陳志設(shè)

（福建師范大學(xué) 財(cái)務(wù)處，福州 350117）

改革開放以后，隨著各種獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益主體的出現(xiàn)，人們特別是工薪階層對減輕稅收負(fù)擔(dān)的愿望越來越強(qiáng)烈。但是由于現(xiàn)行稅制的缺陷和征管制度的不完善，加之受傳統(tǒng)文化的影響，人們納稅意識(shí)普遍不高，導(dǎo)致我國每年因偷逃稅造成的個(gè)人所得稅流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重，個(gè)人所得稅流失問題也逐漸成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。因此，解決個(gè)人所得稅流失問題，對我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展以及社會(huì)的安定都具有重要的意義。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）國外研究綜述

國外對稅收流失問題及治理研究起步較早，特別是對偷逃稅問題的研究比較系統(tǒng)并且富有成效。如Allingham和Sandmo在1972年通過模型對偷逃稅展開了理論研究和實(shí)證分析，構(gòu)建了對偷逃稅研究的標(biāo)準(zhǔn)框架。進(jìn)入21世紀(jì)，國外學(xué)者通過改進(jìn)各種模型，重新估算稅收流失規(guī)模。如Dennis Nchor采用貨幣需求方法，考察了捷克共和國的地下經(jīng)濟(jì)及其相關(guān)的稅收損失。研究結(jié)果顯示，捷克共和國的地下經(jīng)濟(jì)在2013年底平均約為該國GDP的20.9%，而該國每年的平均稅收收入約為GDP的7.2%。關(guān)于稅收流失的原因，Georgios認(rèn)為缺乏稅收意識(shí)、稅收負(fù)擔(dān)過重、稅收制度結(jié)構(gòu)的缺陷是導(dǎo)致逃稅形成和擴(kuò)大的因素。在稅收治理方面，國外學(xué)者通過對稅收流失原因的分析，提出了一些富有建設(shè)性的舉措。Chan Pui Yee認(rèn)為完善現(xiàn)行稅收制度，提高自愿納稅的依從性，有助于解決偷逃稅問題。Philmore Alleyne利用計(jì)劃行為理論，利用從納稅人、稅務(wù)顧問和稅務(wù)官員那所獲得的數(shù)據(jù)，進(jìn)行多元分析，得出阻礙偷逃稅的因素包括對起訴的恐懼、道德的內(nèi)省意識(shí)和政府潛在的足夠的監(jiān)管。

（二）國內(nèi)研究綜述

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國內(nèi)學(xué)者結(jié)合我國的國情，圍繞稅收流失規(guī)模的測算、流失原因分析以及稅收流失治理，進(jìn)行深入的研究，涌現(xiàn)了許多成果。關(guān)于稅收流失原因分析，伍琪從稅率結(jié)構(gòu)設(shè)置、征管手段、稽查及處罰力度等方面對稅收流失的原因進(jìn)行分析，提出要把好個(gè)人所得稅征收的關(guān)口[1]；陳堅(jiān)、陳書著重分析了稅收流失的內(nèi)外因，認(rèn)為偷逃稅的成本較低、稅制結(jié)構(gòu)的缺陷以及稅收征管不嚴(yán)是導(dǎo)致稅收流失的重要原因[2]；章潤蘭、王怡然通過測算稅收流失規(guī)模，認(rèn)為稅收制度不健全是稅收流失的關(guān)鍵因素[3]；鄭曉瑛認(rèn)為我國個(gè)稅最高邊際稅率過高，導(dǎo)致很多高收入者偷逃稅[4]。關(guān)于稅收流失治理方面，國內(nèi)學(xué)者主要從稅制設(shè)計(jì)和征管方面進(jìn)行研究。在稅制改革方面，蔡昌從公平與效率的視角出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該從征稅范圍、費(fèi)用扣除、稅率設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行改革，實(shí)行“綜合與分類相結(jié)合”的稅制改革模式[5]。在征管方面，鞠銘、趙慧芝通過分析國外發(fā)達(dá)國家對高收入者個(gè)人所得稅的管理模式并結(jié)合我國的國情，提出加強(qiáng)高收入者稅收征管的若干措施[6]；高培勇、楊志強(qiáng)通過對當(dāng)前個(gè)人所得稅征管現(xiàn)狀和問題進(jìn)行探討，認(rèn)為應(yīng)該明確稅制和征管問題的方位，穩(wěn)步推進(jìn)個(gè)人所得稅征管制度的改革[7]。

