時元智，張學明，施海祥，繆景柱，洪大林

(1. 南京水利科學研究院 水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，南京 210029；2. 云南省水利廳，昆明 650021)

農村飲水安全保障事關民生福祉，是農民群眾最關心、最迫切需要解決的問題之一[1-4]，黨和國家高度重視，全社會廣泛關注。2005年以來，村鎮(zhèn)供水工作由“飲水解困”全面轉向“飲水安全”，云南省緊緊抓住中央加大農村飲水安全工程投入的歷史契機，將農村飲水安全作為水利工作的重中之重，加大投入力度，精心組織實施，至“十二五”末，全面結束了云南農村地區(qū)嚴重缺乏飲用水的歷史，縮小了城鄉(xiāng)供水差距。但保障農村飲水安全是一項長期、復雜、艱巨的任務，在“十三五”鞏固提升工作財政補助力度明顯放緩[5]，水源地水環(huán)境與供水水質尚未得到有效改善[6]的大背景下，云南村鎮(zhèn)供水工作仍存在諸多困難和問題。

1 云南農村飲水安全工程現(xiàn)狀

1.1 數據來源

本研究數據來自云南省水利廳2015年農村飲水安全工程匯總統(tǒng)計資料和云南省疾控中心2011-2013年水質監(jiān)測數據。

(1)2015年初，由省水利廳統(tǒng)一制表，全省129個縣級水利部門對域內所有建成和在建的農村飲水安全工程進行統(tǒng)計，統(tǒng)計內容包括：工程名稱、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工程規(guī)模、水源類型、建成時間、設計供水規(guī)模、日實際供水量、受益人口、供水入戶人口、水源情況(水源水質、水源保證率、劃定水源保護區(qū)或保護范圍)、水廠水處理設施和消毒設備配備情況、水廠水質化驗室情況、水價情況(運行成本、執(zhí)行水價、是否計量收費、水費收繳率)和管理人員情況等。各縣填報后，由省水利廳統(tǒng)一匯總整理。

(2)2011-2013年，云南省疾控中心共監(jiān)測農村飲水安全工程5 909 處，其中2011年2 444 處，2012年2 394 處，2013年1 071 處。每處工程于當年豐水期和枯水期分別對出廠水和末梢水采樣1次，共采集水樣23 636 份。水質檢測指標共18項，若其中有1項及以上指標不合格，則判定該水樣水質不合格。所有水樣的采集、保存、運輸和檢測均按照《生活飲用水標準檢驗方法》(GB/T 5750-2006)[7]中有關規(guī)定進行。

1.2 供水類型與供水規(guī)模

1.2.1 總體狀況

云南省農村飲水安全工程約57.7 萬處，受益人口約3 511 萬人。其中，日供水20 m3以上集中式供水工程僅占工程總數的7.1%，但其覆蓋受益人口達84.3%，表明云南大部分農村人口通過集中供水方式解決飲水問題。全省日供水20 m3以上集中式供水工程中，“千噸萬人”規(guī)?；┧こ?W≥1 000 m3/d)數量少，僅占0.84%，但覆蓋21.6%的受益人口；小型集中供水工程(W<1 000 m3/d)數量眾多，其中供水規(guī)模20 m3/d

供水工程規(guī)模的大小直接影響總投資和供水成本，關系到農村飲水安全工程的良性發(fā)展。由圖1可知，集中式供水工程現(xiàn)狀日實際供水量遠未達到設計供水規(guī)模，且工程規(guī)模越大，產能利用率越低，造成資金和產能大量浪費。

圖1 集中式供水工程供水規(guī)模與利用率Fig.1 Scale and utilization of centralized projects

圖2 各市(縣)之間農村規(guī)模化供水工程數量比較 Fig.2 Comparison of the rural scale water supply projects among cities(counties)

1.2.2 農村規(guī)?；┧こ?/p>

云南省現(xiàn)狀344處農村規(guī)?；┧こ讨校髦?市)之間規(guī)?；┧疇顩r差異顯著，同一州(市)內各縣(縣級市)之間也存在明顯差異(以紅河州為例，見圖2)?？傮w上呈現(xiàn)規(guī)模化供水工程數量越多，覆蓋受益人口比例越高的規(guī)律。紅河州、曲靖市、玉溪市、昆明市等地區(qū)的規(guī)?；┧こ虜盗枯^多，而普洱市、西雙版納州、迪慶州等州(市)大部分村鎮(zhèn)供水由小型工程完成。例如：紅河州54處規(guī)?；┧こ炭筛采w42.8%的受益人口，農村供水集中度最高；而普洱市6處規(guī)?；┧こ淌芤嫒丝诟采w度僅有2.7%，表明普洱市絕大多數農村供水由小型集中供水工程和分散式供水工程完成。

