●馬大勇

一、引言

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是中央應(yīng)對我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的一種新思維。從中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的表述可知，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要在保證需求總量穩(wěn)定的情況下，從生產(chǎn)端入手，在有效化解產(chǎn)能過程的前提下，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和企業(yè)成本降低。同時，習(xí)近平總書記也為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指明了改革的方向，那就是要積極實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，使供給側(cè)更加靈活地適應(yīng)需求側(cè)的變化。

科技創(chuàng)新是企業(yè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的必然選擇，也是國家驅(qū)動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本動力。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要從供給側(cè)根本上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題。這就要求在生產(chǎn)端的企業(yè)積極淘汰落后產(chǎn)能、注重過剩產(chǎn)能的消化；與此同時，要通過科技創(chuàng)新發(fā)展技術(shù)水平高、具有創(chuàng)新性且能滿足不同社會需求的產(chǎn)品和服務(wù)；努力優(yōu)化資源配置水平和提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。要推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)程，強(qiáng)化科技創(chuàng)新是必然的選擇。

然而，科技創(chuàng)新具有高風(fēng)險、高投入和外部性強(qiáng)等特點，所以有些科技創(chuàng)新活動或項目企業(yè)投入的積極性不高，而科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)研究具有公共產(chǎn)品的特點，需要政府介入，并加強(qiáng)政府科技投入。據(jù)實證分析，從長期看衡量科技創(chuàng)新水平的專利授權(quán)量、科技論文和技術(shù)市場交易對我國政府科技投入的彈性系數(shù)分別為0.874、0.983和0.839；且政府科技投入對衡量科技創(chuàng)新水平的各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)離差沖擊均使各指標(biāo)產(chǎn)生正向動態(tài)變化趨勢（馬大勇，2013）。所以，政府科技投入對科技創(chuàng)新具有激勵效應(yīng)。據(jù)此，要針對我國科技創(chuàng)新政府科技投入存在的問題，完善我國科技創(chuàng)新政府科技投入財政政策。

二、我國財政科技投入存在的問題分析

從我國政府科技投入的現(xiàn)狀看，對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求而言，當(dāng)前我國政府財政科技投入存在著投入總量不足、強(qiáng)度不大、增長機(jī)制不穩(wěn)定、投入結(jié)構(gòu)不合理、投入方式較單一等問題。

（一）我國政府科技投入總量不足，增長欠穩(wěn)定

隨著我國對科技創(chuàng)新重視程度的不斷加大，我國政府對科技投入的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。2016年我國政府科技撥款達(dá)7760.7億元，與2015年相比增長10.8%，占當(dāng)年國家財政總支出的4.13%；從2000—2012年起，我國政府科技投入增長率為20%左右，可見，在此階段我國政府科技投入規(guī)模擴(kuò)大形勢比較迅猛。但是，從2013年起，我國財政科技投入增長率卻降為10%左右，這表明當(dāng)前我國政府科技投入增長趨勢不穩(wěn)定的問題依然存在。

雖然我國政府科技投入規(guī)模較往年有較大提高，且占當(dāng)年GDP的比重有逐年上升的趨勢，到2016年我國政府科技投入占GDP的比重已達(dá)1.04%，而這一比重在1996年僅為0.49%。這一比重也遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。自1987年以來，直到2010年和2011年才勉強(qiáng)達(dá)到發(fā)展中國家0.8%—1.0%的水平。由圖1可知，我國政府科技投入占GDP的比重2000—2009年間均是低于1%的。由此可知，當(dāng)前我國財政科技投入的總量仍然不足。

圖1 2000—2016年我國財政科技投入占GDP的比重變化

由以上分析可知，我國政府科技投入的強(qiáng)度較低，且沒有長期穩(wěn)定增長機(jī)制。這嚴(yán)重阻礙了我國科技創(chuàng)新的發(fā)展，同時也體現(xiàn)了政府在科技創(chuàng)新活動中的影響力和推動力較差，需要我國政府進(jìn)一步提高在科技創(chuàng)新活動中的影響力，以促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展，引導(dǎo)并扶持我國企業(yè)成為科技創(chuàng)新主體，加快我國國家創(chuàng)新體系建設(shè)進(jìn)程，實現(xiàn)我國科技興國戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）我國政府科技投入結(jié)構(gòu)欠合理

我國政府科技投入結(jié)構(gòu)性偏差較大，使我國科技創(chuàng)新效率低下，科技創(chuàng)新發(fā)展不均衡，科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化率較低。這些弊端使我國科技創(chuàng)新收益較低，風(fēng)險較大，阻礙了我國科技創(chuàng)新的發(fā)展。我國政府科技投入結(jié)構(gòu)問題主要體現(xiàn)在R&D經(jīng)費支出的來源結(jié)構(gòu)、政府科技投入的主體結(jié)構(gòu)及地區(qū)結(jié)構(gòu)等方面。

