唐學(xué)軍，陳曉霞

1.四川省平昌縣委機(jī)構(gòu)編制辦公室，2.四川省平昌中學(xué)，四川 平昌 636400

引言

水資源作為一種戰(zhàn)略性資源，是維持整個(gè)秦巴山區(qū)生態(tài)平衡的控制性要素[1]。實(shí)現(xiàn)水資源的開(kāi)發(fā)與保護(hù)，是秦巴山區(qū)社會(huì)發(fā)展面臨的重大課題。與相鄰地區(qū)相比，秦巴山區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。因此，加強(qiáng)對(duì)秦巴山區(qū)水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)研究，有助于保障秦巴山區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。秦巴山區(qū)水資源的儲(chǔ)藏量豐富且水質(zhì)優(yōu)，嘉陵江、丹江、漢江等長(zhǎng)江支流均發(fā)源于此。依據(jù)秦巴山區(qū)所涉及的“五省一市”的水資源公報(bào)，秦巴山區(qū)每年匯入淮河、長(zhǎng)江和黃河的水量約為1.49×1011m3，其中長(zhǎng)江約為 1.41×1011m3，黃河約為 7.1×109m3。同時(shí)，秦巴山區(qū)還是南水北調(diào)工程的中線和西線的水源地，分布著較多的水源保護(hù)及涵養(yǎng)區(qū)、原始森林區(qū)、水土保持區(qū)和生物多樣性保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感和脆弱區(qū)。例如，秦巴山區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020年）中就明確提出將秦巴山區(qū)劃分為生態(tài)安全保護(hù)區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)、地貌多樣性保護(hù)區(qū)。盡管秦巴山區(qū)河流眾多、水資源豐富，但其整個(gè)水環(huán)境卻不容樂(lè)觀，因本地區(qū)的自然生態(tài)保護(hù)壓力大，近些年來(lái)水資源環(huán)境保護(hù)與區(qū)域內(nèi)各方面的發(fā)展存在較大沖突。

1 秦巴山區(qū)水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)現(xiàn)狀

1.1 秦巴山區(qū)水資源現(xiàn)狀

秦巴山區(qū)地域遼闊，涉及“五省一市”，區(qū)域內(nèi)水系發(fā)達(dá)。依據(jù)相應(yīng)省市公布的水資源公報(bào)和相關(guān)的調(diào)研情況統(tǒng)計(jì)，在秦巴山區(qū)一級(jí)支流和二級(jí)支流中，流域面積在5～100㎞2的有253條，流域面積在100～1 000㎞2的有92條，流域面積在1 000㎞2以上的有褒河等10多條河流，分布于漢江兩岸，豐富的地表水資源有效保證秦巴山區(qū)處于豐水區(qū)水平。依據(jù)各區(qū)域水資源公報(bào)提供的數(shù)據(jù)，近些年秦巴山區(qū)水資源量的現(xiàn)狀如圖1所示，“五省一市”的年水資源量如圖所示。從上述兩張圖可以看出，整個(gè)秦巴山區(qū)水資源的空間分布極為不均且水資源量的差異也較大；地表水、地下水的總量和水資源的總量都呈現(xiàn)出逐漸減少的趨勢(shì)，從側(cè)面反映出本地區(qū)為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而加大對(duì)水資源開(kāi)發(fā)，進(jìn)而對(duì)水資源產(chǎn)生重大的影響。

圖1 秦巴山區(qū)年度水資源量柱狀圖

1.2 秦巴山區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀

1.2.1 水環(huán)境監(jiān)測(cè)現(xiàn)狀

依據(jù)區(qū)域內(nèi)各級(jí)環(huán)保和水利部門公布的數(shù)據(jù)可知，目前水利系統(tǒng)的流域水文局和區(qū)域內(nèi)各地方水利部門分別在漢江的干支流上設(shè)有水文監(jiān)測(cè)站20余個(gè)，在丹江口庫(kù)區(qū)和上游設(shè)有水環(huán)境監(jiān)測(cè)站70多個(gè)；國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)總站在丹江口庫(kù)區(qū)及上游設(shè)有50多個(gè)監(jiān)測(cè)站，主要涉及陜西?。?2個(gè)）、河南?。?3個(gè)）、湖北?。?5個(gè)）3個(gè)省份；地方環(huán)保部門在丹江口水庫(kù)及上游設(shè)有水環(huán)境監(jiān)測(cè)站63個(gè)。

