位。同時，由于農(nóng)業(yè)項目利潤小，時間長，花費大，如果采取招投標，相當一部分財政資金將花費在招投標上，因此項目單位不愿意走招投標流程。

三、政策建議

（一）嚴把立項關(guān)，確保項目能夠落地

試點村的選擇一定要以是否有切實可行的產(chǎn)業(yè)項目作為前提條件，扶持的方式既可以是對已有項目的“錦上添花”式的扶持，也可以是對已經(jīng)充分論證項目的“雪中送炭”式的扶持，嚴格禁止為了套取扶持資金而設(shè)立的虛假項目或拍腦袋決定的項目。

（二）在經(jīng)濟條件相對好的試點縣（或試點村）同時開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點

目前，村集體經(jīng)濟組織主體不明晰、產(chǎn)權(quán)歸屬不清，制約著村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。建議在經(jīng)濟條件相對好的試點縣（或試點村）同時開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，從推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革入手，整合農(nóng)村土地資源、森林資源、勞動力資源、旅游文化資源等，采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，推動農(nóng)村資產(chǎn)股份化、土地股權(quán)化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應，提高資源的利用率。

（三）創(chuàng)新資金管理方式，確保扶持資金安全高效

一是以扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展為目標，對其他涉農(nóng)資金進行整合。試點縣可探索建立縣級涉農(nóng)資金整合機制，將美麗鄉(xiāng)村資金、扶持集體經(jīng)濟資金、一事一議資金以及其他部門涉農(nóng)資金進行整合，集中投向試點村，提高資金使用效益，解決長期以來涉農(nóng)資金多渠道交叉重復和部門間協(xié)調(diào)配合不佳的問題。二是加強與擔保、基金、銀行等金融機構(gòu)合作，引導和帶動各類社會資金投入，共同推進村集體經(jīng)濟試點工作。三是試點資金的使用要嚴格執(zhí)行國家有關(guān)財政政策、財務規(guī)章制度、招投標管理、政府采購等規(guī)定，科學合理安排。

試點市縣財政部門應對試點資金使用情況和項目進展情況進行監(jiān)督檢查和跟蹤問效，按照分級負責的原則，建立健全試點工作績效評價機制，確保資金及時足額到位和試點工作按時完成。

（四）調(diào)整完善農(nóng)村土地政策

一是將年度新增建設(shè)用地指標的5%用于農(nóng)村建設(shè)，并優(yōu)先安排村集體物業(yè)用地。二是積極推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，置換出的建設(shè)用地指標優(yōu)先安排用于農(nóng)村各類建設(shè)以及發(fā)展工業(yè)、商業(yè)、旅游、休閑等多種經(jīng)營項目，節(jié)余指標經(jīng)批準可以有償調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，其土地增值收益返還村集體所有，用于發(fā)展村集體經(jīng)濟。三是集中連片開展農(nóng)村土地綜合整治，通過整治新增加的耕地可以確權(quán)歸村、組集體所有。四是在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。

（五）加大金融保險支持力度

一是建議省政府出臺相關(guān)政策，明確各金融機構(gòu)特別是農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等主要涉農(nóng)金融機構(gòu)，要創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，逐步實現(xiàn)行政村金融服務全覆蓋，把村級集體經(jīng)濟組織納入評級授信范圍，設(shè)立發(fā)展村級集體經(jīng)濟專項信貸資金，對符合條件的村級集體經(jīng)濟項目在信貸支持上實行計劃優(yōu)先、利率優(yōu)惠。二是加強農(nóng)村擔保體系建設(shè)，積極擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，開展生產(chǎn)設(shè)施、集體山林權(quán)、村級股權(quán)等抵押貸款業(yè)務，抓好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、村集體資產(chǎn)、農(nóng)房等抵押貸款試點。三是加大農(nóng)業(yè)保險支持力度，把規(guī)?；O(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖水產(chǎn)品以及大型農(nóng)機具納入中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼范圍，并適當提高補貼標準。

（六）建立激勵考核制度

一是建立激勵制度。扶持資金要向效益好的試點縣、試點村傾斜，對效益好的試點縣、試點村連續(xù)扶持3年，在資金安排上給予傾斜，形成鞏固和滾雪球效應。對成效不好的試點縣、試點村，下一年不再扶持。二是建立考核問責制度。試點縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村要簽署項目實施責任書，保證試點項目的實施不受人員換屆變更的影響。要把村級集體經(jīng)濟發(fā)展納入各地黨建考核的主要內(nèi)容和核心指標，并作為干部交流提拔、評先選優(yōu)的重要依據(jù)，采取通報問責、落實獎懲等手段，激勵黨政干部在抓村集體經(jīng)濟發(fā)展上下功夫。