李 遇 方

(山西省大同市土地勘測規(guī)劃站，山西 大同 037008)

筆者通過對多年實際工作經(jīng)驗的總結(jié)和對耕地保護問題的研究思考，結(jié)合正在開展的各級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，以及國家近期出臺的《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中辦發(fā)[2017]4號)文件精神，以大同市為例，初步探索在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案中加強耕地保護措施，嚴格落實上級下達的保護目標。

1 現(xiàn)行規(guī)劃中耕地保護存在的問題

現(xiàn)行規(guī)劃對各縣區(qū)分解下達的耕地保有量和基本農(nóng)田保護任務(wù)是基于土地利用變更調(diào)查的數(shù)據(jù)上進行的，隨著二次土地調(diào)查成果的發(fā)布實施，各縣區(qū)間變化較大。其中：渾源縣、左云縣和靈丘縣2015年耕地面積小于規(guī)劃下達耕地保有量面積，分別減少3 040.19 hm2,735.65 hm2和461.06 hm2。

根據(jù)我市2015年耕地質(zhì)量更新成果，我市耕地質(zhì)量等別為10等～14等，整體偏低，遠低于國家加權(quán)平均等9.96等，急需各級政府通過各種渠道加大資金投入，切實提升耕地利用等別，增加糧食產(chǎn)能及農(nóng)民收入。

為落實生態(tài)文明建設(shè)的要求，大于25°以上的坡耕地將全部退耕還林還草，園林草地等生態(tài)用地需嚴格保護，生態(tài)退耕還林任務(wù)每年分解下達。

耕地后備資源匱乏。隨著我市建設(shè)占用、自然災(zāi)害損毀和人為亂占濫用等，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，導(dǎo)致人均耕地遞減速度加快。根據(jù)2016年地籍變更數(shù)據(jù)庫結(jié)果及最新后備資源調(diào)查結(jié)果顯示，2016年我市未利用地總面積545 929.53 hm2，其中宜耕后備資源面積為8 351.47 hm2，占未利用地面積比例為1.53%；耕地后備資源的匱乏，增加了耕地總量動態(tài)平衡的壓力，使得土地供需矛盾日益加劇，人地關(guān)系日趨緊張。

2 耕地現(xiàn)狀情況

耕地：面積為376 193.36 hm2，占農(nóng)用地面積的49.0%。其中，水田79.2 hm2，水澆地96 384.36 hm2,旱地279 732.31 hm2，依次占耕地面積的0.02%,25.58%和74.4%。耕地主要分布在陽高縣、天鎮(zhèn)縣、渾源縣、大同縣、靈丘縣等地。其中：耕地面積陽高縣最多(67 927.78 hm2)，其次為天鎮(zhèn)縣(48 719.31 hm2)，渾源縣和大同縣耕地面積分別位居全市第三(46 083.54 hm2)和第四(44 285.03 hm2)，靈丘縣、左云縣、廣靈縣和新榮區(qū)的耕地面積依次減少，南郊區(qū)耕地面積最少，僅為24 682.9 hm2。

3 規(guī)劃調(diào)整耕地保護措施

3.1 規(guī)劃與現(xiàn)狀相統(tǒng)一，確定落實耕地保有量

按照“實有耕地面積基本穩(wěn)定、耕地數(shù)量質(zhì)量并重”以及“保護優(yōu)先、應(yīng)保盡?！钡脑瓌t，綜合考慮各縣(區(qū))耕地后備資源潛力、耕地易地補充情況，把優(yōu)質(zhì)耕地和經(jīng)土地整治的耕地優(yōu)先保護起來，合理確定各地耕地保有量。到2020年，全市耕地保有量目標不少于364 706.67 hm2，比原規(guī)劃耕地保有量減少426 hm2。規(guī)劃基本農(nóng)田保護面積不少于310 173.52 hm2。