圖2 秦巴山區(qū)“五省一市”年均水資源量柱狀圖

1.2.2 水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

區(qū)域內(nèi)各地環(huán)境監(jiān)測(cè)部門公布的數(shù)據(jù)顯示，2013—2016年，秦巴山區(qū)流域水質(zhì)大部分都保持為國(guó)家Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，全部都為Ⅲ類水質(zhì)及以上標(biāo)準(zhǔn)，上下游的水質(zhì)沒(méi)有明顯的變化。三峽庫(kù)區(qū)和上游干流的水質(zhì)較優(yōu)，各個(gè)支流總體上為輕度污染。Ⅴ類水質(zhì)主要分布在普渡河、五橋河等支流。近些年的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，丹江口水庫(kù)與上游地區(qū)水質(zhì)整體為優(yōu)，局部地區(qū)水環(huán)境較差。水源區(qū)的水質(zhì)主要為Ⅰ類、Ⅱ類水質(zhì)，但是空間分布差距明顯，河口段的水質(zhì)為Ⅲ類—Ⅴ類，支流上游及水庫(kù)的水質(zhì)明顯優(yōu)于河口。嘉陵江、漢江流域的水質(zhì)總體上維持在Ⅱ類、Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，基本上達(dá)到要求。黃河及其支流的水質(zhì)總體較好，干流和支流的上游地區(qū)水質(zhì)基本上能夠達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)要求，但是部分支流流域的水環(huán)境較差，例如渭河的甘肅天水段及洛陽(yáng)的好陽(yáng)河段。極個(gè)別的河段污染嚴(yán)重，例如葫蘆河段等?？傮w而言，秦巴山區(qū)的水質(zhì)較好，僅在部分流域和部分河段存在著污染或者重污染情況。

1.3 秦巴山區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

1.3.1 農(nóng)業(yè)、生活、工業(yè)、生態(tài)用水情況

依據(jù)區(qū)域內(nèi)各地政府公布的水公報(bào)數(shù)據(jù)，近幾年秦巴山區(qū)水資源利用量如圖3所示。在各種用水總量中，農(nóng)業(yè)用水的比重最大，約占50%。造成該現(xiàn)狀的原因主要是秦巴山區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)為農(nóng)業(yè)，機(jī)械化、現(xiàn)代化程度較低，用水浪費(fèi)較為嚴(yán)重，很少采用大規(guī)模的節(jié)水灌溉而普遍采用大水漫灌等，致使秦巴山區(qū)農(nóng)業(yè)用水的比重較大。秦巴山區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，因此工業(yè)用水僅僅占到農(nóng)業(yè)用水的50%。同時(shí)，因當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，且處于秦巴山區(qū)國(guó)家級(jí)成片貧困地區(qū)，相應(yīng)的居民生活用水量也較少。

圖3 秦巴山區(qū)水資源利用量柱狀圖

1.3.2 水資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

秦巴山區(qū)地處特殊的地理環(huán)境，水資源儲(chǔ)量豐富，是當(dāng)前及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)開(kāi)發(fā)和保護(hù)的重點(diǎn)。依據(jù)區(qū)域內(nèi)相關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)，目前，秦巴山區(qū)水電裝機(jī)總量高于1×104kw的水電站總數(shù)為83個(gè)。為了與秦巴山區(qū)水能資源開(kāi)發(fā)配套，區(qū)域內(nèi)還修建了大量的水庫(kù)，現(xiàn)有中型以上水庫(kù)62座，其中大Ⅰ型水庫(kù)有9座，大Ⅱ型有30座，中型有23座。

1.3.3 跨流域調(diào)水現(xiàn)狀

為了充分發(fā)揮秦巴山區(qū)水資源富集的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步緩解京津冀地區(qū)、陜北地區(qū)、華北地區(qū)的水資源危機(jī)，政府在該地區(qū)規(guī)劃實(shí)施了南水北調(diào)中線、西線工程，西安黑河飲水工程等10余個(gè)跨區(qū)調(diào)水工程。其中，南水北調(diào)工程的中線和西線的調(diào)水量和范圍上都遠(yuǎn)超其他工程，西安黑河飲水工程、鄂水北調(diào)工程等的調(diào)水量和范圍都較小，管理機(jī)構(gòu)也相對(duì)簡(jiǎn)單，不存在跨省市調(diào)水的問(wèn)題。

