王帥斌，王冀寧，馬百超，陳庭強

(南京工業(yè)大學 經濟與管理學院，南京 211816)

政府強化食品安全監(jiān)管，提高食品安全監(jiān)管效率，是2008年“毒奶粉”事件爆發(fā)以來食品安全監(jiān)管領域研究的焦點問題。近年來，這一問題更是因為如下因素廣受關注：(1)公眾生活品質提升，急需供給側企業(yè)提升食品質量；(2)食品安全監(jiān)管形勢依然嚴峻，不斷被曝光的食品安全事件挑動著公眾的神經；(3)國家領導人高度重視，2017年1月3日，國家主席習近平再次對食品安全工作做出重要指示，強調“各級黨委和政府及有關部門要全面做好食品安全工作，切實提高食品安全監(jiān)管水平和能力”。因此，政府如何監(jiān)管、如何評價政府監(jiān)管成為當下研究的熱點。

目前，國內外學者就政府如何實施食品安全監(jiān)管開展了諸多探索。在食品安全監(jiān)管制度方面，學者們認為中國食品安全法規(guī)修訂次數偏少[1]，制約了食品安全監(jiān)管體制的成熟化發(fā)展[2]，呈現出政府食品安全監(jiān)管能力和監(jiān)管效果不佳的狀態(tài)。在食品監(jiān)管體系方面，學者們認為要轉變監(jiān)管理念，引入HACCP體系，及時識別、評估潛在的風險，從源頭上控制食品安全危害[3]，協調好食品安全監(jiān)管的過程和結果，做到預防監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管的統(tǒng)一[4,5]，并積極借鑒國外經驗，完善我國的食品召回監(jiān)管機制[6]。此外，也有學者通過美國的食品安全管控實證研究發(fā)現，管控并沒有明顯性減少食源性疾病的爆發(fā)[7]。

然而，近年來我國食品安全問題頻發(fā)，從2014年的“福喜事件”、2016年的“有毒汽水包”事件，直到2017年3·15晚會曝光的日本“核污染區(qū)”食品事件，再次挑戰(zhàn)公眾的承受極限，危及公眾健康。同時，屢屢爆發(fā)的食品安全事故引發(fā)了公眾對政府食品安全監(jiān)管工作的懷疑，考驗著政府的執(zhí)政能力[8,9]，顯示了我國食品安全監(jiān)管績效差強人意。但如何評價政府食品安全監(jiān)管績效，促進政府強化食品安全監(jiān)管，提高食品安全監(jiān)管效率？國內外學者針對不同維度設計了食品安全監(jiān)管績效評估體系。比如，Yapp等[10]從企業(yè)本身和監(jiān)管政策兩個角度出發(fā)，考慮企業(yè)本身存在的資金匱乏、政策認知不足和對監(jiān)管政策不信任等因素以及監(jiān)管政策制定和執(zhí)行過程中涉及的因素，設計了基于企業(yè)產品的食品安全管理評價指標體系。Garayoa等[11]通過對操作人員的素質、態(tài)度和實踐能力以及企業(yè)的資源經濟能力等方面進行考量，進而對餐飲企業(yè)實施HACCP體系的運行效果進行評價研究。Sampers等[12]從環(huán)境因素、控制活動、保障措施等方面考慮，構建了基于HACCP的食品安全管理體系評價指標體系。Luning等[13]主要從環(huán)境風險、食品安全管理體系性能和產出結果三個維度對動物加工的中小企業(yè)進行食品安全管理體系績效評估研究。劉錄民等[14]借鑒了政府績效評估的理論成果，基于不同的維度和業(yè)績領域設計出評估體系，對地方食品安全監(jiān)管績效開展評估，但是缺乏整體觀念，偏重對事后監(jiān)管環(huán)節(jié)的績效評估。王珍等[15]借助AHP法，通過對比政府食品安全監(jiān)管績效指標的權重值，判斷各個指標在整個評估體系中的相對重要程度，實現了定性問題的定量分析，對地方政府食品安全監(jiān)管績效的提升具有積極意義，但是對于如何評價政府的監(jiān)管績效未做出進一步的探索。劉鵬[16]借助平衡計分卡理論研究，分別從工作業(yè)績、相關利益者、內部管理及學習與成長四個不同的維度構建評價指標體系，對省級政府的食品安全監(jiān)管績效狀況進行評估，但是缺乏一定的實證支持，并且無法準確反映食品安全監(jiān)管狀況。

