李鵬學(xué)

（甘肅省武威市涼州區(qū)水電勘測(cè)設(shè)計(jì)隊(duì)，733000,武威）

一、涼州區(qū)基本情況

武威市涼州區(qū)位于甘肅省河西走廊東端，地處內(nèi)陸河石羊河流域中上游，總?cè)丝?04.26萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口73.64萬(wàn)人，轄37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)生態(tài)指揮部、444個(gè)行政村。全區(qū)有耕地面積9.78萬(wàn)hm2，其中地下水灌溉面積5.14萬(wàn)hm2，地表水灌溉面積4.64萬(wàn)hm2。屬典型的大陸性干旱氣候，多年平均降水量171 mm，蒸發(fā)量1 943 mm。地表水資源主要為祁連山區(qū)降雨及冰雪融化補(bǔ)給，地下水主要為地表水入滲經(jīng)過(guò)多次的循環(huán)利用，畝均耕地占有水資源量489m3，人均占有水資源量687m3，資源型缺水和結(jié)構(gòu)性缺水問(wèn)題并存，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非灌不殖。

涼州區(qū)從2011年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目，2014年10月列為全國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)區(qū)，在水權(quán)分配、水價(jià)機(jī)制、協(xié)會(huì)建設(shè)、獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、產(chǎn)權(quán)改革和計(jì)量設(shè)施建設(shè)等6個(gè)方面開(kāi)展了有益實(shí)踐，其中水權(quán)分配、分類(lèi)差別水價(jià)、協(xié)會(huì)建設(shè)、產(chǎn)權(quán)改革等已在全區(qū)范圍內(nèi)推廣。截至2017年10月，共實(shí)施改革面積 44.49萬(wàn)畝 （1畝=1/15 hm2,下同），占全區(qū)有效灌溉面積的30%。

二、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的具體做法和經(jīng)驗(yàn)

1.建設(shè)自動(dòng)控制、遠(yuǎn)程監(jiān)管的用水計(jì)量智能化設(shè)施

涼州區(qū)對(duì)河水灌區(qū)骨干工程量水工程全部進(jìn)行更新改造，斗口基本配套了量水堰和標(biāo)準(zhǔn)量水?dāng)嗝妫痉督ㄔO(shè)了8套斗口自動(dòng)化量水設(shè)施。全區(qū)4 887眼機(jī)電井一次性全部安裝了智能化計(jì)量設(shè)施，近年又對(duì)1 569套進(jìn)行了更新升級(jí)。機(jī)電井智能化計(jì)量設(shè)施水表通過(guò)感應(yīng)器將用水信息傳送到主板，當(dāng)卡上水量用完后，系統(tǒng)自動(dòng)斷電關(guān)閉。研發(fā)應(yīng)用地下水資源信息化管理系統(tǒng)，在機(jī)電井計(jì)量設(shè)施上加裝通訊模塊，將機(jī)電井和計(jì)量設(shè)施運(yùn)行情況通過(guò)通訊卡、互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)傳輸至信息化管理終端，管理人員可實(shí)時(shí)監(jiān)控，并能遠(yuǎn)程關(guān)閉機(jī)電井，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的有效監(jiān)管。同時(shí)出臺(tái)《涼州區(qū)機(jī)電井智能化計(jì)量設(shè)施使用管理辦法》等制度辦法，建立水務(wù)、公安等部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，推行刷卡水量、水表讀數(shù)、臺(tái)賬數(shù)據(jù)“三對(duì)口”和水管單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、水務(wù)局“三檢查”等制度，做到配水、計(jì)量、收費(fèi)“三到戶”。在工程“硬件”上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、不留死角，在管理制度“軟件”上從實(shí)從細(xì)從嚴(yán)，保證了斗口（井口）供水精準(zhǔn)計(jì)量。