圖2 2004—2015年我國R&D經(jīng)費支出來源情況

1、R&D經(jīng)費支出的來源結(jié)構(gòu)方面。從R&D經(jīng)費支出的來源看，其來源主要有政府、企業(yè)、國外及其他方面。在經(jīng)費支出來源中，企業(yè)資金居于主體地位，其次是政府資金，而國外資金最低，如圖2所示。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2004年我國R&D經(jīng)費支出中，企業(yè)和政府資金分別為1291.3億元和523.6億元，兩者之間的規(guī)模相差不大。而到2015年企業(yè)資金規(guī)模高達(dá)10588.6億元，是政府資金規(guī)模的3.41倍，而國外資金和其他資金的變化幅度不顯著，基本維持在較穩(wěn)定的水平。由此可知，我國企業(yè)已成為科技創(chuàng)新活動的主體，但政府對科技創(chuàng)新活動的支持力度的增長規(guī)模卻不如企業(yè)顯著，這容易使科技創(chuàng)新缺乏針對性和目的性，從而提高了科技創(chuàng)新風(fēng)險，同時也使科技創(chuàng)新發(fā)展受到較大影響。因為企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新活動主要重視應(yīng)用技術(shù)的開發(fā)，而不注重基礎(chǔ)研究，這嚴(yán)重影響了我國科技創(chuàng)新水平的提高。

2、政府科技投入的主體結(jié)構(gòu)方面。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，1999—2006年間政府科技投入主要以中央財政為主，2007—2015年間中央財政撥款有所下降，地方財政撥款顯著上漲，最終形成地方財政撥款與中央財政科技撥款存在顯著差異的局面。由圖3可知，1999年我國中央科技財政撥款比重為65%，2015年這一比重已降至43%。這表明各級地方政府已充分認(rèn)識到科技創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，同時也是響應(yīng)我國2006年提出建設(shè)創(chuàng)新型國家的號召，從2007年起地方政府科技投入規(guī)模首次與中央政府科技投入規(guī)模基本持平，而后地方財政科技投入規(guī)模的比重逐漸加大，進(jìn)而成為科技撥款的主體。

圖3 1999—2015年我國中央和地方科技財政撥款對比情況

3、政府科技投入的支出結(jié)構(gòu)方面。由于R&D是科技創(chuàng)新的主要活動形式，所以本文選取R&D研發(fā)支出作為分析對象。根據(jù)統(tǒng)計年鑒可知，R&D研發(fā)經(jīng)費支出的執(zhí)行部門主要包括企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校，同時每個執(zhí)行部門對R&D經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展方面又有所區(qū)別。由圖4可知，2015年我國企業(yè)對試驗發(fā)展的R&D經(jīng)費支出比重最大，其次為研發(fā)機(jī)構(gòu)，最低的是高等院校。但企業(yè)對基礎(chǔ)研究的R&D經(jīng)費支出比重極小，僅為0.1%，而對基礎(chǔ)研究的R&D經(jīng)費支出最多的是高等院校。2015年，我國政府投入的R&D經(jīng)費支出共計3013.2億元，其中投向企業(yè)的經(jīng)費有463.4億元，投向研發(fā)機(jī)構(gòu)的有1802.7億元，投向高等院校的有637.3億元。由此可知，我國政府科技投入結(jié)構(gòu)對基礎(chǔ)研究非常不利，而對應(yīng)用研究和試驗發(fā)展的投入規(guī)模較大，有利于試驗發(fā)展和應(yīng)用研究的發(fā)展。但科技創(chuàng)新成果較大程度上取決于基礎(chǔ)研究水平，基礎(chǔ)研究水平不高將極大地限制科技創(chuàng)新的應(yīng)用研究和試驗發(fā)展的水平。另外，我國政府對企業(yè)科技創(chuàng)新的支持現(xiàn)狀導(dǎo)致企業(yè)難以成為科技創(chuàng)新主體。由于企業(yè)得到政府科技創(chuàng)新支持資金較少，難以承擔(dān)科技創(chuàng)新較高的成本，從而對科技創(chuàng)新活動喪失積極性。

圖4 2015年我國各部門R&D經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)比例

圖5 1995—2015年我國R&D經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)變化

從全國R&D經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)看，2016年我國R&D經(jīng)費支出總額為15676.7億元，其中基礎(chǔ)研究R&D經(jīng)費支出為822.9億元，應(yīng)用研究的R&D經(jīng)費支出為1610.5億元，試驗發(fā)展的R&D經(jīng)費支出為13243.4億元，其比重分別為5.2%、10.3%和84.5%。由圖5可知，我國1995—2015年間，試驗發(fā)展經(jīng)費所占比重持續(xù)升高，且在三大支出結(jié)構(gòu)中一直占有較高比重；而基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究所占比重卻有下滑趨勢，且基礎(chǔ)研究R&D經(jīng)費支出所占比重一直居于較低水平。由此可知，我國對科技創(chuàng)新各階段的投入是非均衡的，主要是忽視了對科技創(chuàng)新有較大影響的基礎(chǔ)研究投入。

從國際比較的角度看，我國基礎(chǔ)研究的R&D經(jīng)費支出比重較其他發(fā)達(dá)國家而言偏低。由圖5可知，2015年我國基礎(chǔ)研究的R&D經(jīng)費支出比重僅為5.1%，這一比重約是日本（2013）的二分之一，約是美國（2013）、韓國（2013）的四分之一，約是法國（2012）的五分之一。這說明我國對基礎(chǔ)研究的R&D經(jīng)費支出偏低，這意味著我國將有限的政府資金過多地用于技術(shù)應(yīng)用研究和產(chǎn)業(yè)化階段。這與我國實現(xiàn)自主創(chuàng)新、構(gòu)建國家創(chuàng)新體系、增強(qiáng)自主知識產(chǎn)權(quán)及提高科技競爭力的目標(biāo)是不相適應(yīng)的。