2 秦巴山區(qū)水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)中存在的問(wèn)題

2.1 水資源的利用率低、分配體系不完善

秦巴山區(qū)的水資源儲(chǔ)藏量豐富，但利用率較低，筆者依據(jù)區(qū)域內(nèi)水資源公報(bào)計(jì)算得出，地表水的利用率約為29%，地下水的利用率約為46%。此外，秦巴山區(qū)水資源供需矛盾并不突出，但是水資源分配體系并不完善。例如，河南省的供水主要為地下水、地表水聯(lián)合供水模式，南水北調(diào)中線和西線工程通水后，新增加了調(diào)水和供水。調(diào)水的水質(zhì)優(yōu)，但是存在被用于灌溉的情況。

2.2 河流受到污染的風(fēng)險(xiǎn)高

2.2.1 部分流域和河段污染嚴(yán)重

秦巴山區(qū)的整體水環(huán)境良好，但是部分河段的污染較為嚴(yán)重，例如十堰的天河、天水市的渭河等。漢江上有的工業(yè)分布不合理，醫(yī)藥制造、化工等廢水污染源主要布局在漢江及其支流的兩岸。同時(shí)，秦巴山區(qū)區(qū)域內(nèi)存在個(gè)別企業(yè)使用不達(dá)標(biāo)的污水處理措施、超標(biāo)排污和漏排偷排現(xiàn)象，導(dǎo)致部分流域和河段的水質(zhì)下降。

2.2.2 農(nóng)村生活污水、農(nóng)業(yè)污染物成上升趨勢(shì)

隨著區(qū)域內(nèi)農(nóng)民生活水平提高，生活污水量也逐年增加，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的廢棄物處理水平低，大部分直接排入河流，致使大量的富營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)伴隨著地表徑流進(jìn)入水體，局部流域和河段富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重。農(nóng)村耕種也大量使用農(nóng)藥、地膜、化肥等，導(dǎo)致土壤殘留的污染特別嚴(yán)重，殘留的污染物隨著水土流失一同排入江河[2]。區(qū)域內(nèi)農(nóng)村生活垃圾和農(nóng)業(yè)污染物對(duì)河流水環(huán)境造成的威脅很大。

2.2.3 尾礦分布多且分散，監(jiān)督管理落后

秦巴山區(qū)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量豐富，是我國(guó)礦種分布的富集區(qū)，采礦和礦產(chǎn)加工企業(yè)多，形成了數(shù)量眾多且形式各樣的尾礦庫(kù)、廢渣場(chǎng)等。大部分礦場(chǎng)建設(shè)較早，標(biāo)準(zhǔn)低、設(shè)施缺乏、安全性差。大量的廢棄礦渣含有汞、硫等有害成分，有毒物質(zhì)滲入地下，進(jìn)一步加重了地下水污染。當(dāng)前，部分尾礦還未真正建立完善的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，缺乏較為完整的數(shù)據(jù)，無(wú)法對(duì)區(qū)域內(nèi)存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效評(píng)估。大量“無(wú)主尾礦庫(kù)”“三邊尾礦庫(kù)”的存在使監(jiān)管難度進(jìn)一步加大[3]，極容易導(dǎo)致突發(fā)事件和重大環(huán)境事故，嚴(yán)重威脅區(qū)域內(nèi)河流水質(zhì)的安全。

2.2.4 植被退化、石漠化、水土流失嚴(yán)重

依據(jù)《中國(guó)石漠化公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)，秦巴山區(qū)石漠化最為嚴(yán)重的地區(qū)主要分布在三峽和丹江口庫(kù)區(qū)。三峽庫(kù)區(qū)的石漠化面積約為6 680km2，石漠化率約為10.7%。丹江口庫(kù)區(qū)的石漠化面積約為4 620km2，石漠化率約為10%。石漠化直接加重了秦巴山區(qū)水土流失。三峽庫(kù)區(qū)是我國(guó)水土流失最嚴(yán)重的區(qū)域之一，水土流失的總面積達(dá)到2.69×104km2，年流失泥沙量為1.39×108t，約占長(zhǎng)江泥沙總量的26%。丹江口地區(qū)水土流失面積約為1.89×104km2，年流失泥沙量約為8.9×107t。由于山地緩坡地區(qū)人類活動(dòng)的加大，造成的荒漠化也進(jìn)一步加大。同時(shí)，整個(gè)秦巴山區(qū)水土治理的水平較低，傳統(tǒng)的粗放型農(nóng)業(yè)對(duì)植被的過(guò)度破壞和土地的過(guò)度開(kāi)墾，加重了水土流失。秦巴山區(qū)的侵蝕程度主要以輕度為主，約占水土流失面積的67%，強(qiáng)度侵蝕及以上水土流失的面積約為21.5%。這對(duì)秦巴山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的平衡、水源的涵養(yǎng)構(gòu)成了較為嚴(yán)重的威脅。