2.建立“一證一卡一賬一平臺(tái)”四位一體水權(quán)分配落實(shí)機(jī)制

根據(jù)作物用水定額、耕地面積，將水權(quán)逐級(jí)分配到灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、協(xié)會(huì)，明晰到具體用水戶和機(jī)井、地塊，向17.48萬(wàn)用水戶逐戶核發(fā)實(shí)名水權(quán)證。各灌水小組通過(guò)調(diào)查統(tǒng)計(jì)制定分輪次、配水到戶、分時(shí)到田的灌水計(jì)劃，經(jīng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理辦公室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站審批，水管單位備案后執(zhí)行。在每輪次灌溉前由灌水小組統(tǒng)一到鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站繳納水費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站按灌溉輪次在管理卡上充水量。灌溉時(shí)灌水小組刷卡供水，建立分類(lèi)作物輪次用水臺(tái)賬，并按輪次向用水戶公示。水管單位實(shí)行水權(quán)網(wǎng)格化管理，推行水權(quán)年初預(yù)算、輪次審計(jì)、年終決算制度，落實(shí)公開(kāi)配水面積、公開(kāi)配水時(shí)間、公開(kāi)配水流量、公開(kāi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)收費(fèi)額度，以及接受上級(jí)單位和群眾監(jiān)督的“五公開(kāi)二監(jiān)督”制度。通過(guò)逐級(jí)審核、層層監(jiān)管、憑卡供水、臺(tái)賬登記、輪次控制程序，實(shí)現(xiàn)了水權(quán)的精細(xì)化管理和嚴(yán)格的過(guò)程性控制。涼州區(qū)水權(quán)操作管理運(yùn)行流程見(jiàn)圖1。

圖1 涼州區(qū)水權(quán)操作管理運(yùn)行流程

依托水行政主管部門(mén)和基層管水單位，層層設(shè)立水權(quán)交易中心和站點(diǎn)，創(chuàng)造條件培育水市場(chǎng)。用水戶間、灌水小組間小額度的交易由雙方自主協(xié)商進(jìn)行，協(xié)會(huì)間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間、灌區(qū)間的交易分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、灌區(qū)、區(qū)級(jí)水權(quán)交易中心主持進(jìn)行，用水戶在水市場(chǎng)難以交易的由灌區(qū)水權(quán)交易中心回購(gòu)。土地流轉(zhuǎn)時(shí)水權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)同步流轉(zhuǎn)。同時(shí)應(yīng)用石羊河流域水權(quán)交易中心網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線上線下水權(quán)交易平臺(tái)無(wú)縫銜接。2015—2016年重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)灌溉用水內(nèi)部開(kāi)展水權(quán)交易347起，交易量985萬(wàn)m3，實(shí)現(xiàn)了水資源的平衡調(diào)劑和二次優(yōu)化配置。

3.實(shí)行終端水價(jià)+分類(lèi)水價(jià)+累進(jìn)加價(jià)的多樣化水價(jià)政策

骨干水利工程供水實(shí)行基本水費(fèi)+計(jì)量水價(jià)的兩部制水價(jià)，基本水費(fèi)按水權(quán)面積收繳，計(jì)量水價(jià)按照斗口或井口實(shí)際用水量計(jì)收，主要用于水管單位運(yùn)行管理、骨干水利工程維修養(yǎng)護(hù)等。在試點(diǎn)區(qū)試行末級(jí)渠系水價(jià)，主要用于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)日常運(yùn)行、管配水人員補(bǔ)助和農(nóng)田水利工程設(shè)施日常維修養(yǎng)護(hù)，額度分別占年度末級(jí)渠系水費(fèi)費(fèi)用40%以內(nèi)、20%以內(nèi)及不低于40%。

