吉富星

加強(qiáng)地方債管理是當(dāng)前化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容之一。值得注意的是，近年來地方政府違規(guī)舉債形成的隱性債務(wù)變得更為復(fù)雜、更為隱蔽，衍生的金融風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯。如不加以嚴(yán)控和規(guī)范， 勢必影響經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展和金融穩(wěn)定安全。故而，需高度關(guān)注地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范地方政府投融資，以便更好地加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控、確保財(cái)政可持續(xù)。

當(dāng)前地方政府債務(wù)管理面臨新的形勢與挑戰(zhàn)

2014年以來，隨著國發(fā)〔2014〕43 號(hào)文、新預(yù)算法實(shí)施，地方政府只能通過發(fā)行政府債券進(jìn)行舉債，原來無序的舉債納入正軌，債務(wù)治理成效逐步顯現(xiàn)。截至2016年底，地方政府債務(wù)余額15.32萬億元，債務(wù)率為80.5%，低于國際通行警戒線標(biāo)準(zhǔn)。加上中央政府債務(wù)余額12萬億元，政府債務(wù)余額27.33萬億元，全國政府債務(wù)的負(fù)債率是36.7%，顯著低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平。從國際比較、舉債形成的資產(chǎn)狀況看，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但是，這并不意味著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)得到全面、有效的控制。

近年來經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政收支矛盾加劇，但地方政府投資熱情仍然高漲，衍生了各種“表外融資”，形成了規(guī)模較大的隱性債務(wù)、或有債務(wù)。很多地方投資拉動(dòng)依賴沒有改變，依然面對(duì)巨大的建設(shè)資金缺口。2016年我國固定資產(chǎn)投資為60.65 萬億元，基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）約為12萬億元，2017年固定資產(chǎn)投資63.17萬億元， 基礎(chǔ)設(shè)施投資14萬億元。而同期中央基本建設(shè)投資每年規(guī)模約為5000億元左右，新增地方債券規(guī)模每年約1萬多億（2016年為1.18萬億元，2017年為1.63萬億元）。很多地方處于“吃飯財(cái)政”狀態(tài)，財(cái)力薄弱，剛性支出大，在上級(jí)資金投入有限、地方債規(guī)模較小的形勢下，不得不去外部融資以解決資金缺口，這就必然會(huì)導(dǎo)致地方政府采取各種隱蔽的、不規(guī)范方式進(jìn)行變相舉債，由此也衍生了較大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

客觀講，近年來地方政府投資拉動(dòng)依賴沒有太大改變，但“金融創(chuàng)新”上了新臺(tái)階，隱性債務(wù)治理是當(dāng)前的難點(diǎn)和重點(diǎn)。地方政府開展了諸如PPP（政府與社會(huì)資本合作）、政府購買服務(wù)、政府投資基金、資管計(jì)劃、資產(chǎn)證券化等各類融資。這些方式中有相當(dāng)一部分存在變相舉債之嫌，游離在政府債務(wù)甚至財(cái)政預(yù)算監(jiān)管外。各類變相舉債主體多元，交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、更隱蔽，導(dǎo)致界限不清、底數(shù)不清。盡管不斷出臺(tái)各種政策、開展各類督查，但隱性債務(wù)規(guī)模仍迅速膨脹且不透明，難以實(shí)現(xiàn)有效管控。事實(shí)上，地方政府顯性、直接債務(wù)是相對(duì)透明、可控的， 當(dāng)前重點(diǎn)是從源頭上規(guī)范地方政府融資行為、遏制隱性債務(wù)泛濫。

近年地方政府變相融資行為及其風(fēng)險(xiǎn)分析 地方各種變相融資行為存在的問題

近年來，地方政府違規(guī)舉債、不規(guī)范融資方式模式多、規(guī)模大，異化為規(guī)避監(jiān)管、突破預(yù)算約束的工具。變相舉債的載體主要是融資平臺(tái)，同時(shí)，也延伸到社會(huì)資本身上，以PPP、購買服務(wù)、委托代建等方式使政府債務(wù)得以“出表”，出現(xiàn)走偏、異化。例如，以假PPP、不規(guī)范PPP 方式搞變相融資的行為還時(shí)有發(fā)生。一些地方思維仍然停留在融資建設(shè)上，政府承諾回購、名股實(shí)債、固定回報(bào)、財(cái)政兜底等問題突出。尤其是一些偏公益性的項(xiàng)目，很多演變?yōu)閴|資施工項(xiàng)目、時(shí)間拉長版BT。再如，部分地方政府違法違規(guī)擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)期限等，形成購買工程、融資行為泛濫。此外，部分政府或其融資平臺(tái)以投資基金方式，借助財(cái)政預(yù)算來放大杠桿（早期達(dá)到∶9），以劣后方式給融資機(jī)構(gòu)相應(yīng)的固定回報(bào)、回購承諾。信托、資管、租賃等業(yè)務(wù)也存在類似問題，政府通過金融工具多重加杠桿，納入財(cái)政預(yù)算、回購股權(quán)、承擔(dān)實(shí)質(zhì)兜底責(zé)任，演變?yōu)樽兿嗯e債。