二、我國個(gè)人所得稅流失狀況

我國自1994年 《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》修訂頒布、正式實(shí)施以來，個(gè)人所得稅增長迅速，已經(jīng)成為稅收收入增長最快的稅種。從表1可以看出，2012—2016年個(gè)人所得稅占GDP的比重以及個(gè)人所得稅占稅收總收入的比重都呈穩(wěn)步增長態(tài)勢。

但是與世界發(fā)達(dá)國家個(gè)人所得稅占稅收總收入30%的平均水平、發(fā)展中國家個(gè)人所得稅占稅收總收入15%的平均水平相比，我國個(gè)人所得稅占稅收總收入的比重仍然偏低。產(chǎn)生這一問題的原因不少，同時(shí)也說明我國現(xiàn)階段存在嚴(yán)重的個(gè)人所得稅流失問題。我國個(gè)人所得稅2011—2015年流失情況測算結(jié)果如表2所示。

從表2的數(shù)字上看，2011—2015年的5年間，個(gè)人所得稅流失率有所下降，說明我國的個(gè)人所得稅征管效率在不斷提高。但是，不可忽視的是，我國目前個(gè)人所得稅流失率仍然處于高位狀態(tài)，基本維持在50%以上，且流失規(guī)模不斷擴(kuò)大。這個(gè)問題如果得不到有效解決，那么會(huì)給國家?guī)聿豢晒懒康膿p失。

表1 我國個(gè)人所得稅收入比重情況

表2 我國個(gè)人所得稅流失規(guī)模測算表

三、我國個(gè)人所得稅流失的原因

（一）稅率結(jié)構(gòu)復(fù)雜，計(jì)稅方法不合理

我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅是根據(jù)各類個(gè)人所得的不同性質(zhì)，將比例稅率和累進(jìn)稅率兩種形式的稅率運(yùn)用于個(gè)人所得稅制。其中，工資、薪金所得適用3%至45%的七級超額累進(jìn)稅率，勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得等按比例稅率征稅。這種稅率模式結(jié)構(gòu)復(fù)雜，累進(jìn)稅率級數(shù)多，邊際稅率高，造成了稅負(fù)不一的不合理情況，一定程度上誘發(fā)了納稅人偷逃稅的動(dòng)機(jī)。另外，對工資、薪金按月計(jì)征，對勞務(wù)、稿酬等按次計(jì)征的計(jì)稅方法，容易使納稅人在不同項(xiàng)目、不同區(qū)間轉(zhuǎn)換收入，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)偵查難度變大。

（二）費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不合理，稅收優(yōu)惠不規(guī)范

根據(jù)修訂后的稅法，對納稅義務(wù)人的工資、薪金所得實(shí)行統(tǒng)一的扣除方法，每月收入扣除3500元后余額為應(yīng)納稅所得額。這種“一刀切”的扣除標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮納稅義務(wù)人的年齡大小、婚否、贍養(yǎng)老人的數(shù)量等影響開支的因素，也忽視了經(jīng)濟(jì)形勢的變化對納稅人能力的影響，特別是在通貨膨脹時(shí)期，物價(jià)上漲，購買力下降，個(gè)人實(shí)際的納稅能力是降低的。同時(shí)，隨著教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域改革的深入，個(gè)人負(fù)擔(dān)的相關(guān)費(fèi)用也存在差異。此外，改革開放以來，根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，我國出臺(tái)了對部分獎(jiǎng)金收入免稅、提高外籍人員費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)等一系列稅收優(yōu)惠政策。這些政策促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但違背了稅收公平原則，造成個(gè)人所得稅大面積流失。