圖6 部分國家R&D經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)情況

4、政府科技投入的地區(qū)結(jié)構(gòu)方面。由于我國各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，從而導(dǎo)致各地政府科技投入規(guī)模和水平存在較大差距。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒資料顯示，從政府科技投入的絕對規(guī)模看，2016年我國31個省、直轄市和自治區(qū)的政府科技投入規(guī)模各不相同，其中廣東、江蘇、上海、北京和浙江分居政府科技投入規(guī)模前五名，其科技投入規(guī)模分別為742.97億元、381.02億元、341.71億元、285.78億元及269.04億元。以上五地均是我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省市。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的寧夏、海南、青海和西藏政府科技投入規(guī)模較小，均在20億元以下，分別是18.26億元、15.69億元、10.9億元和4.81億元?？梢姡鞯卣萍纪度胍?guī)模東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)。另外，從各地政府科技投入強(qiáng)度看，政府科技投入占財政總支出超過3%的省市有廣東、上海、安徽、北京、浙江、江蘇和天津，分別是5.53%、4.94%、4.70%、4.46%、3.86%、3.82%和 3.38%。 而政府科技投入占政府總支出不足0.8%的省市有內(nèi)蒙古、青海和西藏，其值分別為0.72%、0.71%和0.30%。

由此可知，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)無論是在政府科技投入規(guī)模還是在投入強(qiáng)度上均低于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。各地區(qū)科技投入的差異最終將導(dǎo)致我國科技創(chuàng)新發(fā)展地區(qū)失衡，進(jìn)而將導(dǎo)致我國各地區(qū)科技創(chuàng)新水平的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）我國政府科技投入方式單一，政策彼此獨立、缺乏重點

我國政府科技投入方式長期以來過于單一，近年來，我國對企業(yè)重大技術(shù)改造、科研成果轉(zhuǎn)化及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持均是以財政直接撥款投入的方式進(jìn)行的。但目前并沒有與之相配套的約束機(jī)制或監(jiān)管措施，因此極不利于我國政府科技資金的合理、有效使用，從而大大降低了科技創(chuàng)新支持政策的有效性。特別是對那些外溢性強(qiáng)、風(fēng)險大的科技創(chuàng)新活動，這種單一的財政科技投入方式限制了財政科技投入資金作用的發(fā)揮。

另外，我國各部門科技投入政策存在相互交叉、信息彼此不通、難以實現(xiàn)資源共享的局面，從而降低了科技投入資金的運行效率。當(dāng)前，我國各部門為推動科技創(chuàng)新發(fā)展分別支持了一批推動科技創(chuàng)新的項目，比如由發(fā)改委、科技部、商務(wù)部和財政部等部門支持的國家科技攻關(guān)計劃、“863”計劃、“973”計劃、火炬計劃和科技成果推廣計劃等科研項目。由于這些項目分別屬于不同的管理部門，且支持政策也各不相同，彼此相互獨立、溝通不暢、信息不通使這些支持科技創(chuàng)新的政策和措施存在著交叉和重復(fù)，嚴(yán)重影響了政府科技資金的運行效果和效率。同時，也不可避免地出現(xiàn)經(jīng)費分散管理、條塊分割和投入重復(fù)等弊端，進(jìn)而對我國科技創(chuàng)新的人力、物力和財力造成浪費。

再則，我國政府科技投入政策針對性較弱，資金分散管理。多年來，我國對科技資金采取的是縱向多部門管理體制，這種體制造成科技資金分別掌握在諸如財政、科技及計劃等部門。然而，不同的資金管理部門，思想難以統(tǒng)一，對科技資金投入的側(cè)重點也存在較大差異，因此在科技資金投入上難以達(dá)成共識，從而形成了對科技資金分散投入、缺乏重點的局面。這種體制下，也難以形成集中力量辦大事的條件，且由于各部門的政策相互獨立，信息資源尚未共享，從而使一些科研人員和單位以相同項目申請不同部門的科技資金投入，這將造成科技資金投入部門對一些科技項目重復(fù)投資，從而對國家整體科技投入資金形成浪費。這種形式使我國科技投入資金不能得到合理及有效利用，從而使我國政府科技投入的投入力度和強(qiáng)度大大減弱。

同時，在政府科技投入的分配過程中，由于要分別照顧不同部門之間的利益，人為地將科技資金根據(jù)不同部門進(jìn)行分散化處理。有限的政府科技投入資金在如此分散化處理后，會使每個部門平均分配到的科技資金投入更少，從而影響重大技術(shù)項目的開展。近年來，我國政府科技投入處于一種分散、分立的狀態(tài)，也使政府科技投入不能被有效配置。這造成對科技創(chuàng)新活動中科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)重復(fù)和盲目投資，進(jìn)而影響政府科技投入資金作用的有效發(fā)揮。