2.3 流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)警不夠完善

2.3.1 水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)設(shè)置不足，部分地區(qū)存在重復(fù)

目前，丹江、漢江等河流均布設(shè)多個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)地方都布置了監(jiān)控點(diǎn)；其他支流和上游地區(qū)都布設(shè)了不同的監(jiān)測(cè)斷面。環(huán)保和水利系統(tǒng)設(shè)置的監(jiān)測(cè)點(diǎn)不完全相同，監(jiān)測(cè)的側(cè)重點(diǎn)有所不同。針對(duì)現(xiàn)有水質(zhì)的自動(dòng)檢測(cè)點(diǎn)較少，監(jiān)測(cè)點(diǎn)在部分地區(qū)存在重復(fù)和不足的情況，不能及時(shí)有效反應(yīng)庫(kù)區(qū)和上游水質(zhì)的變化情況[4]。

2.3.2 環(huán)境監(jiān)管手段落后

當(dāng)前，整個(gè)秦巴山區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)以人工檢測(cè)為主要檢測(cè)方式，整個(gè)區(qū)域內(nèi)只配有為數(shù)不多的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站和水質(zhì)遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)站，與區(qū)域內(nèi)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)差距較大。三峽、丹江口庫(kù)區(qū)及流域內(nèi)所有水質(zhì)監(jiān)測(cè)主要為現(xiàn)場(chǎng)檢查，監(jiān)督管理的手段簡(jiǎn)單，而從事環(huán)境和水質(zhì)監(jiān)測(cè)所需的人員編制不能夠達(dá)到國(guó)家檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，與南水北調(diào)中線和西線核心水源區(qū)的保護(hù)不相匹配。環(huán)境和水質(zhì)的應(yīng)急監(jiān)測(cè)中心建設(shè)較慢，難以有效保障流域內(nèi)環(huán)境和水質(zhì)的應(yīng)急監(jiān)測(cè)，部分地區(qū)的污染源在線監(jiān)測(cè)設(shè)備安裝不到位[5]，不能對(duì)污染源進(jìn)行有效的監(jiān)控，嚴(yán)重威脅區(qū)域內(nèi)水質(zhì)的安全。

2.3.3 水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力較差

當(dāng)前，秦巴山區(qū)全域內(nèi)還未建立全流域風(fēng)險(xiǎn)源和水環(huán)境的數(shù)據(jù)庫(kù)，信息的傳輸系統(tǒng)也不完善，不能對(duì)重點(diǎn)污染源和重點(diǎn)地區(qū)水環(huán)境進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和預(yù)警，不能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)水環(huán)境事件。

2.4 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不夠完善

2.4.1 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各異，補(bǔ)償金額偏低

近些年來(lái)，為了進(jìn)一步保護(hù)秦巴山區(qū)的水質(zhì)環(huán)境，中央和秦巴山區(qū)所涉及的“五省一市”都制定和實(shí)施了相應(yīng)的補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是隨意性較大，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且偏低，還存在不足額補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。從整體上來(lái)看，國(guó)家對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)資金轉(zhuǎn)移支付的金額和區(qū)域內(nèi)各地方政府在環(huán)境方面的投入仍然存在差距[6]，中央轉(zhuǎn)移支付的資金不能有效地保護(hù)區(qū)域內(nèi)的水質(zhì)環(huán)境，不能保障南水北調(diào)工程的有效運(yùn)行。

2.4.2 生態(tài)補(bǔ)償方式和資金來(lái)源單一

區(qū)域內(nèi)河流上游及庫(kù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償形式主要是國(guó)家對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其他流域和河段的補(bǔ)償主要為地方各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼和行政管制等，例如資金、實(shí)物、政策等。目前，國(guó)家采取的生態(tài)補(bǔ)償方式主要為水污染防治、水土保持等項(xiàng)目投入，但是項(xiàng)目投資不配套、相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)偏低。生態(tài)補(bǔ)償資金主要來(lái)源是中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付，缺乏橫向補(bǔ)償，致使生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源相對(duì)單一[7]。

2.4.3 生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)及政策不夠完善

目前，整個(gè)秦巴山區(qū)的流域和河段還未形成有針對(duì)性的生態(tài)補(bǔ)償政策，現(xiàn)有的法律、法規(guī)及政策對(duì)水資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的各利益主體的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有明確的界定，對(duì)于補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和措施也沒(méi)做出明確規(guī)定。