綜上所述，現有研究大多運用定性方法，基于不同維度設計了政府食品安全監(jiān)管績效評估體系。但目前沒有形成一種較為科學與規(guī)范的評價范式，研究結果也各有側重，顯得比較零碎。本文在現有研究基礎上，立足于食品鏈條的多環(huán)節(jié)監(jiān)管視角，依據對國內外食品安全監(jiān)管績效評價的經典文獻梳理，構建食品安全監(jiān)管績效評價指標體系，并借助網絡層次-模糊綜合評價模型，通過采集山東省食藥監(jiān)局及其下屬地級市和縣級市的45家食藥監(jiān)局動態(tài)數據，實證分析山東省食品安全監(jiān)管績效狀況及其癥結。

1 評價指標體系構建

1.1 指標構建的原則

評估政府食品安全監(jiān)管績效水平，真實反映食品安全監(jiān)管現狀是構建食品安全監(jiān)管績效評價指標體系的根本出發(fā)點和目的。

食品安全監(jiān)管績效評價指標體系的構建主要依據《食品安全法》(2015年最新修訂版，簡稱食品安全法，下同)、《產品質量法》、《食品安全抽樣檢驗管理辦法》、《食品召回管理辦法》。此外，綜合運用系統(tǒng)集成方法和德爾菲專家調查法(專家組由15名成員組成，包括6名高校食品安全管理專業(yè)教授，3名食藥監(jiān)專家，2名食品企業(yè)專家，4名消協和媒體專家)，確保指標構建的科學性和可操作性。

1.2 指標篩選

食品安全監(jiān)管工作是一項涉及事前預防監(jiān)管、事中處置監(jiān)管以及事后處理監(jiān)管的系統(tǒng)工程[17]，而食品安全事故的頻頻出現，顯露出政府在不同環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管工作中存在著不到位或缺失的現象[18]。為提升政府食品安全治理水平，改善監(jiān)管形勢，國家陸續(xù)出臺了多部食品安全法律法規(guī)，而評估地方政府食品安全監(jiān)管績效也開始成為中央政府督促其加強監(jiān)管，落實食品安全相關法規(guī)的重要手段。因此，評價政府食品安全監(jiān)管績效，主要從事前預防監(jiān)管、事中處置監(jiān)管以及事后處理監(jiān)管三個環(huán)節(jié)考慮。

1.2.1 事前預防監(jiān)管

預防性是體系設計的關鍵原則之一[19,20]，食品安全的監(jiān)管不能簡單停留在對突發(fā)事故的處置，更應該未雨綢繆，將危害消除在萌芽狀態(tài)[21]。因此，加強事前預防監(jiān)管、提升政府監(jiān)管績效，可以依托現行食品安全標準、食品安全法律法規(guī)等常規(guī)監(jiān)管以及通過建立食品安全風險監(jiān)測、評估和交流制度來實現。

食品安全常規(guī)監(jiān)管：與應對突發(fā)事件的應急監(jiān)管不同，食品安全常規(guī)監(jiān)管主要是指監(jiān)管主體開展的對食品安全的例行性監(jiān)管，側重于對常態(tài)性問題開展有效的行動[22]。根據已有成果和《食品安全法》，可以將食品安全常規(guī)監(jiān)管細分為3個指標，實現對政府監(jiān)管績效的評價，包括食品安全公益宣傳情況、食品安全責任強制保險投保情況以及食品安全國家標準公布情況[23-30]。

食品安全風險監(jiān)管：建立和完善食品安全風險防范體系能夠有效緩解食品安全風險的市場失靈，達到社會食品安全風險的社會最優(yōu)，實現解決食品安全問題的目標。根據已有成果和《食品安全法》，可以將食品安全風險監(jiān)管細分為4個指標，實現對政府監(jiān)管績效的評價，包括食品安全風險監(jiān)測制度建立情況、食品安全風險評估制度建立情況、食品安全風險交流制度建立情況以及每年食品安全品種覆蓋情況與抽檢次數[31-34]。

