方怡

摘 要： 管制俘虜理論作為一個規(guī)范的理論分析工具被國際學界廣泛地應用于政府能源監(jiān)管、環(huán)境保護研究中，并隨著實踐的檢驗與錘煉而日臻完善。我國大氣污染問題、霧霾事件常態(tài)化實與政府車用油品管制問題休戚相關?；诠苤品斃碚撘暯牵覈囉糜推饭苤频托У闹饕蚴枪苤茩C構擁有過大的行政自主權；產(chǎn)業(yè)利益集團積極的游說活動；政企管制合作產(chǎn)生的利益勾連；官員個體易被管制俘虜；“旋轉門”創(chuàng)造更多俘虜條件等。糾正與防范管制俘虜應重塑整合政府油品管制力量；繼續(xù)深化石油國有企業(yè)改革；積極培育發(fā)展社會監(jiān)督力量。

關鍵詞： 管制俘虜； 霧霾污染； 油品管制； 環(huán)境管制

中圖分類號： C931.2 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.008

一、管制俘虜理論及其在能源環(huán)境領域的相關研究

20世紀70年代前，管制公共利益理論（Public Interest Theory）一直處于政府管制理論領域的正統(tǒng)地位，它以政府決策者本質上是擁有“公共性”個體的傳統(tǒng)理念為前提，相信政治行動者都在尋求社會整體福利的進一步提升，“既是一種關于什么激勵著政策制定者的正面理論，又是關于什么應當激勵他們的規(guī)范性理論”[1]168。然而，層出不窮的現(xiàn)實反例讓這一理論飽受質疑，并因對政府行為和動機的過于天真而遭到廣泛批評。于是，美國諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、芝加哥學派代表人物喬治·斯蒂格勒（George Stigler）于1971年創(chuàng)立了管制經(jīng)濟理論，運用政治經(jīng)濟學分析方法證明政府管制政策是各路利益集團經(jīng)過實力角逐、施壓影響后與監(jiān)管者達成的利益均衡產(chǎn)物。

管制俘虜理論（Regulatory Capture Theory，也被譯作“規(guī)制俘獲理論”）正是該理論體系中的典型代表，它基于“政府管制反映著特殊利益集團的影響，管制立法行為和執(zhí)法行為均是為了特殊利益集團的利益服務”[1]169之理念， 假定負責保護公共利益的管制機構實際上早與被管制產(chǎn)業(yè)為伍，政府管制措施提高了被管制者的利潤而非社會福利。一位管制公共利益理論的早期批評者Posner（1974）曾將管制俘虜定義為“一種表明經(jīng)濟監(jiān)管根本不是為了公共利益，而是利益集團借以尋求促進自身私利的過程的理論”[2]，同樣，斯蒂格勒在其具有開創(chuàng)性意義、闡釋被管制行業(yè)利用勢力影響管制機構的著名文章《經(jīng)濟管制理論》中犀利指出：“管制者被受管制產(chǎn)業(yè)俘獲，管制的設計運行主要是為了受管制產(chǎn)業(yè)的利益?！盵3]

在學界與實務界的長期努力與通力合作下，管制俘虜理論獲得了長足的進步，歷經(jīng)傳統(tǒng)管制俘虜理論、新管制俘虜理論兩大發(fā)展階段，依靠硬數(shù)據(jù)、經(jīng)濟計量模型、案例研究和主觀測量等有力的實證分析工具，以及多學科參與的豐富視角，理論日久彌新，產(chǎn)生了世界級的影響力。[4]

在能源管制領域，尤其是石油、天然氣、煤炭等能源巨頭往往把控著國民經(jīng)濟命脈，項目資金動輒上億，旗下員工眾多，企業(yè)宛若“獨立王國”般存在。大財團動用金錢、人脈、信息各種資源以“捕獲”管制機構，抑或管制者主動接受被俘虜、謀求尋租利益，致使嚴重環(huán)境污染事故的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，管制俘虜理論作為一個規(guī)范的理論工具，被國際學界廣泛地應用于政府能源監(jiān)管、環(huán)境保護研究中，并隨著實踐的檢驗與錘煉而日臻完善。

Zinn（2002）經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，美國國會從20世紀70年代起逐漸加強了對于環(huán)境管制機構的嚴格控制，意圖減少行政裁量權和擴大公眾參與，一系列創(chuàng)新手段也在環(huán)境法規(guī)的修訂與授權中持續(xù)推行，同時結合政治環(huán)境多元化來阻止環(huán)境管制機構被俘虜。盡管如此，俘獲風險依然存在，特別是在執(zhí)行環(huán)境標準以及國家管制機構實行聯(lián)邦計劃時，而合作執(zhí)法則加劇了風險，因為這一模式把管制者和被管制者置于密切而頻繁的合作中，提供了許多共謀的便利條件。所以，法律規(guī)定的反俘虜措施便顯現(xiàn)出了獨特的重要性，其中重要的一個手段是公民訴訟權，美國所有主要的污染管控成文法中均包含了公民訴訟條款，獨立于管制機構的公民有權起訴涉嫌違反環(huán)境法律法規(guī)任何機構或個人，天價賠償款更是有力激勵了公民努力踐行環(huán)保法律。[5]