2.4.4 生態(tài)補(bǔ)償事后評(píng)估機(jī)制不健全

當(dāng)前，雖已建立了一部分生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)和約束制度，但是這些制度的權(quán)威性、約束性都不夠。三峽庫(kù)區(qū)、丹江口庫(kù)區(qū)及區(qū)域內(nèi)各流域和河段的生態(tài)補(bǔ)償資金分配以后，存在對(duì)專項(xiàng)資金亂用或挪用的情況。

2.5 水資源優(yōu)勢(shì)開(kāi)發(fā)還不夠

秦巴山區(qū)的自然環(huán)境優(yōu)越，生態(tài)環(huán)境良好，是我國(guó)當(dāng)前重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)，區(qū)域內(nèi)大部分地區(qū)降水豐富，水資源儲(chǔ)量大、類型多、水質(zhì)好、水量穩(wěn)定，有很多適合大規(guī)模開(kāi)發(fā)的優(yōu)質(zhì)水源地。2011年富硒礦泉水加工基地在陜西省安康市建成并投產(chǎn)，2015年湖北省的丹江口水庫(kù)入選“中國(guó)好水”水源地。目前，秦巴山區(qū)的礦泉水品牌主要有安康市硒礦礦泉水、漢中市云霧山礦泉水、武當(dāng)山天然礦泉水、淅川縣丹水泉等?？傮w上來(lái)看，秦巴山區(qū)具有發(fā)展優(yōu)質(zhì)礦泉水的自然條件。但是，目前國(guó)內(nèi)的礦泉水市場(chǎng)主要被哇哈哈、康師傅、農(nóng)夫山泉、百歲山等品牌占據(jù)，短時(shí)間內(nèi)想打造自主品牌礦泉水的條件尚不具備，形成具有秦巴山區(qū)特色的礦泉水品牌難度較大。

3 改進(jìn)和完善秦巴山區(qū)水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的措施

3.1 加快法律法規(guī)建設(shè)，完善相應(yīng)配套政策

應(yīng)當(dāng)加快法律法規(guī)的制定，并且以法律的形式制定秦巴山區(qū)水資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃，確保區(qū)域內(nèi)各管理機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府、企業(yè)等多元化主體參與水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)有法可依、協(xié)調(diào)一致。中央可以將整個(gè)秦巴山區(qū)納入國(guó)家級(jí)河段和流域污水治理規(guī)劃，盡快從國(guó)家層面以立法的形式制定并出臺(tái)《秦巴山區(qū)水資源功能區(qū)劃》《秦巴山區(qū)水污染防治規(guī)劃》《秦巴山區(qū)水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)規(guī)劃》等，以增強(qiáng)相應(yīng)規(guī)劃的權(quán)威性。

同時(shí)，在相關(guān)立法中，重點(diǎn)解決以下問(wèn)題：首先，秦巴山區(qū)水資源環(huán)境開(kāi)發(fā)與保護(hù)的體制問(wèn)題。對(duì)現(xiàn)有的區(qū)域內(nèi)水資源管理規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化，明確和理順秦巴山區(qū)水資源管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確相關(guān)部門的職責(zé)以及任務(wù)分工，建立和完善相應(yīng)的監(jiān)督及制衡機(jī)制。其次，秦巴山區(qū)水資源環(huán)境治理與保護(hù)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。建立跨省市區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理制度、水污染事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制、水資源環(huán)境安全預(yù)警機(jī)制等。最后，秦巴山區(qū)水資源環(huán)境保護(hù)與污染防治的制約性問(wèn)題。對(duì)三峽庫(kù)區(qū)、丹江口庫(kù)區(qū)等優(yōu)質(zhì)水源區(qū)的取水量進(jìn)行嚴(yán)格控制，對(duì)水資源的南水北調(diào)工程進(jìn)行明確規(guī)范，在秦巴山區(qū)所有流域和河段進(jìn)行水資源開(kāi)發(fā)利用時(shí)必須符合水資源保護(hù)功能區(qū)的相關(guān)要求，流入秦巴山區(qū)各河流的水質(zhì)必須達(dá)到水資源功能區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)等。