政府各種信用擔(dān)保、支出承諾等構(gòu)成了未來財(cái)政負(fù)擔(dān)，最后的風(fēng)險(xiǎn)依然集中在政府身上。很多項(xiàng)目的未來還款來源來自于財(cái)政資金，融資機(jī)構(gòu)一般會(huì)以要求政府出函、人大出決議方式將項(xiàng)目付費(fèi)責(zé)任納入財(cái)政預(yù)算，或者通過融資平臺(tái)來變相列支預(yù)算。但是，在中長期預(yù)算框架并未建立、形成約束的情況下，這種“預(yù)算”更多是突破當(dāng)前預(yù)算、規(guī)避債務(wù)監(jiān)管的形式。

變相融資衍生的風(fēng)險(xiǎn)分析

各類變相融資方式可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱匿、效率損失，加重政府中長期財(cái)政負(fù)擔(dān)。表面看，債務(wù)形成主要源于企業(yè)行為，但實(shí)則依托政府信用、財(cái)政預(yù)算實(shí)現(xiàn)，規(guī)避了政府債務(wù)管理約束。由承接主體或社會(huì)資本代替政府承擔(dān)舉債責(zé)任，可使政府債務(wù)得以“出表”，的確平滑了財(cái)政支出壓力，但容易產(chǎn)生“財(cái)政幻覺”。變相融資行為往往游離在債務(wù)監(jiān)管體系之外，也沒有切實(shí)納入預(yù)算、考量財(cái)政可承受能力，可能導(dǎo)致亂上項(xiàng)目、低效投資。在信息不對(duì)稱、缺乏有效監(jiān)管的情況下， 再加上商業(yè)融資成本遠(yuǎn)高于政府直接融資成本，可能會(huì)加重政府未來財(cái)政負(fù)擔(dān)。

變相融資必然誘發(fā)機(jī)會(huì)主義、道德風(fēng)險(xiǎn)，加劇財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。這些違規(guī)融資將縱容地方政府和金融機(jī)構(gòu)加杠桿行為， 爭投資、上項(xiàng)目、趕速度蔚然成風(fēng)。雖然投資形成了一批資產(chǎn)，但多為公益性資產(chǎn)，現(xiàn)金流差、變現(xiàn)能力弱、回收期長， 會(huì)與很多金融工具產(chǎn)生資源錯(cuò)配。在“中央給地方兜底，政府給平臺(tái)或金融機(jī)構(gòu)兜底”的預(yù)期下，市場更多從政府整體信用考慮，甚至主動(dòng)進(jìn)入“自我空轉(zhuǎn)”和“借新還舊”的狀態(tài)。由此誘發(fā)地方政府短期化、財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，不斷擴(kuò)大表外融資或變相舉債規(guī)模，并延后、拉長還款期限或支出責(zé)任。同時(shí)，也對(duì)民間投資、其他合規(guī)方式產(chǎn)生了沖擊。尤其是，一味放任地方政府的投資性沖動(dòng)，會(huì)加劇財(cái)政預(yù)算軟約束，并陷入低效率的支出膨脹循環(huán)。這將導(dǎo)致資源錯(cuò)配與低效、預(yù)算約束難以硬化，容易形成債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

地方政府變相融資的根源與治理思路

財(cái)政支出壓力、財(cái)政分權(quán)與晉升激勵(lì)是主要誘因。政績、財(cái)政激勵(lì)使得很多地方具有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，與此同時(shí)，預(yù)算彈性制度則擴(kuò)展了違規(guī)空間。很多地方政府熱衷于投資，主要原因在于投資可以迅速拉升GDP、出形象和政績。但很多政府經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差、財(cái)力薄弱、地方債額度有限，資源、資金匯集能力有限， 遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足投資需求。盡管存在巨大資金缺口、預(yù)算約束，但財(cái)政分權(quán)與晉升激勵(lì)相結(jié)合強(qiáng)化了部分地方政府基于自身利益的無序競爭、投資沖動(dòng)。事權(quán)安排、轉(zhuǎn)移支付的不完善以及對(duì)地方舉債的限制， 迫使地方政府不得不尋求預(yù)算外的資金渠道，并轉(zhuǎn)化為各種非規(guī)范融資或過度舉債。