Adam和Ii（2012）詳細描述了英國石油天然氣公司是如何逐步滲透、進而俘獲負責監(jiān)管外部大陸架海上鉆井平臺的美國礦產(chǎn)管理局（Minerals Management Service， MMS），據(jù)此證明政府監(jiān)管機構應該為2010年發(fā)生在美國墨西哥灣的“深水地平線”石油鉆井平臺爆炸與原油大規(guī)模泄漏事件承擔更多的、不可推卸的責任，建議監(jiān)管者應當接受被俘虜現(xiàn)實，積極實施監(jiān)管改革，將“成本—收益”分析法納入監(jiān)管政策評估中，以防止將來類似災害的重演。[6]

Portman（2014）特別探討了一種新近出現(xiàn)的管制俘虜形式，專門發(fā)生于管制機構針對海洋環(huán)境中的新型活動實施管制而環(huán)保執(zhí)法標準卻存在重大分歧時。具體以2010年以色列發(fā)現(xiàn)大量海上石油天然氣儲量事件為例，描述了在政府授權開發(fā)、生產(chǎn)石油天然氣過程中，被應用于授權建造海上勘探鉆井平臺決策中的管制俘虜路徑，發(fā)掘了政府管制機構對于發(fā)生在離岸“真空”環(huán)境中的新型商業(yè)行為缺乏明確行政管轄權情況下的管制俘虜漏洞，最后提出全面的海洋空間規(guī)劃將減少管制俘虜，同時應該著重加強反管制俘虜立法的結論。[7]

二、我國大氣污染問題與政府車用油品質量管制

梳理現(xiàn)有研究成果可知，中國大氣污染問題、霧霾事件常態(tài)化實與政府對車用油品質量的管制不力休戚相關，這一結論將通過以下因果鏈條的推導來呈現(xiàn)。

（一）汽車尾氣排放與霧霾污染

利用源解析方法追溯大氣PM2.5的主要來源，可以發(fā)現(xiàn)汽車尾氣是“罪魁禍首”[8]。由復旦大學在北京、上海等地開展的實驗結果表明，汽車尾氣排放包含了構成霧霾、導致能見度減少的四類主要物質中的三種——有機烴（進一步產(chǎn)生有機氣溶膠）、氮氧化物（進一步氧化后產(chǎn)生硝酸鹽）及黑炭（汽柴油不完全燃燒時的主排物），交通排放對于全國性霧霾的貢獻超過了工業(yè)排放。另一個運用計量經(jīng)濟學方法研究霧霾影響因素的實證分析也證明了汽車保有量增加導致了尾氣排放激增，對河北省的影響相當顯著，經(jīng)回歸模型計算分析，汽車數(shù)量和尾氣排放增加是河北省霧霾產(chǎn)生的最大因素。[9]（見圖1）

據(jù)世界衛(wèi)生組織全球城市污染數(shù)據(jù)庫的最新數(shù)據(jù)顯示，全球空氣污染最嚴重的前30名城市中有六個在中國，并且全部都位于河北省，包括邢臺（第9名）、保定（第10名）、石家莊（第14名）、邯鄲（第19名）、衡水（第24名）、唐山（第29名），由此推知汽車尾氣造成的污染后果非常惡劣。

（二）車用燃油質量與汽車尾氣排放

如圖2所示，汽油車和柴油車是尾氣排放污染物的主要源頭。2014年全國柴油車排放的氮氧化物（NOx）接近汽車總排放量的70%，顆粒物（PM）超過90%，而汽油車一氧化碳（CO）和碳氫化合物（HC）排放量均超過汽車總排放量的七成，所以車用油品質量與尾氣排放的多寡密切相關。依據(jù)中科院—北京大學聯(lián)合課題組對“燃油質量與北京市大氣霧霾之間的相關性研究”結果顯示，北京市燃油質量堪憂，普遍存在重金屬含量、芳烴含量、硫含量超標以及氮含量過高等質量問題，由此產(chǎn)生的氮氧化物是致使大氣可見度低的主要化學因素，但目前國家環(huán)保機構并未設立相關衡量標準。用北京市燃油中重金屬含量，硫、氮含量，機動車尾氣碳氫化合物排放量及北京市日均2萬噸的燃油消耗量計算，機動車尾氣排放的污染物對北京市區(qū)大氣PM2.5的日均貢獻率最高可達88.5%。[10]

