杜 奔，崔佳榮

（1.國(guó)家無(wú)線電監(jiān)測(cè)中心檢測(cè)中心，北京 100041；2.國(guó)家無(wú)線電監(jiān)測(cè)中心，北京 100037）

1 引言

2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)對(duì)無(wú)線電頻率等非傳統(tǒng)自然資源，要推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)化配置進(jìn)程，完善資源有償使用制度，要逐步引入招投標(biāo)、拍賣等競(jìng)爭(zhēng)性方式進(jìn)行配置。

近年來(lái)，隨著無(wú)線電技術(shù)的飛速發(fā)展，無(wú)線電通信已廣泛應(yīng)用于公眾通信、廣播電視、教育、交通、氣象，以及工業(yè)和醫(yī)療等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，無(wú)線電頻率資源供需矛盾日益激烈。無(wú)線電頻率屬于非傳統(tǒng)自然資源，面對(duì)無(wú)線電發(fā)展的新形勢(shì)，在頻率許可過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，可以有效緩解供需矛盾，提高資源配置的效率和效益。

2 國(guó)外無(wú)線電頻譜資源配置情況

國(guó)外對(duì)于無(wú)線電頻譜資源的配置，已經(jīng)從最初的使用行政手段進(jìn)行配置（政府直接指配、評(píng)審分配等），發(fā)展到現(xiàn)今的使用市場(chǎng)化手段進(jìn)行分配（先到先得、選美、彩票、拍賣、招標(biāo)等）。美國(guó)、英國(guó)、印度等國(guó)家在頻譜自由化改革與實(shí)踐方面已取得了很多成功的經(jīng)驗(yàn)。但從目前全世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的無(wú)線電頻譜管理實(shí)踐來(lái)看，僅僅通過(guò)頻譜交易很難完全實(shí)現(xiàn)頻譜資源有效利用的目標(biāo)。

目前，國(guó)外主要采用招標(biāo)和拍賣兩種方式對(duì)頻譜資源進(jìn)行分配。通過(guò)招標(biāo)方式對(duì)無(wú)線電頻譜資源進(jìn)行配置，即定義好頻譜使用權(quán)利，假定資源將實(shí)現(xiàn)最有價(jià)值的使用，通過(guò)適當(dāng)?shù)恼袠?biāo)設(shè)計(jì)和實(shí)現(xiàn)，分配資源給方案最優(yōu)的競(jìng)拍者，這種方式可以解決資源初次分配的合理性問(wèn)題。但由于無(wú)線電牌照具有一定的期限性，在牌照期限范圍內(nèi)一旦出現(xiàn)牌照持有者因投資或其他原因?qū)е沦Y源過(guò)?；蜷e置，就會(huì)形成次生的頻譜利用效率低下的問(wèn)題。通過(guò)拍賣方式對(duì)無(wú)線電頻譜資源進(jìn)行配置，從理論上和實(shí)踐上都已成為了保證頻譜資源分配公平、效率最優(yōu)的手段，有望在未來(lái)頻譜資源管理過(guò)程中發(fā)揮更大作用。但拍賣分配方式也存在監(jiān)管不力、價(jià)格評(píng)估方式不當(dāng)、拍賣形式選擇不正確等難題，進(jìn)而導(dǎo)致貪污腐敗、流拍、贏者詛咒等問(wèn)題。例如印度1994年的拍賣雖然政府獲得較高收入，但是由于拍賣機(jī)制設(shè)置的問(wèn)題，最終165.8億盧比的成交價(jià)格使印度電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)背上沉重的負(fù)擔(dān)[1]。

3 我國(guó)無(wú)線電頻率資源配置現(xiàn)狀及探索

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直采用行政審批的方式來(lái)配置無(wú)線電頻率資源，需要使用無(wú)線電頻率資源的用戶向有管轄權(quán)限的國(guó)家或地方無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，國(guó)家或地方無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)依職權(quán)實(shí)施頻率使用許可。這種頻譜資源分配模式造成了一些已分配的頻譜資源利用效率低下、經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值無(wú)法充分開發(fā)。

我國(guó)在無(wú)線電頻譜資源市場(chǎng)化方面也作了積極的探索。2001年我國(guó)首次采用評(píng)選招標(biāo)方式，對(duì)3.5GHz頻段地面固定無(wú)線接入系統(tǒng)頻率開展了評(píng)選（招標(biāo)）試點(diǎn)工作。招標(biāo)試點(diǎn)的成功，表明采用評(píng)選（招標(biāo)）方式分配頻率資源，有利于提高無(wú)線電頻率資源利用率，有利于促進(jìn)無(wú)線接入等新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的發(fā)展與應(yīng)用，有利于促進(jìn)電信市場(chǎng)的公平、有序競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展。

4 我國(guó)無(wú)線電頻譜資源市場(chǎng)化配置的條件

4.1 形勢(shì)要求

黨的十八大提出 使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用 。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度 。2017年年初，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》，要求 著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。對(duì)無(wú)線電頻率等非傳統(tǒng)自然資源，推進(jìn)市場(chǎng)化配置進(jìn)程。

可見，按照中央精神在無(wú)線電頻率資源配置過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)作用的有效結(jié)合，提高頻譜資源的利用效率，是新形勢(shì)下對(duì)無(wú)線電管理工作的必然要求。