本次調(diào)整增加的縣(區(qū))是南郊區(qū)、陽高縣和大同縣，較現(xiàn)行規(guī)劃分別增加500 hm2,5 257 hm2,2 177.07 hm2；調(diào)減的縣(區(qū))是新榮區(qū)、天鎮(zhèn)縣、廣靈縣、靈丘縣、渾源縣和左云縣，分別減少600 hm2,600 hm2,140 hm2,1 500 hm2,3 420 hm2,2 176.67 hm2。

3.2 統(tǒng)籌兼顧生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展，確保完成生態(tài)建設(shè)退耕任務(wù)

落實生態(tài)文明建設(shè)要求，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，嚴格劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線(簡稱“三線”劃定)。除按照要求實施退耕或建設(shè)占用外均予以保護；結(jié)合國家生態(tài)退耕計劃，因地制宜安排好生態(tài)退耕地。本次安排全市生態(tài)退耕面積1 773.33 hm2。其中，左云縣648.3 hm2、靈丘縣642.24 hm2、天鎮(zhèn)縣161.11 hm2、廣靈縣68.87 hm2、陽高縣66.55 hm2、渾源縣36.54 hm2，這6個縣是全市25°以上的坡耕地面積較大、采煤(礦)沉陷區(qū)分布較多的區(qū)域，是省市進行生態(tài)建設(shè)，特別是生態(tài)退耕還林、還草的重點區(qū)域。

3.3 加強專項規(guī)劃編制，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡

加快編制《大同市土地整治規(guī)劃(2016年—2020年)》，把國家制定的“藏糧于地、藏糧于技”和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略落實到實處，在綜合評價上輪規(guī)劃實施的效果的基礎(chǔ)上，以省級土地整治規(guī)劃分解給我市的各項指標任務(wù)為底線，全面完成“十三五”農(nóng)用地整理和高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，提高糧食生產(chǎn)能力；以消納建設(shè)用地空間為導(dǎo)向，通過城鄉(xiāng)增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾等土地新機制大力實施城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效等建設(shè)用地整理，實現(xiàn)我市美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展；以脫貧摘帽為要求，大力推進天鎮(zhèn)縣等6個國定貧困縣土地綜合整治，全力支持脫貧攻堅；以保護“大同藍、大同綠、大同青”為前提，大力推進采煤沉陷區(qū)和“兩河”流域生態(tài)治理修復(fù)，促進土地資源永續(xù)利用；堅持保護優(yōu)先，因地制宜，實施山水林田湖五位一體生態(tài)保護和修復(fù)工程。

3.4 推進耕作層剝離，提升補充耕地質(zhì)量

在縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃中，一是要規(guī)劃好取土區(qū)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，分析城市建設(shè)、重大項目建設(shè)等非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地數(shù)量并落實好布局，制定取土區(qū)的近期和中遠期規(guī)劃；二是要規(guī)劃好堆土區(qū)，明確土地開發(fā)整理、礦產(chǎn)開發(fā)、城市儲備地塊等具體位置，確定堆放點的輻射范圍，注意防止水土流失等；三是規(guī)劃好覆土區(qū)，結(jié)合土地開發(fā)整理、中低產(chǎn)田改造、新農(nóng)村建設(shè)、礦山復(fù)墾等項目，剝離的耕作層優(yōu)先用于新造耕地質(zhì)量建設(shè)，確保補充耕地質(zhì)量得到提升。

3.5 建立有效的保障措施

建立健全耕地保護制度，完善規(guī)劃實施的體制機制，夯實規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，確保土地利用總體規(guī)劃及土地整治專項規(guī)劃目標合理、有序、全面實現(xiàn)。采取法律、經(jīng)濟、行政、科技等綜合手段，切實推進我市土地整治重大工程實施見效，從而推進大同市“三農(nóng)”工作邁上新臺階，進一步增強土地資源支撐全市經(jīng)濟社會跨越發(fā)展的能力。

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