本文分析了各州(市)農村規(guī)?；┧こ虜盗颗cGDP、人均GDP、第1產業(yè)GDP、農業(yè)總產值、財政總收入、一般公共預算支出、農村居民人均可支配收入等社會經濟指標的相關關系，發(fā)現(xiàn)規(guī)模化供水工程數量與各州(市)衡量經濟發(fā)展狀況的GDP指標和表征地方政府財力的財政總收入指標呈正相關關系(見圖3)?？傮w上，經濟發(fā)展狀況好、政府財政收入高的地區(qū)，農村規(guī)模化供水工程數量多，其覆蓋受益人口比例高，農村供水集中度也高(見圖3)。

圖3 各州(市)規(guī)?；┧こ虜盗颗cGDP、財政收入的關系Fig.3 The relation between the number of scale water supply projects and the GDP, fiscal revenue

1.3 水源類型與水源地保護

1.3.1 水源類型

云南省山地高原地形地貌和較為豐富的水資源現(xiàn)狀決定了水源類型以地表水和雨水為主。水源以地表水為主的農村集中式供水工程約占95.9%；全省約86.0%的分散式供水工程為集雨水窖，其受益人口占比71.0%，表明集雨水窖多為一戶所有。井水和泉水工程數量分別占比8.6%和5.4%，其受益人口比例為12.0%和17.0%，表明大部分井水和泉水工程為多戶共用。

1.3.2 水源地保護

全省農村供水管理體制機制尚不健全，對水源地的管護不到位。劃定水源保護區(qū)或保護范圍的工程數量偏少，僅占14.3%。其中，規(guī)模化供水工程中劃定水源保護區(qū)或保護范圍的比例為54.9%，水源保護意識相對較強；氣象條件導致的季節(jié)性干旱使得水源保證率偏低，水源供水保證率<95%的工程數量占總比69.2%，保證率<90%的工程占比40.1%。供水規(guī)模越大，水源保證率越高。

1.4 供水水質

1.4.1 水處理設施與消毒設備配備率

農村集中式供水工程的水處理設施配備率和消毒設備配備率較低，分別為8.2%和8.3%，其中，規(guī)模化供水工程配備率分別為59.3%和57.8%，較為規(guī)范。

1.4.2 水質抽樣監(jiān)測結果

監(jiān)測結果顯示，云南農村集中供水水質合格率普遍較低(7.3%～29.3%)，但總體呈現(xiàn)逐年上升趨勢。圖4表明，出廠水水質略好于末梢水，枯水期水質好于豐水期，地下水水質好于地表水。豐水期合格率低于枯水期，主要是因為豐水期雨水較多且溫度高便于微生物繁殖、傳播，故水廠在豐水期要密切關注水質變化，加大水處理和消毒力度。出廠水合格率略高于末梢水，但其差異并無統(tǒng)計學意義，表明在輸配水過程中基本沒有受到污染。

“千噸萬人”規(guī)?；┧こ毯细衤首罡撸瑸?5.5%；200 m3/d

圖4 農村集中式供水工程水質合格情況Fig.4 The water quality qualified rate of rural water supply projects

在被檢測的18種指標中(見圖5)，氯化物、砷、溶解性總固體、氟化物、硫酸鹽、總硬度、硝酸鹽、錳、嗅和味、耗氧量的合格率均超過99%，色度、pH值、鐵、氨氮的合格率也均在96%以上，影響村鎮(zhèn)供水工程水質的指標(合格率<90%)主要是渾濁度、菌落總數、肉眼可見物和總大腸菌群，其中總大腸菌群檢出率最高，達75.5%，其他3個指標檢出率均在20%以下。

1.5 水價狀況

全省農村飲水安全工程平均執(zhí)行水價較低，約為1.55 元/m3。不同供水規(guī)模的工程的水費收繳率差異明顯(57.4%～96.5%)，工程規(guī)模越大，管理越規(guī)范，水費收繳率越高，見圖6。

圖6 集中式供水工程執(zhí)行水價和水費收繳率情況Fig.6 The water price and the water charge rate of centralized projects

2 云南農村飲水安全工程存在問題及原因分析

云南地處我國西南邊陲，全省約94%的國土面積為山地、高原和丘陵，盆地、河谷只占6%；全省農村布局分散且所處海拔較高，交通不便；農民收入水平偏低，技術力量也相對薄弱。受此影響，云南農村飲水安全工程存在的問題與東部發(fā)達省份不盡相同。

(1)工程造價高、人均投資少；建設標準低、工程規(guī)模小。云南地貌波幅較大、地勢高低參差，農村布局和農民居住較分散，導致工程量大面廣且輸水管道長，工程造價偏高；“十二五”期間，全省農村飲水安全工程人均投資僅530元，與工程成本相比，投資標準偏低，部分工程因此沒有配備水處理和消毒設備；在建設過程中，大多數工程的實施依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站和村委會，受限于技術力量和建設能力，所建工程以小規(guī)模工程為主，缺乏從全縣(區(qū)域)供水的角度進行頂層設計和總體規(guī)劃。