4.2 法規(guī)制度體系逐步完善

我國(guó)無(wú)線電頻譜資源市場(chǎng)化配置相關(guān)法規(guī)制度體系正在逐步完善?！稇椃ā?、《物權(quán)法》規(guī)定了頻譜的國(guó)家所有權(quán)，為明確界定頻譜交易的產(chǎn)權(quán)奠定了法律基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)電信條例》第二十八條規(guī)定：電信資源的分配，應(yīng)當(dāng)考慮電信資源規(guī)劃、用途和預(yù)期服務(wù)能力。分配電信資源，可以采取指配的方式，也可以采用拍賣的方式。 2016年修訂的《中華人民共和國(guó)無(wú)線電管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定：地面公眾移動(dòng)通信使用頻率等商用無(wú)線電頻率的使用許可，可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定采取招標(biāo)、拍賣的方式?！缎姓S可法》第五十三條規(guī)定：實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式做出決定。《中華人民共和國(guó)拍賣法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》為頻率拍賣和招標(biāo)，提供了具體行為和程序方面的指導(dǎo)。

不斷完善的法規(guī)制度體系，對(duì)于指導(dǎo)我國(guó)無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)開展市場(chǎng)化管理機(jī)制改革與創(chuàng)新，以及促進(jìn)頻譜資源市場(chǎng)機(jī)制逐步形成，都具有十分重要的意義。

4.3 頻譜資源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境尚不成熟

盡管我國(guó)無(wú)線電頻譜資源市場(chǎng)化配置相關(guān)法規(guī)制度體系正在逐步完善，但頻譜資源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境尚不完全成熟。從國(guó)外的頻譜拍賣、招標(biāo)等無(wú)線電頻率資源市場(chǎng)化配置的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，充分的競(jìng)爭(zhēng)是能夠進(jìn)行市場(chǎng)化配置的重要前提。只有具備資格的頻譜拍賣參與者達(dá)到一定的數(shù)量，才能在拍賣中形成有效競(jìng)爭(zhēng)，頻譜資源才能以一個(gè)公平、合理的價(jià)格拍賣出去。目前，國(guó)際上的頻譜拍賣、招標(biāo)、交易等市場(chǎng)化配置手段的應(yīng)用，大多集中于商用的地面公眾移動(dòng)通信業(yè)務(wù)，這些國(guó)家或地區(qū)的電信市場(chǎng)較為開放，存在大量具備競(jìng)拍資格的運(yùn)營(yíng)商，比較容易在拍賣中形成有效的競(jìng)爭(zhēng)。例如2013年英國(guó)4G 頻譜拍賣的過(guò)程中，共有7家運(yùn)營(yíng)商參與競(jìng)拍。但從我國(guó)的情況來(lái)看，目前基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)主要包括中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信三家運(yùn)營(yíng)商，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境尚不完全成熟。

5 現(xiàn)階段無(wú)線電頻譜資源市場(chǎng)化配置的思考

5.1 進(jìn)一步推進(jìn)電信業(yè)市場(chǎng)化改革

隨著我國(guó)頻譜資源市場(chǎng)化配置的部分條件逐步成熟，已經(jīng)具備向著市場(chǎng)化配置頻譜資源進(jìn)行探索的條件，但我國(guó)目前基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不夠充分，暫時(shí)不適合采用拍賣的方式配置頻率資源。現(xiàn)階段可針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，重新審視市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步推進(jìn)電信業(yè)市場(chǎng)化改革，嘗試引進(jìn)新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，促進(jìn)形成均衡、優(yōu)化的市場(chǎng)組織結(jié)構(gòu)。多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)加上相對(duì)均衡的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，將對(duì)我國(guó)無(wú)線電頻譜資源的優(yōu)化配置提供有力支撐。

5.2 研究建立頻譜回收補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)目前尚未建立已分配頻譜的回收補(bǔ)償機(jī)制，在遇到利用率低、價(jià)值挖掘不充分甚至是長(zhǎng)期閑置不用的頻譜需要回收時(shí)，具體操作難度很大，無(wú)法使無(wú)線電頻譜資源發(fā)揮最大價(jià)值。盡管《中華人民共和國(guó)無(wú)線電管理?xiàng)l例》（修訂版）第二十六條對(duì)頻率回收的相關(guān)規(guī)定為頻譜回收機(jī)制提供了法律依據(jù)，但為了增加頻率用戶的積極性，應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)回收補(bǔ)償方面的研究，努力建立頻譜回收補(bǔ)償機(jī)制。在必要時(shí)，可通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)原有頻率使用者予以一定補(bǔ)償，推動(dòng)頻率資源回收工作。

5.3 開展無(wú)線電頻率資源市場(chǎng)化配置試點(diǎn)工作

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》指出，對(duì)于不完全適宜由市場(chǎng)化配置的公共資源，要引入競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，充分體現(xiàn)政府配置資源的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)作用有效結(jié)合。綜合本文分析，我國(guó)頻譜資源在目前階段暫不具備完全市場(chǎng)化的條件，可以考慮按照公平、公正、公開的原則，選取適合的頻段，在具備一定競(jìng)爭(zhēng)條件的省市或地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，為無(wú)線電頻譜資源市場(chǎng)化配置積累經(jīng)驗(yàn)。例如，可通過(guò)招標(biāo)的方式進(jìn)行配置，綜合評(píng)審與拍賣的優(yōu)勢(shì)，有效避免暗箱操作的產(chǎn)生，達(dá)到公共利益和商業(yè)利益的平衡。同時(shí)，要注意合理設(shè)置門檻，優(yōu)化評(píng)標(biāo)細(xì)則，加強(qiáng)事后的監(jiān)管和服務(wù)。

[1] Alok Kumar.3G Spectrum Auctions in India：A Critical Appraisal[EB/OL].