（三）政府油品管制與車用燃油質量

首先，我國油品標號虛高，質量與標號嚴重不符。以中美汽油標號比較為例：美國汽油定標參照測定條件嚴苛的馬達法，中國則依據(jù)條件溫和的研究法來檢測汽油的異辛烷值；異辛烷值的高低代表汽油抗爆性能的強弱，異辛烷值越高，汽油抗爆性能就越好，汽油標號也越高；于是對同一種汽油，馬達法測出的異辛烷值要比研究法低0～15個單位，意即雖然表面上中國汽油標號普遍高于美國汽油，其實是利用不同檢測方法呈現(xiàn)出的虛高，大部分中國汽油質量處于美國汽油的低端，而且很多型號已因尾氣污染嚴重而被美國所淘汰，卻仍在我國廣泛使用。

其次，我國原油質量低，生產(chǎn)加工過程中又大量加入各種添加劑。中石化、中石油、中海油“三桶油”是國內(nèi)成品油的主要供應商，幾乎壟斷了產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，在原油選擇、生產(chǎn)加工、供應銷售上具有絕對話語權。出于成本控制等原因，我國油企一般選擇高硫中質原油，生產(chǎn)以催化、裂化為主，并加入大量抗爆劑以“勾兌”出達標油，從而加工出異辛烷值低、硫、芳烴、烯烴含量高、對設備腐蝕度大、縮短汽車部件壽命的催化油。

再次，我國流通市場成品油的硫含量問題突出。硫含量決定了機動車排放污染物的水平，是汽車尾氣的關鍵性指標。國家質檢總局在2015年國家監(jiān)督專項抽查中重點抽查了京津冀地區(qū)的車用汽油、柴油產(chǎn)品質量，發(fā)現(xiàn)不合格產(chǎn)品都存在硫含量超標的問題。[20]

眾所周知，北京油品質量在全國名列前茅，卻依然存在如此嚴重的質量問題，那么其他地區(qū)的燃油質量可想而知，更別提各地屢禁不止的土煉油及其煉制過程中所帶來的巨大環(huán)境污染。

綜上所述，我國車用燃油質量低導致汽車尾氣排放加劇，進而引發(fā)大規(guī)模、持續(xù)久、危害深的霧霾污染這一連鎖效應，無論是石化行業(yè)巨頭還是民間小作坊都責無旁貸，然而究根問底，種種問題的矛頭均指向了政府油品管制低效。這是因為，我國石化國企的壟斷地位是政府賦予的，油品標準制定在政府監(jiān)管及許可下，油品質檢監(jiān)督由政府管制機構執(zhí)行，非法煉油窩點要靠政府取締，所以政府油品管制不力是環(huán)境管制失控的源頭，纏繞其中的利益糾葛則是根本原因。

三、用管制俘虜理論分析政府油品管制低效的原因

西方管制俘虜理論經(jīng)過多年發(fā)展，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，總結提煉出了一套有效判別管制機構是否被俘虜?shù)囊胤治龇ǎ⑵溥\用于管制俘虜風險的規(guī)避與預防工作中。雖然我國政體、國情等與西方國家不盡相同，但由于管制主體、管制結構及管制手段的某些相似性，這種分析法同樣適用于鑒別我國油品管制中的俘虜現(xiàn)象及剖析政府管制低效的原因。具體來看，誘使管制機構被俘獲而參與尋租的五大要素是：

（一）管制機構擁有過大行政自主權

這是管制俘虜發(fā)生的必要前提。因為廣泛的自由裁量權不在法律的監(jiān)督約束下，讓管制機構容易陷入由管制產(chǎn)業(yè)精心設置的利益圈套中，相應地，過大的行政權也剝奪了管制機構把法律當作借口的機會，監(jiān)管者不能聲稱因受到法律約束而制定出令監(jiān)管對象利益受損的政策。

不同于發(fā)達國家的完全市場化定價機制，我國成品油的定價權一直以來牢牢把握在國家發(fā)改委手中，政府兼任油品監(jiān)管者、價格制定者與發(fā)布者數(shù)職于一身。雖然政府推動過數(shù)次市場化導向的成品油定價機制改革，但成品油價格高企不下、變動幅度升多降少、價格虛高但油品低劣等問題依舊沒有解決。

政府全權定價的弊端顯而易見：一是行政指令僵化滯后，沒能充分發(fā)揮市場自身功能，導致國內(nèi)成品油價格調(diào)整反應遲鈍，遠遠落后于國際市場，過長的價格調(diào)整周期更是刺激了投機行為，為石油寡頭們提供了囤油與左右價格的時間差，便于成本的外部轉移；二是成品油價格按照成本加成定價的方式計算，由國際原油價格加上國內(nèi)加工成本及稅費、流通費、利潤等，這種方法并不能反映國內(nèi)成品油市場的供求變化，其中的高額稅金也完全由消費者承擔，“存在保護落后和保證成品油生產(chǎn)企業(yè)利潤水平的嫌疑”[12]；三是定價決定權完全掌控于政府主管部門，價格形成過程又缺乏透明度，具體以哪種國際油價為基準、權重如何、國內(nèi)平均加工成本多少、合理的稅費和適當?shù)睦麧櫵皆鯓佑嬎愕然径▋r要素一概不予公開，政府公信力備受挑戰(zhàn)。