3.2 強(qiáng)化秦巴山區(qū)依法治水“紅線”管控制度

秦巴山區(qū)的水資源保護(hù)及治理應(yīng)當(dāng)樹立依法治水的意識(shí)，決策、執(zhí)政、監(jiān)督、履職均應(yīng)嚴(yán)格依法，善于用法律解決現(xiàn)實(shí)中遇到的流域水環(huán)境問(wèn)題。加大水資源執(zhí)法的力度，嚴(yán)格依據(jù)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》執(zhí)行。嚴(yán)格落實(shí)秦巴山區(qū)水資源保護(hù)的生態(tài)紅線。加快制定秦巴山區(qū)生態(tài)保護(hù)控制線，特別是區(qū)域內(nèi)各干支流上游地區(qū)的生態(tài)保護(hù)控制線，同時(shí)，將生態(tài)保護(hù)控制區(qū)劃分為禁開(kāi)區(qū)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃區(qū)，并將禁開(kāi)區(qū)和規(guī)劃區(qū)明確落實(shí)到生態(tài)區(qū)域保護(hù)地圖上，進(jìn)而明確和細(xì)化秦巴山區(qū)生態(tài)保護(hù)區(qū)的控制線范圍。細(xì)化秦巴山區(qū)生態(tài)保護(hù)區(qū)的控制線范圍，嚴(yán)格實(shí)施水功能區(qū)的限制納污紅線考核制度，加大對(duì)河流入口、排污口和重要飲水地的監(jiān)督力度[8]，將水質(zhì)達(dá)標(biāo)、飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)、生態(tài)用水滿足程度及地下水退采總量納入各級(jí)地方政府的年終考核，進(jìn)一步強(qiáng)化秦巴山區(qū)水資源功能區(qū)的約束力。

3.3 改革秦巴山區(qū)內(nèi)流域和河段管理制度

秦巴山區(qū)的流域和河段主要涉及“五省一市”，涉及面廣，管理難度大。這方面可以借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在流域管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。例如，歐洲的萊茵河和多瑙河、美國(guó)田納西河流域治理中，均建立了專門的跨地區(qū)流域和河段管理機(jī)構(gòu)，以增強(qiáng)流域和河段的區(qū)域管理技能，通過(guò)協(xié)商合作的方式解決流域和河段污染防治問(wèn)題。

目前，需要盡快建立秦巴山區(qū)“五省一市”和各個(gè)利益主體之間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，并使之成為常態(tài)化機(jī)制，有效地協(xié)調(diào)整個(gè)流域和河段所涉及的上游、中游、下游的各部門、各行業(yè)對(duì)水資源的需求等，克服當(dāng)前秦巴山區(qū)水資源碎片化管理模式存在的弊端。應(yīng)當(dāng)積極探索和建立“秦巴山區(qū)水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)與水資源污染防治協(xié)作機(jī)制”，進(jìn)一步加強(qiáng)秦巴山區(qū)各省市縣的合作，積極探索建立類似政府間聯(lián)盟的“政府間協(xié)作機(jī)制”等跨區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的新模式。在此基礎(chǔ)之上，再將應(yīng)用的范圍逐步擴(kuò)大，最終建立涉及秦巴山區(qū)所有地區(qū)的政府間協(xié)作機(jī)制，共同推進(jìn)秦巴山區(qū)水資源的跨地區(qū)開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)工作。

3.4 完善秦巴山區(qū)水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償體制

建立秦巴山區(qū)全域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算體系。在對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估的基礎(chǔ)之上，按照保護(hù)水質(zhì)和重要生態(tài)安全功能區(qū)劃的原則，全面考慮自然資源的保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)的維持等方面的需求，以及區(qū)域內(nèi)全體居民享有的平等發(fā)展權(quán)和減少發(fā)展制約的因素等，依據(jù)區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理的成本，充分考慮流域面積、土地淹沒(méi)面積、人口數(shù)量、水質(zhì)影響程度、移民安置、企業(yè)關(guān)停及搬遷等方面的因素，區(qū)分不同的權(quán)重[9]，科學(xué)合理地界定和區(qū)分庫(kù)區(qū)、庫(kù)尾、上游地區(qū)的比例，開(kāi)展上游以及庫(kù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償核算研究。

建立區(qū)域協(xié)商和共同發(fā)展機(jī)制。建立輸水區(qū)和受水區(qū)的生態(tài)安全保護(hù)及共建共享機(jī)制。積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者之間通過(guò)直接的自愿協(xié)商方式來(lái)實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償。加快建立和完善政府的相關(guān)管理平臺(tái)，促使調(diào)水生態(tài)安全補(bǔ)償機(jī)制的盡快建立，通過(guò)資金、技術(shù)、經(jīng)貿(mào)等方式，促進(jìn)輸水區(qū)和受水區(qū)協(xié)作發(fā)展，推動(dòng)水源地和生態(tài)保護(hù)地區(qū)積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)。