（四）我國政府科技投入缺乏合理的監(jiān)管政策與有效的政策評價體系

事實證明，只有對政府科技投入建立科學(xué)合理的經(jīng)費管理政策，才能使政府科技投入得以高效運轉(zhuǎn)，并獲得良好效果和效率。根據(jù)公共財政和財政支出改革的要求和精神，近年來，我國對科學(xué)基金和科技計劃項目采用了國際通用的“基金制”和“課題制”管理方法，以促進(jìn)我國政府科技投入的使用效率。但我國在科技投入的經(jīng)費管理方面畢竟還是一種嘗試，在實施經(jīng)費管理政策的過程中還存在不合理措施。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、政府科技投入資金分散，管理較混亂。財政科技投入資金的來源較為分散，各政府部門為促進(jìn)本部門科技創(chuàng)新的發(fā)展和進(jìn)步，分別進(jìn)行相應(yīng)的科技創(chuàng)新投入。但不同部門之間由于只從本部門的角度出發(fā)，與其他部門缺乏溝通，因此政府科技創(chuàng)新投入只注重局部而忽視全局，從而使政府各部門對科技創(chuàng)新投入出現(xiàn)重復(fù)和交叉投入等弊端。不同政府部門為使本部門科技創(chuàng)新活動能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，將有限科技投入經(jīng)費條塊化分割，使支持科技創(chuàng)新的科技投入經(jīng)費分散，難以將科技創(chuàng)新進(jìn)行到底，且也使一些重大科技創(chuàng)新項目難以啟動，從而使科技創(chuàng)新整體水平提升受到限制。另外，也會出現(xiàn)同一個科研項目被不同部門同時資助，從而使該科研項目在管理上出現(xiàn)同一個項目多頭管理的局面，這不僅不利于科技創(chuàng)新活動開展，更不利于科技創(chuàng)新的發(fā)展和進(jìn)步。

2、產(chǎn)學(xué)研彼此獨立，財政科技投入難以有效整合。從我國當(dāng)前情況看，政府創(chuàng)新活動主要集中在企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高等院校，然而這三種機(jī)構(gòu)所從事的科技創(chuàng)新活動卻又有差別。企業(yè)主要注重的是試驗發(fā)展方面的科技創(chuàng)新活動，科研機(jī)構(gòu)注重的是應(yīng)用研究方面的科技創(chuàng)新活動，而高等院校則注重的是基礎(chǔ)研究方面的科技創(chuàng)新活動。

目前，我國企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高等院校合作較少，基本呈彼此獨立狀態(tài)。由于這三大機(jī)構(gòu)缺乏必要溝通，從而造成科技創(chuàng)新活動的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展三大活動各自為政，進(jìn)而使政府科技投入資金難以有效整合，使其促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展的效果難以發(fā)揮。同時，由于產(chǎn)學(xué)研之間的相互獨立，使基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展之間無法優(yōu)勢互補(bǔ)，最重要的是對在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有決定意義的關(guān)鍵技術(shù)和公共技術(shù)難以突破，這不僅限制了我國科技創(chuàng)新發(fā)展水平，也限制了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，最終導(dǎo)致我國科技創(chuàng)新難以在國際上占有領(lǐng)先優(yōu)勢。

3、政府科技投入的經(jīng)費管理與項目管理政策不協(xié)調(diào)。所謂經(jīng)費管理與項目管理不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在對項目的管理主要由科技部門承擔(dān)，而負(fù)責(zé)政府科技投入的財政部門對項目的評審、評估、考察和論證基本不參與。這種不協(xié)調(diào)主要是由于經(jīng)費管理和項目管理的政策不協(xié)調(diào)、不配合造成的。從當(dāng)前我國對科技項目管理政策看，許多科技項目管理工作均是由主管的科技部門負(fù)責(zé)，而對項目經(jīng)費的投入則主要由財政部門負(fù)責(zé)。但財政部門對項目的篩選和調(diào)控能力極小，那么這就使項目的進(jìn)度、質(zhì)量與經(jīng)費管理的要求嚴(yán)重脫節(jié)，最終使項目管理和經(jīng)費管理之間存在較大差距，使財政主管部門對政府科技投入的監(jiān)管流于形式。

除以上政府科技投入不合理的經(jīng)費管理政策外，我國政府科技投入也缺乏有效監(jiān)督政策和政策績效評價體系。

當(dāng)前，我國政府科技投入經(jīng)費管理存在重分配、輕監(jiān)督，落實不到位，預(yù)算透明度低等現(xiàn)象，這主要與我國政府對科技投入經(jīng)費的管理監(jiān)督政策不健全有關(guān)。由于科研經(jīng)費無有效的監(jiān)督政策，這使科研資金預(yù)算執(zhí)行不徹底，且科研項目承擔(dān)部門對科研資金的使用也疏于管理，從而會有虛設(shè)課題套取財政科技投入，虛列支出轉(zhuǎn)移政府科技投入資金等行為發(fā)生，最終使政府科技投入對科技創(chuàng)新的促進(jìn)作用難以得到保障。

另外，我國也缺乏對科研項目經(jīng)費管理政策績效考核方面的有效方法和評價體系。當(dāng)前，我國對科研項目的立項缺乏公開和公正的評審機(jī)制。在對科研項目經(jīng)費資助時，從預(yù)算環(huán)節(jié)就缺少科學(xué)有效的評價體系，特別是對項目的評價沒有客觀、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。并且，在對科研經(jīng)費的使用方面也缺少一套有效的評價體系。這主要是因為一些科研項目專業(yè)性較強(qiáng)，科技成果具有多樣性特點，從而難以形成統(tǒng)一的績效考核辦法和評價指標(biāo)體系，也難以對政府科技投入政策做出綜合、有效評價。