（二）產(chǎn)業(yè)利益集團積極游說活動

正所謂哪里有利益，哪里就有嗜利如血的追逐資本?！耙话愣?，向管制機構有圖謀的活躍利益集團越少，該機構就越不可能做出失之偏頗的決策。”[13]反之亦然，如果沒有聽到來自其他群體如環(huán)保主義者或消費者的聲音，管制機構很可能就偏向大財團的利益。

由于歷史遺留問題和改革決策失誤的多重影響，我國石油產(chǎn)業(yè)患上了寡頭分治、產(chǎn)業(yè)鏈壟斷和擠壓競爭對手等諸多頑疾。

首先，從產(chǎn)業(yè)整體布局來看，多次產(chǎn)業(yè)結構重組不僅沒有改變先前國營集團按產(chǎn)業(yè)鏈劃分經(jīng)營范圍的格局，改革中寄予厚望的市場化競爭也沒有出現(xiàn)，卻在原有利益集團的強勢阻撓、政府決策有失偏頗、改革不徹底的情況下，催生出中石油、中石化、中海油三大巨頭；“三桶油”達成了某種高度協(xié)調(diào)的默契，劃地域割據(jù)而治，由“南北分治”和“海陸分治”構成了現(xiàn)行的“三足鼎立”行業(yè)圖景，人為制造了更多的寡頭。

其次，從產(chǎn)業(yè)鏈來看，石油屬于國有戰(zhàn)略性資源，國家規(guī)定上游的勘探、開采業(yè)務必須持有中央政府頒發(fā)的“勘探開采許可證”，擁有官方“牌照”的國企就從源頭上把住了原料；除了自產(chǎn)國營壟斷外，國家出臺的多項政策還鞏固了原油成品油進出口、批發(fā)、零售的國企專營權，即使我國為履行加入世貿(mào)組織的承諾而將進口配額制改革為許可證申請制，但仍通過緊縮非國有企業(yè)的進口許可名額、限定國有煉廠加工、賦予國企出具排產(chǎn)證明的權力、海關審查限行、運輸部門嚴卡運油指標等管制手段，對非國資石油貿(mào)易進行多方鉗制；在上游國企近乎完全壟斷和中游力排其他加工煉制對手的情勢下，產(chǎn)業(yè)下游銷售方無從選擇，若不歸順壟斷集團、聽其號令，就只能因原料斷供或無法流通而倒閉。[14]

最后，從產(chǎn)業(yè)負外部性來看，石油寡頭利用從源頭到終端的全產(chǎn)業(yè)鏈管制俘虜而堵住了市場化競爭的道路，三大石油巨頭的市場份額高達九成，想要操縱油價簡直輕而易舉，“其他的小型油企以及消費者根本就沒有議價的能力”[12]，橫行霸市的油企對于環(huán)保部門的環(huán)境管制置若罔聞甚至嗤之以鼻便也不足為奇了。

（三）政企管制合作產(chǎn)生利益勾連

管制機構本身資源稀缺，需要依靠被管制產(chǎn)業(yè)來獲取信息等資源。囿于信息不對稱及缺乏獲取監(jiān)管信息的相應資源，管制機構在執(zhí)行監(jiān)管職能過程中必須倚仗信息占有豐富的利益集團，這種“合作”不僅削弱了機構權威的合法性，更可能讓管制機構被利益集團所誤導，逐步打開俘虜?shù)拇箝T。

全國石油產(chǎn)品和潤滑劑標準化技術委員會（SAC/TC280，簡稱石化標委會）正是政企合作的典型產(chǎn)物。該專業(yè)機構隸屬于國家標準化管理委員會，下設六個標準化技術歸口單位，負責制定、修訂石油產(chǎn)品和潤滑劑的國家標準規(guī)格。[21]具體開展業(yè)務的常設辦事機構是全國石油產(chǎn)品和潤滑劑標準化技術委員會秘書處，掛靠中石化石油化工科學研究院，按照國標委和有關行政主管部門的指令而“負責組織本專業(yè)國家標準及行業(yè)標準的制修訂工作”[22]。

據(jù)公開資料顯示，石化標委會的石油系統(tǒng)內(nèi)專家占78%，負責制定車用油品標準的石油燃料和潤滑劑分技術委員會共有47名委員，其中24人來自石油系統(tǒng)，具體包括中石化、中石油、中海油、延長石油，占比超過一半，其余23人來自社會環(huán)保組織、汽車行業(yè)、高等院校和部隊。[15]近年來，雖然在社會的高度關注與民眾的強烈呼吁中石化標準委逐漸打開門戶、吸納社會力量，但成員遴選標準、遴選方式和遴選程序仍未能實現(xiàn)公開、透明，國家標準委的網(wǎng)站上搜索不到關于石化標委會或燃料油分標委的任何成員信息。