推行分類(lèi)差別水價(jià)，種植高效節(jié)水作物和使用高效節(jié)水灌溉方式水費(fèi)優(yōu)惠，低效益作物水費(fèi)加價(jià)，同時(shí)實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度 （涼州區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1）。出臺(tái)了《涼州區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收使用管理辦法》等規(guī)范性文件，水費(fèi)收繳按照“年初預(yù)收、輪次核算、年終結(jié)算、多退少補(bǔ)”方式進(jìn)行。末級(jí)渠系水費(fèi)使用實(shí)行報(bào)賬制，年初由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)制定開(kāi)支計(jì)劃，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理辦公室備案，使用時(shí)由灌水小組提出申請(qǐng)、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)核實(shí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理辦公室復(fù)核、水管處（所）審批后據(jù)實(shí)報(bào)賬，實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)，專(zhuān)款專(zhuān)用。

4.落實(shí)農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)

農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼以補(bǔ)償種植成本、促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高用水效率為原則，補(bǔ)貼對(duì)象為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、安裝并運(yùn)行了滴灌設(shè)施以及種植特色林果、甜高粱等高效節(jié)水作物的用水戶。用水戶在用水定額內(nèi)按計(jì)量水費(fèi)的25%～50%進(jìn)行補(bǔ)貼；農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)按類(lèi)別給予補(bǔ)貼，一類(lèi)協(xié)會(huì)每年補(bǔ)貼3 000元，二類(lèi)協(xié)會(huì)2 400元，三類(lèi)協(xié)會(huì)1 800元。

農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)本著促進(jìn)節(jié)約用水的原則，以綜合灌溉凈定額每畝340 m3為基準(zhǔn)，實(shí)際灌溉定額按照降低“30%、31%至 50%、50%以上”的三級(jí)梯度，節(jié)約部分水量分別按計(jì)量水費(fèi)的“150%、200%、300%”進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)資金主要通過(guò)區(qū)級(jí)財(cái)政、水管單位水費(fèi)籌集。落實(shí)過(guò)程中，由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)以灌水小組為單位統(tǒng)計(jì)匯總作物種植面積和節(jié)水量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理辦公室、水管站核實(shí)，灌區(qū)水管單位審查核定獎(jiǎng)補(bǔ)金額，區(qū)節(jié)水辦抽樣復(fù)查后，由灌區(qū)水管單位在用水戶水費(fèi)中予以核減或發(fā)放到農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)、用水戶，并由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人、灌水小組組長(zhǎng)和用水戶簽字確認(rèn)。

5.推行小型農(nóng)田水利工程設(shè)施“兩證一書(shū)”確權(quán)明責(zé)

按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，對(duì)以國(guó)家投資或政府補(bǔ)助為主建成的末級(jí)渠系、高效節(jié)水灌溉工程，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，使用權(quán)按受益范圍確定給各灌水小組；對(duì)機(jī)電井計(jì)量設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸灌區(qū)水管單位，使用權(quán)確定給受益的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì);對(duì)灌水小組集體出資建設(shè)的機(jī)電井，所有權(quán)和使用權(quán)確定給灌水小組;對(duì)社會(huì)資本建設(shè)的農(nóng)田水利設(shè)施，所有權(quán)和使用權(quán)確定給投資人所有。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，附屬水利工程所有權(quán)不變，使用權(quán)隨土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)主體。權(quán)屬明確后，由區(qū)政府頒發(fā)所有權(quán)證和使用權(quán)證，所有權(quán)人與管護(hù)人簽訂管護(hù)責(zé)任書(shū)。目前已對(duì)2 272條農(nóng)井渠、1 660眼機(jī)電井等工程設(shè)施落實(shí)了“兩證一書(shū)”，明確了工程管護(hù)主體。