三、完善優(yōu)化我國財政科技投入的對策分析

（一）加大政府科技投入力度，建立穩(wěn)定增長機(jī)制

政府科技投入的力度和規(guī)模是科技創(chuàng)新成功的關(guān)鍵。當(dāng)前，對重大科技創(chuàng)新項目和科技創(chuàng)新基礎(chǔ)研究的科技投入，僅靠科技創(chuàng)新主體——企業(yè)的科技投入是難以實現(xiàn)的，因此在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，政策性投入應(yīng)是此類科技創(chuàng)新的投資主體?？萍紕?chuàng)新重大項目及科技創(chuàng)新基礎(chǔ)研究對我國科技創(chuàng)新的發(fā)展和進(jìn)步具有帶動和輻射作用。同時，政府科技投入為科技創(chuàng)新提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和資金支持，對企業(yè)的科技創(chuàng)新活動起到引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

為加大政府科技投入力度，建立政府科技投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，根據(jù)對政府科技投入力度存在問題的分析，建議從以下幾個方面著手：一是為保證政府科技投入的持續(xù)穩(wěn)定增長機(jī)制，要在政策中明確規(guī)定研發(fā)經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重及政府科技投入占財政總支出的比重。對這兩項比重政府應(yīng)明確規(guī)定具體水平，并要有逐年增長的機(jī)制；二是要充分發(fā)揮政府科技投入對企業(yè)科技創(chuàng)新投入的引導(dǎo)和激勵作用，鼓勵企業(yè)增加科技創(chuàng)新投入，擴(kuò)大對科技創(chuàng)新的投入規(guī)模，加強(qiáng)投入力度；三是在財政支出中，要確保政府科技投入的優(yōu)先地位；四是在財政預(yù)算管理和科技管理政策體系中，針對政府科技投入要建立適度超前及穩(wěn)定增長的機(jī)制，且要考慮科技創(chuàng)新中重大需求因素，建立應(yīng)急追加政府科技投入的政策，以適應(yīng)科技創(chuàng)新的發(fā)展需要；五是要確保政府科技投入增長率高于政府財政支出增長率，切實改變政府科技投入占財政總支出比重逐年下滑的趨勢，以便盡快使政府科技投入占財政總支出的比值超過7%；六是根據(jù)《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中政府科技投入增長高于經(jīng)常性財政收入增長的政策，在編制政府科技投入年度預(yù)算時，要充分貫徹落實這一政策。如果在實際執(zhí)行過程中，未能實現(xiàn)該政策的要求，則就應(yīng)考慮在年度中適當(dāng)安排追加科技投入，直到滿足規(guī)定的要求為止。

（二）優(yōu)化政府科技投入結(jié)構(gòu)

就目前我國政府科技投入結(jié)構(gòu)存在的問題而言，應(yīng)從以下幾個方面優(yōu)化政府科技投入結(jié)構(gòu)，以提高科技創(chuàng)新效率，促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展。

1、優(yōu)化并完善R&D經(jīng)費支出的來源結(jié)構(gòu)。在保證企業(yè)科技創(chuàng)新主體的前提下，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)科技創(chuàng)新活動力度，確保政府資金對科技創(chuàng)新的投入。

2、優(yōu)化并完善政府科技投入的主體結(jié)構(gòu)政策。我國應(yīng)繼續(xù)加大中央對科技投入的力度，同時要兼顧地方政府的科技投入力度。要注意中央和地方政府科技投入的相互配合與相互促進(jìn)作用。另外，中央政府在科技投入過程中，要充分發(fā)揮主渠道作用，堅持“支持重點、兼顧一般”的投入原則，以確保集中資金解決科技創(chuàng)新中重要領(lǐng)域的關(guān)鍵性技術(shù)、競爭性技術(shù)、前瞻性技術(shù)、戰(zhàn)略性技術(shù)及涉及國家安全的科技創(chuàng)新。同時，中央政府科技投入應(yīng)注重對有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新支持，特別要確保對此類產(chǎn)業(yè)共性科技創(chuàng)新的優(yōu)先支持，進(jìn)而加快產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的研發(fā)和擴(kuò)散。

中央政府科技資金的投入應(yīng)重點突出，層次分明，特別是對產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的支持方面，要避免“普惠制”的投入方式。應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)及國家安全的影響程度確定投入的優(yōu)先順序和規(guī)模，首先要支持國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新，其次要支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中關(guān)鍵性及具有共性技術(shù)的研發(fā)，最后要針對一般產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)研究予以支持。

對于地方政府科技投入而言，不可因為中央政府科技投入規(guī)模的擴(kuò)大，而放緩對科技的投入。中央政府科技投入是從提升整個國家的科技創(chuàng)新能力和水平的角度進(jìn)行的，具有全局意識。因此，地方政府科技投入應(yīng)在配合中央政府科技投入的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，著重對有利于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行業(yè)中的關(guān)鍵性及共性技術(shù)的研發(fā)優(yōu)先給予支持。地方政府科技投入，不僅要注重與中央政府科技投入的協(xié)調(diào)和配合，還應(yīng)充分結(jié)合地方實際情況，地方政府科技投入要體現(xiàn)“支持有序、主次分明”的原則。只有中央和地方政府科技投入彼此協(xié)調(diào)配合，各有側(cè)重，互為補(bǔ)充，同時發(fā)力，才能創(chuàng)造出良好的科技創(chuàng)新環(huán)境，從而推動我國科技創(chuàng)新均衡、快速發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式快速轉(zhuǎn)變及經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的發(fā)展目標(biāo)。