政企不分、復(fù)雜的金融操作、問責(zé)力度不夠加劇違規(guī)舉債。融資平臺(tái)是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要載體，相當(dāng)多的融資平臺(tái)政企不分，仍承擔(dān)著政府融資功能，嚴(yán)重依賴于財(cái)政預(yù)算來撬動(dòng)金融杠桿。金融發(fā)展緩解了政府融資約束，但財(cái)政、金融手段的交織使得地方政府債務(wù)管理日趨復(fù)雜化。很多地方政府想方設(shè)法打擦邊球，利用各種金融工具“創(chuàng)新”來突破政策限制，使地方政府負(fù)債“表外化”。限于各屆地方政府任期因素，普遍缺乏較長遠(yuǎn)的預(yù)算規(guī)劃，當(dāng)問責(zé)不及時(shí)、力度不夠時(shí)， 則進(jìn)一步加劇了軟預(yù)算約束和道德風(fēng)險(xiǎn)。此外，在剛性兌付預(yù)期下，融資機(jī)構(gòu)缺乏風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)和買者自負(fù)的意識(shí)，失去了尋求有效信息披露和監(jiān)督政府舉債的動(dòng)機(jī)。

地方政府債務(wù)治理的核心是體制機(jī)制完善重點(diǎn)是遏制隱性債務(wù)。隱性債務(wù)產(chǎn)生機(jī)理較為復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)治理難度很大。這些隱性債務(wù)并不是政府直接舉借，形成資產(chǎn)與負(fù)債也并不一定記在政府資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)，資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的經(jīng)營性收益也千差萬別。故而，很難摸清具體的債務(wù)規(guī)模，很難清晰衡量財(cái)政承受能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。違規(guī)舉債不透明且復(fù)雜度高，即使完成了整改， 解決了老問題，仍會(huì)出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其他“變通”或“創(chuàng)新”的金融工具仍可能不斷出現(xiàn)，一味“堵”和“督”很難徹底解決問題。不從體制機(jī)制上解決問題，地方政府債務(wù)管理，尤其是隱性債務(wù)管控基本是無解的。

只有貫徹新的發(fā)展理念、完善體制機(jī)制，才能有效治理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是要有效遏制隱性債務(wù)。應(yīng)著重改革分權(quán)框架下地方政府投資競爭的扭曲性制度激勵(lì)，治理財(cái)政預(yù)算軟約束，并有效控制地方政府的擴(kuò)張行為。地方政府債務(wù)只是表象，關(guān)鍵在于資金使用效率與財(cái)政的可持續(xù)性。故而，應(yīng)優(yōu)化行政考核、財(cái)政體制，嚴(yán)格厘清政府與市場關(guān)系、政府間財(cái)政關(guān)系， 合理確定基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)模與時(shí)序，注重投資效率、強(qiáng)化預(yù)算約束。遏制隱性債務(wù)的關(guān)鍵不是一味打擊，應(yīng)在制度安排上堅(jiān)持“開前門、關(guān)后門、堵偏門”，秉承陽光化、規(guī)范化、效率化、法治化的原則進(jìn)行規(guī)范創(chuàng)新。

政府債務(wù)治理與投融資規(guī)范的建議

轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，深化行政體制改革， 嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律與終身問責(zé)。轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，糾正不正確的政績導(dǎo)向，大力遏制投資沖動(dòng)、隱性債務(wù)。地方政府應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算、項(xiàng)目信息公開力度，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性資源配置作用，加強(qiáng)科學(xué)論證、提高投資效率，避免亂投資行為。此外， 改進(jìn)政府業(yè)績考核，將民生、政府負(fù)債等作為重要指標(biāo)。同時(shí)，實(shí)施跨部門聯(lián)合監(jiān)管，保持對(duì)違規(guī)舉債的高壓態(tài)勢，形成常態(tài)化監(jiān)督、嚴(yán)肅問責(zé)機(jī)制。政府不得違規(guī)出具擔(dān)保函、承諾函或會(huì)議紀(jì)要等文件， 不得為任何單位或個(gè)人提供擔(dān)保或違規(guī)承諾。加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)、融資平臺(tái)公司債務(wù)、中長期支出事項(xiàng)等信息公開力度，接受各個(gè)層面監(jiān)督。堅(jiān)決打消兩種“幻覺”，即地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”、金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”。一旦形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)， 要及時(shí)啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃處置風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)， 并建立責(zé)任倒查、終身責(zé)任追究機(jī)制。