油品標準的起草單位為石油化工科學研究院，是中石化的下屬單位，整個制定和表決過程由石油系統(tǒng)主導，于是事關國家節(jié)能減排大局的標準制定工作成為了維護企業(yè)利益的一把“利器”，面對各方的提標要求，占石化標委會大多數(shù)的石油系統(tǒng)內(nèi)部人常以“升級成本高”、“供油壓力”等理由搪塞。盡管油品問題與環(huán)保管制息息相關，可國家環(huán)保監(jiān)管部門在油品標準制定過程中并沒有任何實權，環(huán)境管制力量長期處于被輕視和忽略的尷尬境地。除此以外，我國成品油質量標準和汽車尾氣排放標準的制定與監(jiān)管，分屬兩套體系、多個部門，所以行政部門在標準制定方面的參與度不夠、多頭管理也為油企攫利間接提供了良機。

（四）官員個體易被管制俘虜

被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)善于從官員個體身上施加影響，尋找俘獲突破口。相較于游說整個管制機構，收買官員個體是更為快捷有效且成本較低的方式。當管制機構當權者想要從監(jiān)管對象的“進貢”中漁利時，就極有可能全力助推監(jiān)管行業(yè)的工程項目進展，并巧用手中職權如職務任命、預算管理和行政命令等，以暗中削弱管制職能的有效性。[16]

發(fā)酵于2013年的“中石油窩案”，在連鍋端出眾多國企高管的同時，還牽扯出一連串高官，如國務院國資委原主任蔣潔敏、四川省原副省長郭永祥、海南省原副省長冀文林等人，引發(fā)了石油系統(tǒng)大震動?；仡櫣賳T落馬的典型案例可知，審批權力尋租、招投標腐敗、官商勾結是引發(fā)管制俘虜?shù)闹饕颉?/p>

第一，項目審批權力代表著相當可觀的利潤，能源項目審批機制的弊病讓審批流程的每一個環(huán)節(jié)都充盈了廣闊的尋租空間，對利益虎視眈眈的不法商人伺機而動，圍獵手握審批大權且思想腐化的官員，致使其防線失守。譬如，劉鐵男在任國家能源局局長時，利用權力來嚴格限定能源項目的具體發(fā)展規(guī)模，加大審批過程的難度和長度，迫使不愿忍受審批煎熬的企業(yè)采取強力“運作”，另一方面，他卻對那些提供巨額賄金的商人大開方便之門，為諸多重大審批項目“打招呼”或直接提供幫助，其兩面性由此可見一斑。[23]

第二，招投標領域是石油系高官落馬的另一個重災區(qū)，以周永康、蔣潔敏領銜的石油幫利用石油工程招標為其家族及相關利益人漁利，官員親屬得以違法開發(fā)國有油氣田，非法獲利上億元。而招投標過程封閉、招標額巨大、官員干涉等都容易滋生腐敗，特別是作為世界500強的全球知名石油公司，中石油每年招標額高達千億元，屢次因招標不規(guī)范而被審計署點名批評。在封閉的石油王國里，中石油掌握了絕對話語權，雖然采取公開招標形式，招標程序從表面上看也沒有問題，但對供應商進行內(nèi)部評分、挑選的整個過程都是保密的，邀請招標、議價招標更向搶單企業(yè)拋出了誘餌，讓競標者多方活動以打通各路關節(jié)。[24]

第三，官商勾結表現(xiàn)為官員與企業(yè)高管合謀侵吞國有資產(chǎn)，企業(yè)用金錢等資源為官員升遷政績做文章。據(jù)公開報道統(tǒng)計，十八大以來，中石油從高管到中層有近50人被查，石油系落馬官員更是不勝枚舉。一邊是高官高管巨額貪腐，另一邊是中石油連年對外宣稱大幅虧損，這充分暴露出管理者與企業(yè)的分裂關系，國企深陷泥潭而管理者仍損公濟私、聯(lián)手自肥。媒體報道還揭露了曾任中石油一把手的蔣潔敏擅用職權為薄熙來的政績添磚加瓦，不惜投入巨大成本從境外運油，隨后者仕途路徑從遼寧到重慶一路興建千萬噸級的煉油廠。[25]

（五）“旋轉門”創(chuàng)造更多俘虜條件

“旋轉門”（revolving door）指公務人員從政府離職進入企業(yè)工作，利用擔任公職時積累的人脈、特殊信息或途徑來獲利；企業(yè)高管則瞄準政府換屆選舉時機入主內(nèi)閣以增加自身政治資本，并可能做出有利于前雇主或未來雇主的決策。管制俘虜理論認為被管制產(chǎn)業(yè)善于利用常在監(jiān)管者與被監(jiān)管者間轉換身份的人員來實施管制俘虜，相信“管制機構之所以被俘虜?shù)脑蛟谟谇捌髽I(yè)高管在政府中‘恰好擔任了監(jiān)管其行業(yè)并有影響的職位，而更為根本的原因或許是監(jiān)管者們被將來有機會到利潤豐厚的企業(yè)就職前景所誘惑”[17]。