3、優(yōu)化和完善政府科技投入支出結(jié)構(gòu)政策。由于科技創(chuàng)新活動是由基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究及試驗發(fā)展等一系列活動組成，且不同階段的科技創(chuàng)新活動對不同投入主體的意義和價值也各不相同，特別是科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)研究活動，由于該創(chuàng)新活動具有較強(qiáng)的不確定性、外溢性及低效益等特征，所以從對科技創(chuàng)新活動的投入現(xiàn)狀看，對基礎(chǔ)研究的投入力度較弱。但基礎(chǔ)研究的探索性較強(qiáng)，是科技創(chuàng)新活動的先導(dǎo)階段，對科技創(chuàng)新成功的影響意義最大，所以應(yīng)提高對基礎(chǔ)研究經(jīng)費的比例。由于基礎(chǔ)研究具有公益性，具有科技創(chuàng)新的共性，具有公共產(chǎn)品的特征，因此對基礎(chǔ)研究主要應(yīng)依靠政府科技投入。

4、完善和優(yōu)化政府科技投入的地區(qū)結(jié)構(gòu)政策。確保國家政府科技投入對西部地區(qū)科技創(chuàng)新的支持力度，優(yōu)先支持對西部地區(qū)科技創(chuàng)新有重大指導(dǎo)意義的科技創(chuàng)新活動。鼓勵東部地區(qū)有科技創(chuàng)新實力的企業(yè)到中西部地區(qū)開辟技術(shù)密集型生產(chǎn)基地及技術(shù)產(chǎn)品市場，增加科技創(chuàng)新投入，并要引導(dǎo)企業(yè)對西部地區(qū)的科技創(chuàng)新給予支持。國家要設(shè)立專項資金扶持中西部地區(qū)重大及關(guān)鍵性的科技創(chuàng)新活動，并確保對西部地區(qū)財政科技專項投入的持續(xù)穩(wěn)定增長。為促進(jìn)東部地區(qū)對中西部地區(qū)的幫扶和帶動，鼓勵東部地區(qū)技術(shù)力量雄厚的企業(yè)幫扶中西部地區(qū)科技創(chuàng)新的發(fā)展，可建立相關(guān)鼓勵政策，例如幫扶中西部地區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展，或?qū)χ形鞑康貐^(qū)加大企業(yè)科技投入力度的企業(yè)，可在原有優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上再給予一定比例的增加。同時，中西部地區(qū)科技創(chuàng)新產(chǎn)品在東部地區(qū)銷售的，可減免相關(guān)費用或稅收。要確保對西部地區(qū)政府科技投入的落實工作，禁止挪作他用，為西部地區(qū)科技創(chuàng)新創(chuàng)造良好環(huán)境。

（三）創(chuàng)新政府科技投入方式，注重協(xié)調(diào)，突出重點

要創(chuàng)新政府科技投入方式，使財政投入方式多樣化；注意協(xié)調(diào)各部門財政投入政策，建立政府科技投入信息平臺，資源共享，避免政府科技投入重復(fù)交叉；突出政府科技投入重點，充分顯示政府科技投入的引導(dǎo)作用，形成良好的科技創(chuàng)新政策環(huán)境。

1、調(diào)整政府科技投入方式。調(diào)整政府科技投入方式要從政府科技投入范圍、方式轉(zhuǎn)變及提升投入績效方面切入。要使政府科技投入科學(xué)化、有效化就必須使政府科技投入方式從“投入推動型”向“機(jī)制推動型”轉(zhuǎn)變，扶持企業(yè)無論是在資金投入上還是科技創(chuàng)新上均成為科技創(chuàng)新的主體。所以，政府科技投入方式應(yīng)逐漸改變原來單一的直接投入方式，將投入逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣诳萍紕?chuàng)新的科技投入機(jī)制、投入環(huán)境及引導(dǎo)示范項目等方面。要建立科技創(chuàng)新平臺，鼓勵社會力量積極參與科技創(chuàng)新，實現(xiàn)科技創(chuàng)新以企業(yè)為主、其他力量為輔的多元化創(chuàng)新主體，將更多社會投入主體引入到科技創(chuàng)新活動中來。

為更好地調(diào)整政府科技投入方式，使投入方式從“投入推動型”向“機(jī)制推動型”逐漸轉(zhuǎn)變，要從以下幾個方面的具體工作入手：一是建立科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金及推動科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化政策。二是加大對教育的投入力度，提高創(chuàng)新意識，為科技創(chuàng)新儲備創(chuàng)新人才。三是營造科技創(chuàng)新的良好社會氛圍，建立全社會、多渠道及多樣化的科技投入體系。四是注重對科技創(chuàng)新項目的支持，逐漸改變對科研機(jī)構(gòu)及科研人員的支持。五是加大對科技創(chuàng)新孵化器及科技園區(qū)的投入，因為孵化器及科技園區(qū)是推動科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)科技創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)價值的催化劑，是現(xiàn)代高新技術(shù)服務(wù)業(yè)的重要內(nèi)容，并能極大地促進(jìn)中小企業(yè)科技創(chuàng)新的發(fā)展，是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分。