6.構(gòu)建分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體系

以7個(gè)灌區(qū)為單元，在38個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)立水資源管理辦公室，依托村委會(huì)或種植企業(yè)組建運(yùn)行了438個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)由民政部門(mén)進(jìn)行注冊(cè)登記，水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理，向3 655個(gè)灌水小組頒發(fā)集體會(huì)員證。根據(jù)控制面積、工程配套及管護(hù)、辦公條件等指標(biāo)將協(xié)會(huì)分等定級(jí)、分類(lèi)管理，通過(guò)年度考評(píng)、達(dá)標(biāo)晉級(jí)、互學(xué)互促，促進(jìn)規(guī)范管理。目前農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)一、二、三類(lèi)協(xié)會(huì)分別為36、93、309個(gè)。在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)過(guò)程中，區(qū)政府及各行政部門(mén)制定出臺(tái)政策發(fā)揮主導(dǎo)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理辦公室全過(guò)程全范圍參與，灌區(qū)水管單位規(guī)范管理、強(qiáng)化監(jiān)管發(fā)揮主體作用，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和灌水小組發(fā)揮主力軍作用，形成“區(qū)級(jí)→灌區(qū)→鄉(xiāng)鎮(zhèn)→協(xié)會(huì)→小組”五級(jí)管理體系，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革奠定長(zhǎng)效組織保障。

表1 涼州區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

三、改革取得的成效

①用水結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。農(nóng)業(yè)、生態(tài)、工業(yè)、生活配水比例由2010年的 82.1∶6∶6.9∶5 調(diào)整為 2016 年的73.1∶6.6∶15.2∶5.1，萬(wàn)元 GDP 用水量由698 m3降低到356 m3，農(nóng)業(yè)用水由8.57億m3減少到7.47億m3，減幅13%。

②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式大幅度轉(zhuǎn)變。設(shè)施農(nóng)牧業(yè)由2010年36.83萬(wàn)畝增加到2016年的44.04萬(wàn)畝，特色林果業(yè)由17.9萬(wàn)畝增加到82.6萬(wàn)畝，糧經(jīng)比由 64∶36 調(diào)整到了 55∶45，夏秋種植比由 40∶60 調(diào)整到了 15∶85。

③促進(jìn)了農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護(hù)良性發(fā)展。試點(diǎn)區(qū)通過(guò)落實(shí)工程產(chǎn)權(quán)、收繳末級(jí)渠系水費(fèi)，明確了農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)主體，有效解決了田間工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)和協(xié)會(huì)運(yùn)行費(fèi)用，保證了農(nóng)田水利設(shè)施良性運(yùn)行，并新發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積26萬(wàn)畝。

四、存在的問(wèn)題及分析

①農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金籌集困難。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)初期，補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)范圍小，地方政府能多渠道籌集解決，但全面推廣后，預(yù)計(jì)年需補(bǔ)貼資金4 600多萬(wàn)元，資金額度大，籌集存在困難。

②末級(jí)渠系水費(fèi)使用管理存在諸多困難。在末級(jí)渠系水費(fèi)落實(shí)中主要存在以下問(wèn)題：各農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管理的灌溉面積相差較大，導(dǎo)致每年收取的末級(jí)渠系水費(fèi)差距大，同一灌區(qū)內(nèi)協(xié)會(huì)工作人員、管配水人員經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助不統(tǒng)一，造成不平衡；農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)普遍管理能力較弱，不能規(guī)范、安全管理使用末級(jí)渠系水費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和灌區(qū)水管單位由于涉及財(cái)務(wù)、審計(jì)等責(zé)任，均不愿意代管；工程設(shè)施維修過(guò)程中，零星維修存在資金浪費(fèi)，整體維修資金又不足，農(nóng)戶又不同意將本灌水小組的水費(fèi)統(tǒng)籌用于其他灌水小組或用水戶協(xié)會(huì)。

③群眾投入建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施的積極性不高。由于農(nóng)民人均耕地面積1.9畝左右，一家一戶分散經(jīng)營(yíng)，農(nóng)田保灌程度不高，農(nóng)業(yè)種植效益較低，農(nóng)民增收渠道主要以外出務(wù)工和從事服務(wù)業(yè)為主。農(nóng)民群眾對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護(hù)投入的主動(dòng)性、積極性不高。