（三）征管效率低，對重點(diǎn)稅源征管缺位

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革階段，收入分配渠道不規(guī)范，征管體系不完善，稅源監(jiān)控不力。首先，對灰色收入缺乏有效的監(jiān)管。在我國居民收入中，灰色收入占較大一部分，并有向中高收入階層蔓延的趨勢，而且這個(gè)規(guī)模還在不斷擴(kuò)大。由于這些灰色收入隱蔽性強(qiáng)，監(jiān)控難度大，因此稅務(wù)部門很難對這些收入進(jìn)行征稅。其次，對高收入者監(jiān)管存在盲區(qū)。由于高收入人群的收入來源多元化，渠道隱蔽性強(qiáng)，現(xiàn)金交易頻繁，使得稅務(wù)人員對其征管難度加大。根據(jù)國家稅務(wù)總局的統(tǒng)計(jì)，2016年工資薪金占個(gè)人所得稅的比重高達(dá)65.5%。但是，高收入人群的收入來源并不是依靠工資和薪金，說明對高收入者的征管存在缺位。此外，目前的稅收征管隊(duì)伍建設(shè)緩慢，綜合素質(zhì)普遍不高，缺乏復(fù)合型人才，嚴(yán)重影響稅收征管效率。

（四）征管信息化程度低，處罰力度不夠

目前我國的稅收征管信息化、規(guī)范化、精細(xì)化程度較低，存在信息交流不暢、數(shù)據(jù)采集渠道分散、統(tǒng)計(jì)分析手段落后、信息資源共享不充分等問題，無法對納稅人實(shí)行全面、有效的監(jiān)控，導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集面不廣，統(tǒng)計(jì)難度大，征收數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高，嚴(yán)重影響了個(gè)人所得稅的征管。我國稅務(wù)稽查系統(tǒng)不完善、稽查手段單一、對偷逃稅等違法行為的打擊及處罰力度不夠等問題，也直接助長了個(gè)人所得稅的流失。以日本為例，對偷逃稅者除了要求補(bǔ)足稅款及高額的罰款外，還要處以5年以下有期徒刑。這樣的處罰使違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法收益，增加了偷逃稅風(fēng)險(xiǎn)，有效遏制偷逃稅現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）納稅意識(shí)淡薄，稅收環(huán)境不理想

由于存在稅務(wù)宣傳和稅務(wù)教育等基礎(chǔ)工作落實(shí)不到位，“重形式、輕內(nèi)容”以及對稅款的使用缺乏透明度等問題，使得納稅人依法納稅的意識(shí)淡薄和積極性普遍不高，影響了個(gè)人所得稅的繳納。另外，現(xiàn)實(shí)中還存在著這些現(xiàn)象：有的地方政府、部門為了自身利益對經(jīng)濟(jì)形勢認(rèn)識(shí)不足，錯(cuò)誤地把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要著力點(diǎn)放在要求對稅收的減免上；征、管、查三部門之間協(xié)作不夠密切，部門之間信息共享不充分，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)無法完全了解納稅人生產(chǎn)、收入等狀況；媒體、公眾等社會(huì)力量參與度不高，未能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。這反映了當(dāng)前社會(huì)的“護(hù)稅”意識(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)，依法納稅的稅收環(huán)境有待改善。

四、個(gè)人所得稅流失治理對策

（一）改革稅制，解決稅收制度缺陷

當(dāng)前我國采用的分類所得稅制已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，所產(chǎn)生的弊端也越來越凸顯。為此，相關(guān)部門應(yīng)該結(jié)合我國的國情，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立綜合和分類課稅相結(jié)合的混合稅制模式。在稅制改革中，一是要簡化稅制結(jié)構(gòu)，減少稅率級次，擴(kuò)大稅率級距，降低最高邊際稅率，實(shí)現(xiàn)公平與效率的目標(biāo)；二是在考慮個(gè)人生活支出水平和地區(qū)差異的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，定期對費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整；三是盡量縮小稅收減免范圍，提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，調(diào)整重復(fù)征稅項(xiàng)目，減輕工薪階層稅收壓力，從而提高納稅人的積極性。