積極探索秦巴山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化運(yùn)行模式，建立多種形式的水資源交易模式。進(jìn)一步開(kāi)放相應(yīng)的生產(chǎn)要素市場(chǎng)，促使水資源資本化，實(shí)現(xiàn)減少污染和節(jié)約水資源的雙重目標(biāo)。完善水資源的合理配置和水資源的有償使用制度，積極探索水資源開(kāi)采權(quán)的出讓、租賃和交易等制度，積極推行政府監(jiān)管下的排污權(quán)交易制度的建立。針對(duì)部分庫(kù)區(qū)和上游地區(qū)，可以借鑒現(xiàn)有的成功案例，積極探索輸水權(quán)、受水權(quán)交易制度，促進(jìn)水資源的進(jìn)一步優(yōu)化配置。

進(jìn)一步完善秦巴山區(qū)水資源交易的生態(tài)補(bǔ)償政策體系。制定區(qū)域內(nèi)庫(kù)區(qū)以及各河流上游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吆头煞ㄒ?guī)。進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、領(lǐng)域、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源以及相關(guān)利益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系、考核評(píng)估辦法、責(zé)任追究制度等等，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。完善區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償資金的分配考核辦法，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移性支付的資金能夠得到合理分配。

3.5 完善秦巴山區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

整合區(qū)域內(nèi)所有的環(huán)境保護(hù)和水利監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化水利監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的布局。充分考慮區(qū)域內(nèi)庫(kù)區(qū)及河流上游的自然環(huán)境特點(diǎn)、水資源功能區(qū)劃、區(qū)域內(nèi)污染物分布特點(diǎn)、水文和采樣的可達(dá)性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和管理需求等因素，最終確定在空間分布上有代表性、歷史延續(xù)性的監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布局。同時(shí)，要確保區(qū)域內(nèi)水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)必須與國(guó)家監(jiān)測(cè)系統(tǒng)相統(tǒng)一[10]。

積極推進(jìn)區(qū)域內(nèi)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的建設(shè)。在現(xiàn)有的自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和斷面監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，在主要的支流、庫(kù)區(qū)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)斷面、污染嚴(yán)重的支流、存在較大污染隱患的支流等設(shè)置合理的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，進(jìn)一步彌補(bǔ)檢測(cè)項(xiàng)目和檢測(cè)頻率的不足[11]；在重點(diǎn)污染源企業(yè)和工廠的排污口安裝監(jiān)測(cè)設(shè)備，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)污染工廠和企業(yè)的實(shí)時(shí)有效監(jiān)控，以便對(duì)水污染事件提供及時(shí)有效的預(yù)警。

完善水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，提高水質(zhì)監(jiān)測(cè)的能力。在科學(xué)合理論證的基礎(chǔ)上，依據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，完善區(qū)域內(nèi)庫(kù)區(qū)和河流上游的水質(zhì)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的建設(shè)。積極探索構(gòu)建跨區(qū)水質(zhì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，適當(dāng)增加專職水質(zhì)監(jiān)測(cè)員數(shù)量，保障水質(zhì)監(jiān)測(cè)的及時(shí)性、權(quán)威性。在庫(kù)區(qū)及河流上游存在環(huán)境污染高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)建立水資源環(huán)境監(jiān)測(cè)應(yīng)急中心，提高監(jiān)測(cè)能力，保障區(qū)域內(nèi)河段和水源地水質(zhì)的安全。

建立和完善區(qū)域內(nèi)流域水資源監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。針對(duì)跨區(qū)域調(diào)水工程水源地和河流上游地區(qū)的自然地理環(huán)境，對(duì)區(qū)域內(nèi)水質(zhì)安全風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行全面調(diào)查、分類、分析及評(píng)價(jià)；采用科學(xué)合理的監(jiān)測(cè)方法，掌握流域內(nèi)水質(zhì)實(shí)時(shí)情況，結(jié)合水質(zhì)模型模擬水質(zhì)的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)水源地和河流上游的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控和及時(shí)預(yù)警[12]。

3.6 建立秦巴山區(qū)流域和河段水污染事故應(yīng)急機(jī)制

建立秦巴山區(qū)重大水污染事故保障基金。由秦巴山區(qū)“五省一市”共同出資成立重大水污染環(huán)境事故預(yù)防基金，同時(shí)各省市根據(jù)自身實(shí)際建立專門的水污染事故預(yù)防基金，主要用于預(yù)防秦巴山區(qū)可能出現(xiàn)的突發(fā)水污染事故，包括用于水污染補(bǔ)償和環(huán)境治理等。事故預(yù)防基金可以由“五省一市”平均出資，后期可以依據(jù)水污染重大責(zé)任事故發(fā)生地的歸宿情況，對(duì)各省的出資份額進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