2、建立多元化、多渠道科技投入體系。在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中明確提出要 “使我國全社會研究開發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例逐年提高，……到2020年達(dá)到2.5%以上?！币獙崿F(xiàn)這一目標(biāo)只有建立多元化、多渠道的科技投入體系才能得以保證。但這并不意味著放棄政府科技投入或者降低政府科技投入的力度和比例，而是更強(qiáng)調(diào)政府在投入中的引導(dǎo)作用，充分調(diào)動全社會科技資源投入，并使科技資源合理配置，提高使用效率。

中央和地方政府在確保政府科技投入規(guī)模和力度的同時，也可通過政府信用擔(dān)保、財政貼息、有償使用及以獎代補(bǔ)等方式促進(jìn)企業(yè)成為科技創(chuàng)新主體。同時也要發(fā)揮政府財政支出政策和資金投入及分配的引導(dǎo)作用，鼓勵企業(yè)積極主動地增加對科技創(chuàng)新的投入，全面提高企業(yè)科技創(chuàng)新能力，確保科技創(chuàng)新的主體地位。因此，在建立多元化、多渠道科技投入體系時建議以政府科技投入為引導(dǎo)、企業(yè)科技投入為主體、金融融資為支持、社會集資及融資為補(bǔ)充、優(yōu)惠政策作輔助等面向全社會的科技創(chuàng)新投入體系。同時，在建立這樣的科技投入政策體系時要注意與社會和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)，與科學(xué)發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)。要合理運用政府科技投入政策，對那些有良好發(fā)展前景及較高風(fēng)險的科技創(chuàng)新項目予以大力支持，并可采用政府財政貼息和政府信用擔(dān)保為其融資。

3、建立科技資源共享機(jī)制，加強(qiáng)以共享為核心的政策機(jī)制，突出政府科技投入的重點，注重資源配置的效率。建立有效的科技資源共享機(jī)制，首先要加強(qiáng)科技基礎(chǔ)平臺的建設(shè)，其主要內(nèi)容包括建立大型儀器設(shè)備協(xié)作公用政策，以避免政府科技投入的重復(fù)和交叉配置帶來的浪費，在此基礎(chǔ)上制定大型儀器設(shè)備協(xié)作共用的措施和辦法；建立大型設(shè)備購置評議政策，從預(yù)算源頭上解決大型科學(xué)儀器設(shè)備的重復(fù)購置及利用率較低的問題；建設(shè)基于科技資源信息化的數(shù)字科技平臺，促進(jìn)科學(xué)數(shù)據(jù)與文獻(xiàn)資源的共享，并向全社會提供服務(wù)，同時也要開展科學(xué)數(shù)據(jù)共享技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)研究，以推動科學(xué)研究手段、方式的變革；加強(qiáng)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化服務(wù)公共平臺建設(shè)，營造良好創(chuàng)新氛圍。有效的科技創(chuàng)新資源共享機(jī)制是科技基礎(chǔ)平臺建設(shè)的基本前提和關(guān)鍵。在建立科技創(chuàng)新資源共享政策機(jī)制時應(yīng)以“整合、共享、完善、提高”為原則，制定標(biāo)準(zhǔn)的科技資源共享規(guī)范，建立促進(jìn)科技創(chuàng)新資源共享的政策體系，采用靈活多樣的共享模式，打破相互獨立、重復(fù)分散的格局。

在確?？萍假Y源共享的同時，也應(yīng)確保政府科技投入的重點突出，確保對科技創(chuàng)新重大項目的支持力度，加強(qiáng)對關(guān)鍵性技術(shù)和共性技術(shù)的創(chuàng)新和研發(fā)的投入。確保共享資源和重點投入并行運行，就是通過確保政府科技投入的重點，以明確科技創(chuàng)新的導(dǎo)向，鼓勵科技創(chuàng)新資源的競爭，使科技資源被充分有效地使用。

在科技資源基礎(chǔ)平臺的框架下，注重科技資源配置的有效性。要充分發(fā)揮各種經(jīng)濟(jì)手段對整合科技資源的促進(jìn)作用，特別是在財政科技資金的分配上要充分體現(xiàn)出對科技資源整合的思想。在對科技創(chuàng)新儀器設(shè)備的購置及科技創(chuàng)新項目的資金配置上，要將整合科技資源作為首要條件，使科技資源配置有利于科技創(chuàng)新活動的開展，有利于科技創(chuàng)新水平的提高，有利于科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)出及轉(zhuǎn)化。

（四）健全政府科技投入的科研經(jīng)費監(jiān)管政策和績效評價體系

1、建立健全政府科技投入的科技經(jīng)費政策和措施。要嚴(yán)格按照《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》和《科學(xué)事業(yè)單位財務(wù)制度》等管理制度中的經(jīng)費管理辦法對科技經(jīng)費進(jìn)行管理。同時，要根據(jù)科技創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)律和特點修訂和完善現(xiàn)行科研經(jīng)費管理政策中的不合理規(guī)定。要強(qiáng)調(diào)科研經(jīng)費管理不能體現(xiàn)行政意圖，并減少行政手段的干預(yù)，在科研經(jīng)費的分配上要充分發(fā)揮市場機(jī)制，有效分配科研經(jīng)費，提高科研經(jīng)費的管理效率。