查閱石油窩案中貪腐官員和國企高管們的履歷，“旋轉門”現(xiàn)象普遍存在，多數(shù)人都擁有政企任職經(jīng)歷，并且行政級別愈高者職位調(diào)動就越發(fā)頻繁與自如。從政者，為企業(yè)打招呼、遞條子，利用職務便利為他人謀取利益，收受巨額賄賂和禮金；為商者，悉心經(jīng)營與官員的關系，二者結成利益同盟，共同蠶食國有資產(chǎn)。不僅如此，我國的特殊國情更鞏固了這種畸形的“合作”關系，長期以來政企不分的國企行政化格局為官員們在政府和國企間穿梭進出、交叉任職提供了便利，官員們 “在行政部門解決級別，在企業(yè)部門解決待遇”[26]，充分享盡體制內(nèi)保障和市場經(jīng)濟紅利的雙重福利。

四、糾正與防范管制俘虜?shù)慕鉀Q措施

如前文所述，我國車用油品管制低效進而加劇環(huán)境管制失控的主要原因，在于本該為社會公益發(fā)聲的政府管制機構卻被體量龐大的石化利益集團所腐蝕，利益當前失去了公平、公正的仲裁者立場，還一同加入攫取利潤的大軍中，使得普通民眾最終成為了高油價成本的承受者和環(huán)境污染的受害者。因此，油品管制改革刻不容緩，需要從以下三個方面多措并舉，標本兼治。

（一）重塑整合政府油品管制力量

在當下，對于我國油品質量的監(jiān)管并沒有一個明確而統(tǒng)一的管制機構，目前主要采取的是各部門依職權劃分不同管理環(huán)節(jié)的分散監(jiān)管模式：由國家標準委下轄的石化標委會制定標準，質檢監(jiān)察部門負責生產(chǎn)檢驗環(huán)節(jié)的油品質量檢測，當成品油進入銷售流通環(huán)節(jié)后由工商部門對其資質、工商牌照等進行審核監(jiān)督，商務執(zhí)法部門按照《成品油市場管理辦法》來行使市場監(jiān)管權，國稅部門利用《稅收征管法》賦予的執(zhí)法手段查處油企偷逃消費稅的違法行為，公安機關負責打擊非法煉油、偷油等違法犯罪行動，環(huán)保部門抽測檢查儲油庫、燃油運輸車和加油站油氣回收裝置，消費者協(xié)會則處理投訴、調(diào)查并責成經(jīng)營者賠付劣質油品造成的損失。

一般而言，只有在重大社會性活動舉辦前夕或上級下達重要行動指示后，質監(jiān)、工商、商務、國稅、公安和環(huán)保等部門才會組成聯(lián)合執(zhí)法隊伍，展開多部門協(xié)同執(zhí)法行動。但平日里，多頭管理、碎片化執(zhí)法造成的監(jiān)管“交叉空白”、管制低效甚至缺位、監(jiān)督協(xié)調(diào)不暢、部門推諉扯皮、行政不作為而致使民眾權益受損的事件時有發(fā)生。[27][28]那么，重新整合監(jiān)管力量、打造完善高效的油品管制體系勢在必行。尤其是針對迫在眉睫的霧霾危機，應當以油品清潔化為目標導向，參考歐盟和美國的車油同部門整體管理體制，盡快實施管制改革。

具體而言，這項改革應由政府或環(huán)保部門牽頭，統(tǒng)一領導、統(tǒng)籌規(guī)劃、步調(diào)一致，因為油品清潔化同部門管理既需要政策支持、資金和技術的大量投入，還需要其他專業(yè)部門的配合協(xié)同，是一項高度復雜的系統(tǒng)工程。其次，確立石油煉化、燃油調(diào)和配制、批發(fā)零售、油氣回收裝置安裝等為重點監(jiān)控環(huán)節(jié)，以此為抓手督促企業(yè)嚴把質量關，不斷提升燃油品質。再次，緊密結合當前大氣污染防治工作，研究探索區(qū)域協(xié)作長效機制，對車用燃油市場準入、生產(chǎn)源頭、流通環(huán)節(jié)、商務執(zhí)法、稅收征管、消費者權益維護等領域實行常規(guī)式流程監(jiān)管，轉變以往單一部門管制力薄弱而大規(guī)模突擊式抽查行動花費過高的局面。

（二）繼續(xù)深化石油國有企業(yè)改革

國有壟斷油企操控燃油市場供應、時不時用“油荒”要挾政府的新聞時常見諸報端，這種一家獨大的霸市行為已嚴重掣肘市場發(fā)展、影響社會民生福祉。中央高層也充分意識到諸如此類問題絕非個例，國有企業(yè)管理體制已經(jīng)到了不得不改的地步。當然，逐利作為所有企業(yè)的天性本無可厚非，但在市場已經(jīng)為國家安全做出妥協(xié)的情況下，石油巨頭沒有資格只顧利益而不講社會責任。