1.2.2 事中處置監(jiān)管

食品安全事中監(jiān)管針對事前各種監(jiān)管政策、制度的落實情況，管理者依據法律制度、標準體系等開展監(jiān)管工作[35]，能夠有效地保障食品安全。因此，加強食品安全事中的過程控制、提升政府監(jiān)管績效，可以通過完善食品召回監(jiān)管和事故控制監(jiān)管，逐步提升我國食品安全治理水平和能力。

食品召回監(jiān)管：健全事中監(jiān)管環(huán)節(jié)的食品召回機制能夠有效提升食品安全治理水平[36]。政府通過食品召回機制，采取強制措施或者引導企業(yè)自主將危及消費者健康或者存在潛在危害的有缺陷食品召回，將食品安全危害降至最低。根據已有成果和《食品安全法》，可以將食品召回監(jiān)管細分為6個指標，實現對政府監(jiān)管績效的評價，包括食品召回制度建立情況、食品召回及時性、食品召回說明信息可得性、食品召回說明信息易理解性、召回的不安全食品的名稱、規(guī)格等內容記錄情況以及對召回的不安全食品補救或銷毀情況[37-39]。

事故控制監(jiān)管：面對爆發(fā)的食品安全事故，政府必須當即成立食品安全事故處置指揮機構，啟動應急預案[40]，做好組織協調、警示信息溝通等方面的工作。根據已有成果和《食品安全法》，可以將事故控制監(jiān)管細分為5個指標，實現對政府監(jiān)管績效的評價，包括食品安全事故處置指揮機構成立情況、食品安全事故應急處置相關人員專業(yè)性、食品安全事故處置工作及時性、食品安全事故警示信息公布及時性以及食品安全事故警示信息公布準確性[41,42]。

1.2.3 事后處理監(jiān)管

事后監(jiān)管是市場經濟條件下政府重要的職責[43]，它是政府全過程監(jiān)管體系的最后一環(huán)。針對食品安全事故，政府通過處罰和追責來實現其監(jiān)管作用[44]。因此，加強事后處理監(jiān)管、提升政府監(jiān)管績效，可以通過完善事故總結監(jiān)管和事故調查監(jiān)管來實現。

事故總結監(jiān)管：開展事故總結監(jiān)管，針對事故發(fā)生后的處理信息報告、事故性質認定以及疾控能力等方面的不足，及時優(yōu)化食品安全監(jiān)管制度，增強預防和應對同類事故的能力。根據已有成果和《食品安全法》，可以將事故總結監(jiān)管細分為7個指標，實現對政府監(jiān)管績效的評價，包括食品安全事故有關因素流行病學調查開展情況、重大食品安全事故及其處理信息公布情況、企業(yè)食品安全信用檔案記錄情況、對食品生產經營者抽檢頻率調整情況、與存在食品安全隱患的企業(yè)負責人責任約談情況、事故溯源調查情況以及事后監(jiān)管制度優(yōu)化情況[45-49]。

事故調查監(jiān)管：在我國，食品安全事故的爆發(fā)不少與相關監(jiān)管部門的失職、瀆職行為有著直接關系[50,51]。完善介入重大責任事故調查機制，有利于公正、全面地進行事故責任認定，達到預防和懲罰食品安全領域瀆職犯罪行為的目標。根據已有成果和《食品安全法》，可以將事故調查監(jiān)管細分為4個指標，實現對政府監(jiān)管績效的評價，包括事故單位責任調查情況、相關監(jiān)管部門、認證機構工作人員失職、瀆職情況調查情況、食品安全事故責任調查公正性以及食品安全事故責任調查全面性。

綜上所述，構建出食品安全監(jiān)管績效指標體系，見表1。

表1 食品安全監(jiān)管績效指標體系

2 ANP-模糊綜合評價方法介紹

ANP-模糊綜合評價模型由ANP方法和模糊綜合評價法融合而成[52]。與AHP相比，ANP能夠更加準確地刻畫系統(tǒng)內部各元素間的交互作用、非獨立的遞階層次結構。而模糊綜合評價法依據模糊數學的理論，可以有效實現定性指標的定量評價。