對于科學(xué)事業(yè)單位則要在內(nèi)部根據(jù)新的科研經(jīng)費管理政策建立內(nèi)部財務(wù)管理辦法，并使之得到系統(tǒng)地貫徹和落實。要積極推行項目經(jīng)費的全成本核算政策，將與項目相關(guān)的所有費用均納入項目經(jīng)費管理的范疇。

2、加強(qiáng)政府科技投入方式與其他配套政策的協(xié)調(diào)。構(gòu)建高效的政府科技投入宏觀協(xié)調(diào)機(jī)制，正確處理各部門之間的關(guān)系，使其彼此協(xié)調(diào)。建立“重點突出、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)決策、規(guī)范管理”的政府科技投入政策。要徹底消除對財政科研經(jīng)費多頭管理的政策，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的財政科研經(jīng)費管理政策。加強(qiáng)對財政科研經(jīng)費的統(tǒng)一管理和科學(xué)引導(dǎo)，促進(jìn)從事科技創(chuàng)新各部門之間的協(xié)作，強(qiáng)調(diào)各學(xué)科之間的滲透和交叉，促使科技創(chuàng)新關(guān)鍵技術(shù)的系統(tǒng)集成。

3、加強(qiáng)對財政科技經(jīng)費的規(guī)范化、精細(xì)化管理。要突出基金制、課題制等管理機(jī)制在科學(xué)基金和科學(xué)項目中的應(yīng)用，對科研經(jīng)費的分配要以科技創(chuàng)新項目為依據(jù)，引入市場競爭機(jī)制，按照公平競爭、擇優(yōu)錄取的原則，實行對科技創(chuàng)新項目的招投標(biāo)管理，以增強(qiáng)對科研經(jīng)費分配的透明度。提高通過競爭機(jī)制分配研發(fā)經(jīng)費的比重，以提高科技創(chuàng)新項目立項的質(zhì)量和研究水平，并提高經(jīng)費的使用效率。要科學(xué)地決策研發(fā)經(jīng)費的配置和使用，對經(jīng)費的使用要嚴(yán)格審計和評估，以此建立科學(xué)高效的財務(wù)管理機(jī)制和預(yù)算機(jī)制。要對財政預(yù)算科目根據(jù)科技創(chuàng)新發(fā)展和公共財政改革的需要進(jìn)行科學(xué)合理的改革，以實現(xiàn)對政府科技投入預(yù)算的統(tǒng)一管理。將諸如預(yù)算科目中科學(xué)支出、科技三項費用、農(nóng)業(yè)事業(yè)費中的科技投入及基本建設(shè)支出中的科技投入等凡是涉及科技投入相關(guān)的科目合并起來，統(tǒng)一歸并到“政府科技投入”科目中。

4、健全政府科技投入中科研經(jīng)費的監(jiān)督政策。要嚴(yán)把科技項目申報關(guān)，突出科研經(jīng)費管理與科研項目管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一關(guān)系，對科研經(jīng)費的管理要采取事前、事中和事后全過程、全方位的監(jiān)督和管理。

5、建立健全財政科研經(jīng)費的績效評價體系。建立和健全財政科研經(jīng)費的績效評價體系要從兩個方面入手。首先要從科技經(jīng)費評價體系本身入手，建立并完善科研經(jīng)費使用的評價體系。通過建立科研經(jīng)費評價體系中的指標(biāo)體系、方法體系、組織體系及準(zhǔn)則體系等，對科研經(jīng)費使用的績效情況進(jìn)行有效評價。然而，僅有績效評價體系指標(biāo)也是不可以的，同時還要制定科研經(jīng)費績效考評的具體章程，要保證該章程的規(guī)范性；要根據(jù)科技創(chuàng)新項目的特點選擇績效考評指標(biāo)體系，保證指標(biāo)體系的科學(xué)合理性；要引入第三方對財政科研經(jīng)費進(jìn)行考評，保證績效考評的公正性；要對各級政府部門評價體系的改革提供指導(dǎo)和建議，保證績效考評的普遍性及統(tǒng)一性。

其次要從科研經(jīng)費監(jiān)管的外部因素入手，加強(qiáng)對科研經(jīng)費的財政和外部監(jiān)督。要依據(jù)科研經(jīng)費管理的現(xiàn)狀，加強(qiáng)財政監(jiān)督，適時制定《財政科技經(jīng)費專項資金監(jiān)督管理辦法》。要通過建立科技資金的追蹤問效和反饋機(jī)制，強(qiáng)化政策約束，對科研經(jīng)費的預(yù)算、撥付及使用情況進(jìn)行全程監(jiān)控。另外，要加強(qiáng)外部對科研經(jīng)費分配、使用情況的監(jiān)督，特別是新聞媒體及社會公眾對科技經(jīng)費的監(jiān)督，以增加科技經(jīng)費的透明度。要建立科研人員的信用體系，并加強(qiáng)諸如科技中介機(jī)構(gòu)對科研經(jīng)費的評審和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，要嚴(yán)肅處理，以保障科研經(jīng)費有效合理地分配和使用。■

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