研發(fā)和創(chuàng)新水污染應(yīng)急處理技術(shù)。創(chuàng)新和研發(fā)污染物的組合控制技術(shù)和工藝手段優(yōu)化技術(shù)，積極探索水污染聯(lián)合凈化法，形成高效、迅速和穩(wěn)定的污染物控制技術(shù)及工藝。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步研發(fā)自動(dòng)化高、空間小、移動(dòng)方便高效的水污染應(yīng)急處理設(shè)備，為水源突發(fā)污染事件的應(yīng)急處理提供技術(shù)和設(shè)備保障[13]。

提高水資源污染預(yù)防和監(jiān)測(cè)能力。針對(duì)秦巴山區(qū)內(nèi)河流上游大量半生礦可能引發(fā)水污染的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)上游水源地水質(zhì)的監(jiān)控力度和頻率，全面及時(shí)地掌控區(qū)域內(nèi)水源地和水功能區(qū)可能存在的污染類型，使用和生產(chǎn)危險(xiǎn)品企業(yè)的類型和地理位置，實(shí)驗(yàn)室水質(zhì)監(jiān)測(cè)方法，水污染應(yīng)急處理方法，相關(guān)研究領(lǐng)域的專家信息等，建立水污染處理基礎(chǔ)信息庫(kù)，為水源地水質(zhì)的保護(hù)提供全面、及時(shí)、有效的信息支撐。除此之外，還應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息共享平臺(tái)，逐漸實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染應(yīng)急指揮平臺(tái)和水污染應(yīng)急指揮平臺(tái)的互聯(lián)互通[14]。

3.7 創(chuàng)新秦巴山區(qū)水經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

做大水經(jīng)濟(jì)的主要方式就是水資源的商品化開(kāi)發(fā)，對(duì)秦巴山區(qū)現(xiàn)有的礦泉水資源進(jìn)行全面勘察，查明礦泉水的分布情況、類型、儲(chǔ)藏量，大力發(fā)展礦泉水產(chǎn)業(yè)，打造天然、綠色、健康和高端的優(yōu)質(zhì)礦泉水生產(chǎn)加工基地。通過(guò)招商引資的方式，引進(jìn)國(guó)內(nèi)外實(shí)力強(qiáng)勁的礦泉水企業(yè)落戶秦巴山區(qū)，充分利用潔凈水源的資源優(yōu)勢(shì)，依托大型企業(yè)帶動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)秦巴山區(qū)礦泉水資源的集群化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)礦泉水產(chǎn)業(yè)的快速崛起。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)發(fā)和拓展礦泉水的類型，實(shí)現(xiàn)礦泉水的系列化發(fā)展，彌補(bǔ)品種單一的缺點(diǎn)。對(duì)現(xiàn)有的礦泉水企業(yè)進(jìn)行優(yōu)化和重組，鼓勵(lì)和支持區(qū)域內(nèi)的礦泉水企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合重組，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和品牌，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)礦泉水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終形成市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。

積極探索在水源充沛的地方實(shí)施分質(zhì)供水模式，分質(zhì)供水應(yīng)當(dāng)從水源地開(kāi)始區(qū)分，分別建立工業(yè)水廠和生活水廠[15]。工業(yè)水廠的水源主要來(lái)源于河道，而生活水廠則選擇水源優(yōu)質(zhì)的水庫(kù)，確保城鄉(xiāng)居民的生活用水安全。在優(yōu)質(zhì)水資源缺乏的地區(qū)，可以通過(guò)鋪設(shè)輸水管線的方式，為沿線的村莊和小區(qū)設(shè)置供水站點(diǎn)，也可以直接將管線接入居民家中，實(shí)行有償和計(jì)量供水。

4 結(jié)語(yǔ)

秦巴山區(qū)水資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)與區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們的生活息息相關(guān)，只有建立完善的水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的法律政策體系，實(shí)施依法治水，嚴(yán)格紅線管控，建立秦巴山區(qū)水污染應(yīng)急管理機(jī)制，依托現(xiàn)有的水資源優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新水經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型等，才能促使秦巴山區(qū)水資源健康可持續(xù)發(fā)展。隨著秦巴山區(qū)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們?cè)郊幼⒅厣詈途幼…h(huán)境的質(zhì)量，這就客觀上促進(jìn)了秦巴山區(qū)水經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)此，以綠色、生態(tài)和可持續(xù)為核心的水資源開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)勢(shì)必成為秦巴山區(qū)未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)。

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