本文采用網絡層次分析-模糊綜合評價模型評價食品安全監(jiān)管績效，主要基于以下三點考慮：(1)在食品安全監(jiān)管過程中，同一監(jiān)管環(huán)節(jié)之間具有明顯的層次結構，不同監(jiān)管環(huán)節(jié)之間具有強烈的相互依賴關系；(2)在構建的食品安全監(jiān)管績效評價指標體系中，不同層級和同一層級指標之間存在的這種相互關聯關系更為顯著；(3)在構建的食品安全監(jiān)管績效評價指標體系中，個別指標難以簡單量化，呈現取值區(qū)間性和模糊性特征。因此，采用網絡層次分析-模糊綜合評價模型評價食品安全監(jiān)管績效更具科學性和實踐性。此外，ANP-模糊綜合評價法在評價分析方面具備諸多優(yōu)勢，被廣泛應用于電纜行業(yè)的供應商選擇、電力企業(yè)績效考核以及監(jiān)管信息透明度評價等眾多方面[53-55]。

2.1 構建ANP網絡結構

根據食品安全監(jiān)管績效評價指標體系之間的交互作用，建立食品安全監(jiān)管績效ANP結構模型，見圖1。

圖1 ANP結構

2.2 確定指標權重

借助ANP法和德爾菲專家打分，確定食品安全監(jiān)管績效的各項指標權重，具體過程如下：

公式(1)

步驟2：通過對加權超矩陣的穩(wěn)定化處理，獲得ANP極限矩陣W∞，見公式(2)。如果極限收斂且唯一，則超矩陣的列向量就是食品安全監(jiān)管績效各級指標的穩(wěn)定權重。

公式(2)

2.3 構建評價矩陣和模糊計算

公式(3)

然后，建立總體評價向量。根據一級指標評價矩陣和模糊矩陣，可得總體評價向量Ui，見公式(4)。

公式(4)

最后，根據食品安全監(jiān)管績效評價指標等級的評語集V=(好，較好，一般，較差，差)以及量化評價結果的數值集N=(100，75，50，25，0)，通過加權平均得到最終監(jiān)管績效評價指數F，見公式(5)。

F=100×u1+75×u2+50×u3+25×u4+0×u5。

公式(5)

3 山東省食品安全監(jiān)管績效評價研究

由于食品藥品監(jiān)督管理局(以下簡稱食藥監(jiān))是分管食品和藥品監(jiān)管管理的政府官方部門，依據法律法規(guī)對下級地方政府就各種制度、標準的落實情況實施監(jiān)督。因此，為保證采樣的科學性，本文通過查詢食品藥品監(jiān)督管理局的官方網站和部分電話訪談的形式，對山東省食藥監(jiān)局和下屬地級市和縣級市的45家食藥監(jiān)局進行了采樣，并進行評價研究(共計45個采樣城市，其中地級市17個，縣級市28個，具體名單詳見山東省人民政府網站)。

3.1 評價結果

按照上述計算步驟，并結合Super Decisions軟件和德爾菲專家打分結果，分別求出每個評價指標的權重(見表2)。然后，分別計算模糊綜合評價2級評價結果(見表3)和模糊綜合評價1級評價結果(見表4)。

表2 食品安全監(jiān)管績效權重

表3 模糊綜合評價2級評價結果

表4 模糊綜合評價整體及1級評價結果

3.2 評價結果分析

本文從3個方面選取了29個指標來進行評價。上述29個指標的平均權重為0.0345。由表2可知，權重大于均值的指標有11個，它們是影響食品安全監(jiān)管績效的重要因子。其中，食品安全國家標準公布情況C13、食品安全事故責任調查公正性C63、食品安全事故責任調查全面性C64占比最大，分別為0.0953，0.0956，0.0956。食品安全國家標準是確保食品安全、維護公眾健康的重要舉措，是政府實施食品安全科學管理、加強各環(huán)節(jié)監(jiān)管的重要保證；公正、全面的食品安全事故責任調查是進行責任認定的前提，是保證行政問責制度持續(xù)發(fā)揮威懾的關鍵。因此，上述3個指標在整個指標體系中占比最大。

此外，由表2可知，與存在隱患的企業(yè)負責人責任約談情況C55占比最小，僅為0.0098。究其原因，盡管責任約談作為一種新興的行政管理方式已經被引入到食品安全領域，但由于理論層面未得到重視，造成約談程序流于形式、相對人的權利義務不明確等問題存在，約談制度并未得到廣泛采用[57]，因此該指標在整個指標體系中占比最小。