為此，國家推行的進一步深化國有企業(yè)改革行動，正是劍指壟斷弊病，期望用有效的約束機制遏制住油企追逐暴利的沖動，引導行業(yè)向著健康、有序的方向發(fā)展，逐個解決穩(wěn)定油價與供應、加快油品升級換代、保障清潔燃油供應等重大民生問題。然而，國企改革的前提在于政府管制理念的端正，這要求相關管制機構擯棄部門利益之爭，用“一碗水端平”的態(tài)度做好市場競爭的仲裁者，將相關能源權力逐層下放，強化官員的反腐敗意識，自覺抵制利益集團的拉攏和腐化。

考慮到石油是極為重要的戰(zhàn)略性資源，石化產(chǎn)業(yè)是關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，想要在短時間內(nèi)全面破除國企壟斷、引入完全市場競爭機制根本不現(xiàn)實，也與我國國情不相符。因此，應當依據(jù)《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，在資本結構上仍然保持國有資本控股地位，同時鼓勵非國有資本參股，實現(xiàn)股權多元化；深化政企分開、政資分開，根據(jù)石化行業(yè)特點劃分業(yè)務板塊類別，適當放開一部分競爭性業(yè)務，充分發(fā)揮其他市場主體的作用；增設企業(yè)考核指標，除了傳統(tǒng)的經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值情況，增加對于保障國家資源安全和國民經(jīng)濟運行、服務國家戰(zhàn)略發(fā)展和國計民生需求、產(chǎn)業(yè)前瞻性及國家特殊任務完成度的考核；堅持黨對國有企業(yè)的領導，不斷提升黨建工作質量，突出監(jiān)督重點，強化對關鍵崗位、重要領導特別是企業(yè)一把手的監(jiān)管。

（三）積極培育發(fā)展社會監(jiān)督力量

政府管制機構在缺乏有效監(jiān)督的情況下，容易濫用權力、罔顧程序、歧視性執(zhí)法、行政不作為或被管制俘虜，那么在完善法律約束機制、政府內(nèi)部行政監(jiān)督的同時，培育社會監(jiān)督力量、發(fā)揮獨立于管制者和被管制產(chǎn)業(yè)之外的民間力量也尤為重要。西方管制俘虜理論已經(jīng)通過實證研究證明了與被管制企業(yè)利益對立的群體組織可以制約、抵制管制過程中管制機構被俘虜?shù)膯栴}。

例如，當政府管制機構被油企俘虜而共同參與尋租時，納稅人或消費者的利益必然受損且兩頭吃虧——既要承受政府主導油價帶來的“漲快跌慢”損失，還得面對油價下跌時油企耍賴任性，更別提無法躲避霧霾侵害的無奈。為了得到更好的服務或享受更多的便利，納稅人或消費者不得不支付更高的稅金或忍受離譜的高價，由此，普通民眾群體具有抗衡與抑制管制俘虜行為的天然動機，現(xiàn)在問題關鍵就在于如何發(fā)揮好公民組織的力量，以及如何有組織、團結高效地抵制管制俘虜行為。

一是應從油品標準的制定機構入手，扭轉當前石油產(chǎn)業(yè)主導標準制定的局面，建立獨立于政府和油企的第三方組織，廣泛吸收各方面相關利益者，由其定期制定和發(fā)布中立、客觀又符合油品清潔化要求的燃油標準，并規(guī)定整個過程公開、透明，接受社會監(jiān)督。二是政府需提供更多的政策傾斜、扶植計劃和發(fā)展空間，支持消費者權益保護組織、公益環(huán)保組織等民間力量的發(fā)展壯大，鼓勵新聞媒體和公民組織攜手參與到監(jiān)督政府油品管制機構和石化產(chǎn)業(yè)的行動中。三是完善相關環(huán)保法律法規(guī)，建立環(huán)境民事和行政公訴制度，切實保障社會組織的公益訴訟權，鼓勵檢舉和揭發(fā)油企違規(guī)排放油污而破壞生態(tài)的違法行為，支持民眾利用法律武器捍衛(wèi)自身權利。

參考文獻：

[1]Michael E. Levine and Jennifer L. Forrence. Regulatory Capture，Public Interest， and the Public Agenda： Toward A Synthesis[J].Journal of Law Economics & Organization， 6（special）：168.1990.

[2]Richard A. Posner. Theories of Economic Regulation[J].Bell Jo-urnal of Economics & Management Science 5.2：335-358.1974.

[3]George J. Stigler. The theory of economic regulation[J].The Belljournal of economics and management science， 3，3.1971

[4]李健.規(guī)制俘獲理論最新進展述評[J].外國經(jīng)濟與管理， 2011，12：11-17+57.

[5]Matthew D. Zinn. Policing Environmental Regulatory Enforce-ment： Cooperation， Capture， and Citizen Suits[J].Stanford Env-ironmental Law Journal， 21. 2002.

[6]N. Adam， Dietrich Ii. BPS DEEPWATER HORIZON：“THEGOLDMAN SACHS OF THE SEA”[J].Transactions the Tenne-ssee Journal of Business Law， 2012.