（二）構(gòu)建重點(diǎn)稅源監(jiān)控機(jī)制，加大違法處罰力度

稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該著手建立高收入者的稅收資料信息庫，將其個(gè)人收入來源、收入構(gòu)成、財(cái)產(chǎn)信息等與納稅有關(guān)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行存檔，并及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)更新，定期核對、分析，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，要進(jìn)一步完善稅收申報(bào)制度，全面推廣代扣、代繳制度，確保稅款的征收。另外，要加強(qiáng)稅收稽查力度，重點(diǎn)打擊高收入者的偷逃稅行為，提高偷逃稅的違法成本。要堅(jiān)持“零容忍”態(tài)度，嚴(yán)懲情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣的偷逃稅案件，運(yùn)用新聞媒體對其曝光，追究經(jīng)濟(jì)、刑事責(zé)任，維護(hù)稅收執(zhí)法的權(quán)威。

（三）加快人才隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

稅務(wù)機(jī)關(guān)是稅收征管的組織機(jī)構(gòu)，是防止個(gè)人所得稅流失的重要部門。因此，一方面，要不斷擴(kuò)寬教育渠道，及時(shí)地對稅務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高他們的綜合素質(zhì)，特別是要對一線征管人員進(jìn)行培訓(xùn)；另一方面，要重視對復(fù)合型人才的培養(yǎng)，積極引進(jìn)具有財(cái)會(huì)知識(shí)、法律知識(shí)以及計(jì)算機(jī)操作能力的高素質(zhì)人才。同時(shí)，要加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確各征管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的崗位職責(zé)，簡政放權(quán)，優(yōu)化辦事流程，建立激勵(lì)與懲罰相結(jié)合的考評機(jī)制。

（四）推進(jìn)稅收信息化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，提高征管效率

以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托，運(yùn)用大數(shù)據(jù)，建立全國統(tǒng)一的稅務(wù)信息、數(shù)據(jù)處理中心，搭建個(gè)人收入信息管理平臺(tái)，形成覆蓋各行各業(yè)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)稅收登記、申報(bào)到數(shù)據(jù)保管全程信息化處理。稅務(wù)機(jī)關(guān)要聯(lián)合證券、審計(jì)、公安、銀行等相關(guān)部門建立全方位、立體式的“協(xié)稅、護(hù)稅”機(jī)制，建立納稅舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息傳遞、信息共享，及時(shí)地傳遞納稅人的各種信息，方便納稅人的個(gè)人所得稅申報(bào)以及稅務(wù)部門的征收，保證稅收的及時(shí)上繳，杜絕稅收漏洞。

（五）增強(qiáng)全民納稅意識(shí)，改善稅收征收環(huán)境

建立個(gè)人社會(huì)信譽(yù)約束機(jī)制，就是將個(gè)人的納稅、偷逃稅信息納入個(gè)人社會(huì)信用檔案，并將其與個(gè)人就業(yè)、貸款、職業(yè)發(fā)展等相聯(lián)系，從而提高偷逃稅的邊際成本。此外，稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)稅務(wù)宣傳與普及，合理運(yùn)用各種輿論宣傳工具，不斷創(chuàng)新宣傳方式，搭建溝通交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與納稅人全方位、多層次互動(dòng)。同時(shí)要加強(qiáng)內(nèi)部廉政建設(shè)，消除官僚主義和形式主義，及時(shí)公開稅收的收支明細(xì)，提高稅收的使用效益，讓納稅人的每一分錢真正落到實(shí)處，以此來消除公民的厭稅、逆反心理。

五、結(jié)語

隨著改革開放的深入推進(jìn)，個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的作用越發(fā)凸顯。從短期來看，個(gè)人所得稅的流失直接導(dǎo)致了財(cái)政收入的減少，嚴(yán)重影響了政府職能的發(fā)揮；從長期來看，稅收流失的存在會(huì)對資源配置、收入分配和政府宏觀調(diào)控等一系列方面產(chǎn)生負(fù)面影響，加劇政府的收入失控，破壞經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。因此，個(gè)人所得稅流失的問題應(yīng)該引起相關(guān)部門的重視。建議從國情出發(fā)，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，改革稅制，強(qiáng)化征管，增強(qiáng)全民納稅意識(shí)，解決個(gè)人所得稅流失問題，從而更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力，促進(jìn)公平和效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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