(2)工程設計供水規(guī)模偏大，產能利用率低。云南農村飲水安全工程實際用水量低于設計供水能力，利用率偏低。特別是規(guī)?；┧こ?，產能利用率僅約68%，造成建設資金的大量浪費。可能的原因有：①籌資、設計時按戶籍人口計算，未充分考慮外出務工人員。統(tǒng)計表明[8]，2015年云南外出農民工總量達453.4萬人，占全省農村人口的16.9%；②部分農村地區(qū)存在其他免費水源，農民日常用水很大一部分不使用收費的自來水。

(3)供水成本高，水價執(zhí)行標準低，小型工程水費征收率低。工程造價高，產能利用率低均會造成供水成本增加，加之：①單工程規(guī)模小，難以形成規(guī)模效益；②大部分地區(qū)未實施優(yōu)惠電價，共同造成云南農村供水成本偏高。農村水價制定不夠合理的原因主要有：①絕大多數農村地區(qū)的水價都未考慮水資源費；②多數工程制水工藝缺乏水處理和消毒程序，水價制定未考慮在運行費中占比很高的凈化消毒費用；③管理人員主要為農民兼職，報酬較低。因此，目前云南農村供水執(zhí)行水價非全成本核算的結果，并不利于工程的良性運行。并且，小型供水工程用水戶受傳統(tǒng)思想影響和經濟條件限制，普遍缺乏用水繳費意識，支付意愿不強，導致水費收取率較低。

(4)供水水質合格率處于全國較低水平，微生物指標超標是主因。盡管農村集中供水水質合格率呈逐年上升的趨勢，但總體上水質合格率仍然偏低(7.3%～29.3%，2011-2013年)，明顯低于江蘇省[9](77.2%，2014年)、浙江省[10](≤66.6%，2013年)和廣東省[11](63.2%，2011年)等沿海發(fā)達省份，也低于周邊部分省份，如廣西壯族自治區(qū)[12](49.3%，2012年)、重慶市[13](45.5%，2014年)和四川省[14](43.5%，2011年)，與西藏自治區(qū)[15](21.6%，2011年，林芝地區(qū))、貴州省[16](27.5%，2013年)基本相同，處于全國較低水平。云南主要以地表水作為供水水源，且劃定水源保護區(qū)(保護范圍)的比例較低，原水水質易受人畜活動、自然環(huán)境、氣候、降雨等因素的影響；小型供水工程未配備水處理和消毒設備、水廠無水質化驗室、根據經驗投藥、投藥過量或不足、消毒設備消毒劑余量顯示為“0”以及水處理和消毒設備閑置不用等工程管理不規(guī)范現(xiàn)象普遍存在。

3 建 議

農村飲水安全工程的實施對解決云南全省農民吃水難的問題起到了關鍵作用，但目前在工程規(guī)劃設計的全局性、工程規(guī)模選擇的科學性、水價制定的合理性以及供水水質的合格率等方面都存在著諸多問題。分析結果表明，不管是工程規(guī)劃設計建造時技術力量的薄弱，還是工程凈化消毒設備的缺乏，歸根到底都是“經濟問題”。工程的“好壞”與當地經濟發(fā)展水平密切相關，即經濟條件好、政府財政收入高的地區(qū)，規(guī)?；┧こ虜盗慷啵采w受益人口比例高，消毒凈化設備配備率高，供水水質合格率高，水價制定更合理，水費收繳率也更高。因此，大力發(fā)展當地經濟，進而通過政府投資使越來越多的縣實現(xiàn)區(qū)域規(guī)模化供水及城鄉(xiāng)供水一體化，是全面解決云南農村飲水安全工程現(xiàn)存問題的重要途徑。

(1) “十三五”及今后一段時期，各縣應根據農村飲水安全工程的建設和運行情況進行科學分片，從全縣的角度做好頂層設計和總體規(guī)劃。此外，國家對農村飲水安全工程相關政策已做出調整，建設資金主要由地方政府負責落實，但云南地方財政較為困難，急需拓寬投融資渠道，努力吸引社會資本參與規(guī)?；r村飲水安全工程建設、運營。

(2)提高規(guī)?；畯S的產能利用率。對產能利用率較低的規(guī)?；┧こ?，一方面可采取管網延伸工程適當擴大供水范圍，另一方面要加大宣傳，積極引導農民使用更干凈更衛(wèi)生的自來水。新工程建設前，要充分調研、科學測算，考慮“打工經濟”對農村用水的影響，不宜盲目追求規(guī)模。

(3)現(xiàn)階段，云南農民可支配收入仍然較低，支付能力和支付意愿不強，短期內應實行優(yōu)惠政策。水價的定價權應始終由政府控制，充分發(fā)揮政府監(jiān)管作用。建立協(xié)調供水單位良性發(fā)展、農民用水需求和政府財政能力，綜合考慮供水成本、節(jié)約用水、農民承受能力和財政補貼的水價形成機制。

(4)現(xiàn)階段，微生物指標和感官性指標超標是影響云南農村供水水質的主要因素，因此是否消毒是決定飲用水質優(yōu)劣的關鍵因素。各級政府應積極引導農民煮沸后 飲用開水，重點加強對供水的消毒和沉淀過濾。

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