[7]Michelle E. Portman. Regulatory capture by default： Offshoreexploratory drilling for oil and gas[Z]. Energy Policy 65.2：37-47.2014.

[8]莊國順.汽車尾氣才是霧霾的罪魁禍首[N].文匯報，2014-01-10（012）.

[9]李曉燕.京津冀地區(qū)霧霾影響因素實證分析[J].生態(tài)經(jīng)濟，2016，（03）：144-150.

[10]楊昆昊，吳麗，周影，肖亞婷，劉慶菊，杜碧柏，張志昆，錢越英，何裕建. 燃油質量與北京市大氣霧霾之間的相關性研究[A]//.中國化學會. 中國化學會第十八屆全國有機分析及生物分析學術研討會論文集，中國化學會： 2015：3.

[11]龔慧明.中國汽柴油標準現(xiàn)狀及改善油品質量面臨的挑戰(zhàn)[J].國際石油經(jīng)濟，2013，（5）：53-57+111.

[12]馮保國.關于推進成品油價格市場化的思考[J].北京石油管理干部學院學報， 2016， （3）：8-12.

[13]Paul Sabatier.Social Movements and Regulatory Agencies：Toward a More Adequate-and Less Pessimistic-Theory of“Clientele Capture”[J]. 6 POLY SCI. 301， 318. 1975.

[14]黃山.中國石油業(yè)的市場結構調(diào)整研究[D].廣州：中山大學，2010：36-39.

[15]何英.石化行業(yè)主導標委會是誤解[N].中國能源報，2015-03-23（004）.

[16]See Marvel H. Bernstein. Regulating Business by IndependentCommission[M]. Greenwood Press. 1955.

[17]Toni Makkai & John Braithwaite. In and Out of the RevolvingDoor： Making Sense of Regulatory Capture[J].Journal of PublicPolicy 12.1：61-78. 1992.

[18]中華人民共和國環(huán)境保護部. 2015年中國機動車污染防治年報[EB/OL].中華人民共和國環(huán)境保護部網(wǎng)，（2016-01-19）.[2017-01-10].http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201601/t20-160119_326622.htm.

[19]世界衛(wèi)生組織全球城市污染數(shù)據(jù)庫[DB/OL].2016-06-06）[2017-1-10].http：//www.who.int/phe/health_topics/outdoorair/databases/WHO_AAP_database_May2016_v3web.xlsx？ua=1.

[20]質檢總局關于2015年車用汽油等8種產(chǎn)品質量國家監(jiān)督專項抽查情況的通報[EB/OL]. 國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局網(wǎng)，（2016-01-28）.[2017-1-10].http：//www.aqsiq.gov.cn/xxgk_13386/tzdt/gzdt/201601/t20160127_459233.htm.

[21]TC280/SC1， 石油燃料和潤滑劑[S/OL].中國國家標準化管理委員會網(wǎng)， （2015-06-06）[2017-01-15].http：//org.sacinfo.org.cn/manage-commitee-readonly/public-commitee-info.do？tcC-odeS=280&scCodeS=&swgCodeS=&containSC=true&commite-eName=&professionalScope=&pageRows=30¤tPage=1#.

[22]全國石油產(chǎn)品和潤滑劑標準化技術委員會秘書處[EB/OL].中國石化石油化工科學研究院網(wǎng)， （2013-08-30）[2017-01-15].http：//ripp.sinopec.com/ripp/about_us/countrycenter/20131022/news_20131022_0005.shtml.

[23]欲望盡頭是毀滅——國家發(fā)展和改革委員會原副主任、國家能源局原局長劉鐵男案件警示錄[EB/OL].紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，（2014-12-10）[2017-01-15].http：//www.ccdi.gov.cn/xwtt/2014-12/t20141210_46733.html.

[24]羅飛，楊倩.中石油暗箱招標的利益路徑[EB/OL].騰訊網(wǎng)，（2013-09-10） [2017-01-15].http：//finance.qq.com/zt2013/focus/PetroChina.htm .

[25]蔣潔敏境外運油重慶建廠 為薄熙來政績做文章[EB/OL].中國青年網(wǎng)，（ 2013-09-17） [2017-01-20].http：//news.youth.cn/gn/201309/t20130917_3889361.htm.

[26]匡賢明.打破國企高管穿行政企之間的“旋轉門”[EB/OL].人民網(wǎng)，（ 2014-09-02） [2017-01-20]. http：//politics.people.com.cn/n/2014/0902/c70731-25587849.html.

[27]2015消費維權十大案例發(fā)布 “問題汽油居首” [EB/OL].央視網(wǎng)，（2016-03-15）[2017-01-05]. http：//news.cctv.com/2016/03/15/ARTIwnrQxe3E4oF56Qp14V1F160315.shtml .

[28]加油后車“趴窩” “問題汽油”誰來監(jiān)管[EB/OL].網(wǎng)易新聞，（2014-11-20） [2017-01-05].http：//news.163.com/14/1120/02/ABF80Q7M00014Q4P.html.

[責任編輯、校對：楊栓保]