由表4可知，山東省整體食品安全監(jiān)管績效的綜合水平為66.293，表明食品藥品安全形勢總體穩(wěn)定向好，“食安山東”建設活動初見成效，這與《山東省食品藥品安全“十三五”規(guī)劃》中關于山東省食品藥品安全現狀的判斷一致。表4還顯示，事前監(jiān)管、事中監(jiān)管以及事后監(jiān)管環(huán)節(jié)績效水平分別為72.192，54.867和72.021，事中環(huán)節(jié)的績效水平最低，表明政府在事中處置環(huán)節(jié)的食品召回監(jiān)管和事故控制監(jiān)管方面的工作存在著不足，這也與政府傳統(tǒng)的注重事前相關法律法規(guī)的完善，事后進行責任追究，而輕事中具體監(jiān)管制度落實的監(jiān)管理念相符[58]。

結合表3可知，山東省政府事中監(jiān)管環(huán)節(jié)的食品召回監(jiān)管C3績效得分為44.789，排名第六。我國的食品召回機制建立較晚，食品行業(yè)小企業(yè)眾多、管理混亂、食品召回管理部門職責不清以及食品召回后處理不到位等問題并存，上述研究解釋了山東省食品召回監(jiān)管C3的監(jiān)管績效得分最低的原因。

此外，筆者在調研中發(fā)現：山東省部分地區(qū)的食品安全監(jiān)管改革工作在落實中出現偏差。比如，泰安、濱州以及平度等地區(qū)尚未建立食品藥品監(jiān)督管理局官網，監(jiān)管信息無從獲?。煌?、萊蕪等地區(qū)在食品安全監(jiān)管實踐中，仍然存在著“食藥監(jiān)”和“市場監(jiān)督管理局”共存的窘相。上述亂象偏離了我國食品藥品監(jiān)督管理改革的方向，導致食品監(jiān)管執(zhí)行系統(tǒng)性、協調性差，并影響到其監(jiān)管績效得分[59]。

4 結論

本文梳理國內外食品安全監(jiān)管績效評價的經典文獻，從食品安全監(jiān)管的事前預防、事中處置以及事后處理三個監(jiān)管環(huán)節(jié)設計了多環(huán)節(jié)監(jiān)管的政府食品安全監(jiān)管績效指標體系。然后，基于ANP確定食品安全監(jiān)管評價指標權重，筆者發(fā)現：(1)食品安全國家標準公布情況、食品安全責任調查公正性以及食品安全責任調查全面性在評價指標體系中占比最大，是影響政府食品安全監(jiān)管績效的關鍵因子；(2)責任約談制度在理論層面未得到重視，與存在隱患的企業(yè)負責人責任約談情況在評價指標體系中占比最小。同時，本文以山東省食藥監(jiān)局及其下屬地級市和縣級市的45家食藥監(jiān)局動態(tài)數據，對評價指標開展模糊綜合評價研究，實證研究發(fā)現：山東省食品安全監(jiān)管形勢總體穩(wěn)定向好，但政府在事中處置環(huán)節(jié)的食品召回監(jiān)管工作不足。此外，在調研中發(fā)現：食藥監(jiān)改革并未達到理想結果，食藥監(jiān)和市場監(jiān)督管理局的“多頭領導”現象較為普遍，部分調查城市尚未建立食藥監(jiān)。

本文研究成果有利于量化政府監(jiān)管效率，保證公眾充分的知情權；有利于發(fā)現政府監(jiān)管工作的不足，助推監(jiān)管部門提高監(jiān)管水平和監(jiān)管積極性；有利于準確反映我國食品安全監(jiān)管現狀，為監(jiān)管部門提供決策參考。但本文僅采集了2016年度食藥監(jiān)的食品安全監(jiān)管績效數據，缺乏縱向的動態(tài)對比分析。本文未來的研究重點是對原目標進行持續(xù)調查，追蹤食藥監(jiān)的食品安全監(jiān)管績效的連續(xù)性變化情況，持續(xù)促進政府完善自身監(jiān)管能力，同時保障公眾的食品安全信息知情權。

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