④基層管水單位運(yùn)行困難?；鶎庸鄥^(qū)水管單位全部為自收自支性質(zhì)，骨干水利工程水費(fèi)入不敷出，水管單位經(jīng)營(yíng)成本得不到合理補(bǔ)償，運(yùn)行舉步維艱。由于農(nóng)村文化程度相對(duì)高的青年大部分外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)工作人員整體年齡偏大、文化程度低，加之協(xié)會(huì)工作人員報(bào)酬、辦公場(chǎng)所和設(shè)施無(wú)保障，協(xié)會(huì)自主運(yùn)行能力較弱。

五、對(duì)策及建議

1.分級(jí)籌集農(nóng)業(yè)用水獎(jiǎng)補(bǔ)資金

充分考慮地方政府財(cái)政困難、基層水管單位籌資能力弱的實(shí)際情況，農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼列入國(guó)家財(cái)政給予專(zhuān)項(xiàng)支持，縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)籌集節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金，切實(shí)保障農(nóng)田水利設(shè)施良性運(yùn)行，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

2.規(guī)范末級(jí)渠系水費(fèi)收繳使用管理

末級(jí)渠系水費(fèi)涉及千家萬(wàn)戶，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等息息相關(guān)。末級(jí)渠系水費(fèi)成本的測(cè)算、監(jiān)審、定價(jià)應(yīng)由國(guó)家和省級(jí)相關(guān)部門(mén)出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)定，對(duì)政府定價(jià)的要嚴(yán)格成本監(jiān)審，協(xié)商定價(jià)的要建立監(jiān)督機(jī)制，杜絕搭車(chē)收費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)等情況。末級(jí)渠系水費(fèi)應(yīng)由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)收取，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府代管，水管單位配合進(jìn)行水量確認(rèn)、工程驗(yàn)收等工作，確保水費(fèi)使用合理合規(guī)、安全公平。

3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)種植規(guī)模經(jīng)營(yíng)

實(shí)踐證明，推進(jìn)農(nóng)業(yè)種植規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是嚴(yán)格水權(quán)管理，提高用水效率，促進(jìn)高效節(jié)水灌溉技術(shù)推廣，破解農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)難題的一把 “金鑰匙”。通過(guò)互換、轉(zhuǎn)包、出租等形式，鼓勵(lì)土地向種植大戶流轉(zhuǎn)，培育建立農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社，使農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一種植、統(tǒng)一灌溉、統(tǒng)一施肥、統(tǒng)一管理。

4.降低水管單位及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行成本

應(yīng)積極鼓勵(lì)水管單位充分利用自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展水利工程勘測(cè)設(shè)計(jì)、施工、田間節(jié)水灌溉服務(wù)等綜合經(jīng)營(yíng)，既可為社會(huì)提供專(zhuān)業(yè)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，又可解決水管單位運(yùn)行管理的困境。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)本著宜分則分、宜合則合、靈活管理的原則，有條件的支持其獨(dú)立自主運(yùn)行，沒(méi)有獨(dú)立固定辦公場(chǎng)所、設(shè)施、經(jīng)費(fèi)的應(yīng)依托村委會(huì)運(yùn)行。積極吸納種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)營(yíng)實(shí)體加入農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，拓寬協(xié)會(huì)經(jīng)營(yíng)渠道。同時(shí)，各級(jí)政府財(cái)政全額落實(shí)灌區(qū)水管單位公益性費(fèi)用的補(bǔ)助，加大對(duì)灌區(qū)水管單位和農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)辦公場(chǎng)所、設(shè)施配套的專(zhuān)項(xiàng)支持，對(duì)人員經(jīng)費(fèi)應(yīng)給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)助，使其在管水用水節(jié)水工作中發(fā)揮更大的作用。

[1]劉小勇，等.西北干旱區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革模式與推進(jìn)策略——以甘肅省改革試點(diǎn)為例[J].中國(guó)水利,2016(7).