加快財(cái)政體制、投融資體系及融資平臺(tái)改革。當(dāng)前的重點(diǎn)是重塑中央地方財(cái)政關(guān)系，合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，厘清政企邊界，隔離政企信用。一方面應(yīng)完善稅制、充實(shí)地方政府稅源和財(cái)力，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化力度，形成“財(cái)力、財(cái)權(quán)、事權(quán)”協(xié)調(diào)匹配體系。另一方面，應(yīng)構(gòu)建基本建設(shè)投資制度，可考慮適度擴(kuò)容地方政府債券，積極推廣規(guī)范PPP模式，大力推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型融資，合理合規(guī)推進(jìn)政府引導(dǎo)基金等模式創(chuàng)新?？煽紤]擴(kuò)大國債、地方債發(fā)行規(guī)模，延長期限，其中，一般債券接受赤字約束，同時(shí)，大力發(fā)展以收益性項(xiàng)目為載體專項(xiàng)債券。此外，應(yīng)大力清理、整合、改革融資平臺(tái)，進(jìn)行“三剝離”，即政府債務(wù)、融資職能、公益性資產(chǎn)的完全剝離，切實(shí)轉(zhuǎn)型為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束的市場主體。按照市場化原則、現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化，完善市場化退出和債務(wù)重組機(jī)制。政府不得為任何企業(yè)提供擔(dān)保、替企業(yè)償還債務(wù)，切斷違規(guī)增信、財(cái)政補(bǔ)貼鏈條。

嘗試建立統(tǒng)一的資本預(yù)算、中長期預(yù)算，合理確定規(guī)模、優(yōu)先性。在地方政府投融資規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃等基礎(chǔ)上建立資本預(yù)算，在中長期預(yù)算框架內(nèi)考慮資本性投資的總額、優(yōu)先性和時(shí)序。結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃，對(duì)未來三年或更長時(shí)期內(nèi)重點(diǎn)投資項(xiàng)目、財(cái)政收入和支出進(jìn)行預(yù)測。在總額限制下確定預(yù)算開支重點(diǎn)、項(xiàng)目開發(fā)時(shí)序，在資金投向上應(yīng)有保有壓、突出重點(diǎn)、壓縮一般，將有限的資金主要解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。打破部門預(yù)算、投資模式界限，編制資本改進(jìn)計(jì)劃（CIP）或資本預(yù)算，統(tǒng)籌安排各類投融資，將資本性支出以及資金來源情況在政府預(yù)算中給予單獨(dú)反映。凡涉及財(cái)政資金補(bǔ)貼或付費(fèi)的資本項(xiàng)目，設(shè)定融資優(yōu)先級(jí)、比選模式，并開展財(cái)政承受能力論證。資本預(yù)算時(shí)間跨度長，可不計(jì)入當(dāng)年財(cái)政赤字，但要強(qiáng)化中長期、滾動(dòng)式支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)管理，切實(shí)硬化預(yù)算約束。

以防風(fēng)險(xiǎn)、提效率為導(dǎo)向，規(guī)范創(chuàng)新運(yùn)用各類新型融資方式。各級(jí)政府應(yīng)更加注重政府投融資效率、形成的資產(chǎn)質(zhì)量， 在有效防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上加大規(guī)范、創(chuàng)新力度。其一，在一般債務(wù)擴(kuò)容基礎(chǔ)上， 著力發(fā)展各類項(xiàng)目收益自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種，面向市場彈性籌集資金。其二，積極穩(wěn)妥做好PPP項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃，以提質(zhì)增效為導(dǎo)向創(chuàng)新商業(yè)模式、嚴(yán)把論證關(guān)、強(qiáng)化運(yùn)營效率。鼓勵(lì)存量、使用者付費(fèi)項(xiàng)目，合規(guī)配置“國有資產(chǎn)、公共資源”，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格按效付費(fèi)，降低財(cái)政支出壓力。其三，清晰界定政府購買服務(wù)目錄和范疇，所需資金應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。防范“錯(cuò)買”行為，購買服務(wù)支出要嚴(yán)格論證、統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算管理。其四，政府出資的投資基金、資管計(jì)劃、資產(chǎn)證券化等應(yīng)按市場化、專業(yè)化、平等化方式運(yùn)作，切實(shí)發(fā)揮杠桿、引導(dǎo)作用或盤活效應(yīng)，不得變相增加政府債務(wù)或形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)兜底。政府可適當(dāng)讓利，但不得承諾回購其他出資人的投資本金、承擔(dān)其他出資人投資本金的損失，或者向其他出資人承諾最低收益等。其五，鼓勵(lì)在政策、預(yù)算框架內(nèi)的各種金融創(chuàng)新，牢把“項(xiàng)目論證關(guān)”、“財(cái)政承受關(guān)”，增強(qiáng)操作透明度、規(guī)范化。杜絕多層嵌套、通道化等違規(guī)方式，回歸表內(nèi)，將中長期支出責(zé)任顯性化，確保投資有效率、財(cái)政可持續(xù)。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）