●董斯成

新常態(tài)下，要全面規(guī)范行政事業(yè)單位財務(wù)管理行為，切實履行財務(wù)管理主體責任和監(jiān)管責任，必須轉(zhuǎn)變思維，落實財政監(jiān)督職責，加強各項財務(wù)制度建設(shè)，才能有效地推動財務(wù)監(jiān)管工作健康、深入、持續(xù)地運行。

一、制定和運用財務(wù)監(jiān)管制度的意義

當前，制定和運用各項財務(wù)監(jiān)管制度，對加強單位的財務(wù)監(jiān)管工作，具有很大的促進作用。

（一）推進機制創(chuàng)新，著力提升財務(wù)監(jiān)管水平

運用新思維、新方式的財務(wù)監(jiān)管制度，不僅能加強對財務(wù)管理工作的全過程全方位監(jiān)管，還能促進各項監(jiān)管責任得到全面落實，推動財務(wù)監(jiān)管能力不斷提升。一是推動管理機制創(chuàng)新，提升財務(wù)管理能力。制定和完善涵蓋財務(wù)管理各個方面的制度，明確財務(wù)管理規(guī)范、管理流程、管理措施等，將財務(wù)運行全過程用制度進行約束，能從根本上推動財務(wù)管理機制的改變和創(chuàng)新，不僅改變了財務(wù)管理 “散亂”、“松軟”的狀態(tài)，而且促進了對財務(wù)活動的深化管理。二是推動責任機制創(chuàng)新，提升責任落實能力。制定和運用涵蓋財務(wù)監(jiān)管全過程的責任落實制度，將單位主要負責人、分管領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)機構(gòu)和財務(wù)人員等財務(wù)監(jiān)管責任用制度進行約束，明確權(quán)限和職責等，能從根本上推動財務(wù)監(jiān)管職責機制的改變和落實，不僅改變了財務(wù)監(jiān)管 “相互推諉”、“職責不明”的狀態(tài)，而且促進了財務(wù)監(jiān)管各項責任的全面落實。三是推動監(jiān)督機制創(chuàng)新，提升財務(wù)監(jiān)督能力。制定和運用涵蓋單位內(nèi)部審計、內(nèi)部牽制和內(nèi)部評價考核等制度，明確內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督的職責、監(jiān)督結(jié)果運用等，對財務(wù)監(jiān)管進行全方位監(jiān)督檢查和評價考核，能從根本上推動財務(wù)監(jiān)督機制的運行和落實，不僅改變了內(nèi)部監(jiān)督 “無序化”、“散弱化”的狀態(tài)，而且促進了財務(wù)監(jiān)督檢查的有序開展，評價考核結(jié)果得到較好的運用。

（二）推動思維轉(zhuǎn)變，著力打造全新監(jiān)管格局

新常態(tài)下的財務(wù)監(jiān)管制度體系，明確了財務(wù)管理、責任落實、監(jiān)督評價、結(jié)果運用的各項制度，徹底改變了目前財務(wù)管理制度“只重管”、“難落實”的狀態(tài)，打造了既 “重管理”、“重責任落實”，又“重考評運用”的新的制度思維。一是深化對財務(wù)管理過程、管理流程、管理細節(jié)的規(guī)范，推動了財務(wù)管理思維的轉(zhuǎn)變；二是加強財務(wù)監(jiān)管職責落實和違規(guī)責任追究，讓全員參與財務(wù)監(jiān)管活動，推動了財務(wù)監(jiān)管責任思維的轉(zhuǎn)變；三是重視內(nèi)部監(jiān)督、自我評價、結(jié)果運用的全方位監(jiān)管，讓人人都落實監(jiān)管責任，推動了財務(wù)監(jiān)管評價運用思維的轉(zhuǎn)變，打造了全員監(jiān)管財務(wù)活動的格局。

（三）嚴肅財經(jīng)紀律，著力提升源頭治腐能力

對于財務(wù)監(jiān)管制度的制定和運用，重要的目的是規(guī)范財務(wù)監(jiān)管行為，落實監(jiān)管責任，對違規(guī)行為進行處理，從源頭預(yù)防違規(guī)問題發(fā)生。首先，財務(wù)監(jiān)管制度的制定，本身就是在規(guī)范財務(wù)監(jiān)管行為，保證各項財務(wù)活動在規(guī)定的范圍內(nèi)進行，是從運行環(huán)節(jié)上執(zhí)行財經(jīng)紀律。其次，重視財務(wù)監(jiān)管過程的風險防控，是杜絕產(chǎn)生問題的重要手段。最后，加強責任落實、評價考核和追責問責，是促進執(zhí)行財經(jīng)紀律的根本保證。通過制度的運行，從財務(wù)管理、財務(wù)風險防控到責任追究，全方位提升了源頭治腐能力。

二、目前財務(wù)監(jiān)管制度存在的問題與不足

（一）重制度執(zhí)行行為的規(guī)范，剛性約束不夠嚴實

目前行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)管制度，是重規(guī)范制度執(zhí)行行為，設(shè)置條條框框的動作規(guī)范和要求，缺少對制度執(zhí)行的剛性約束。一是制度規(guī)范內(nèi)容設(shè)置不夠全面準確，不能夠?qū)φ麄€財務(wù)活動的全過程進行監(jiān)管，大多 “頭痛醫(yī)頭”、“堵塞漏洞”的規(guī)范性制度，執(zhí)行起來既費力，又難以落實。二是制度監(jiān)管內(nèi)容缺乏剛性，難以明確制度執(zhí)行的具體責任和相應(yīng)的責任人，對存在問題缺少足夠的定性依據(jù)和處理措施，大多是“執(zhí)行與沒執(zhí)行一個樣”、“有問題和沒問題一個樣”，難以保證制度執(zhí)行到位。三是制度的責任追究缺乏剛性，多年以來，沒有因為制度執(zhí)行不到位或執(zhí)行制度出現(xiàn)了偏差而受到處理和問責的案例，大多是 “執(zhí)行好壞一個樣”、“有責任與沒責任一個樣”，難以保證制度得到切實運用。

（二）重制度運用過程的管理，職責落實不夠具體

目前行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)管制度，對程序設(shè)置、運用過程等規(guī)定比較詳細，對崗位要求和相關(guān)人員的職責規(guī)定很少，對職責落實措施不具體。一是重視制度運用過程的管理，把財務(wù)監(jiān)管的環(huán)節(jié)、管理程序作為制度執(zhí)行的重點，對監(jiān)管過程進行落實，對監(jiān)管的結(jié)果重視不夠。二是各項管理制度中都只對財務(wù)機構(gòu)及財務(wù)人員的職責作了規(guī)定，對單位負責人等其他相關(guān)人員的職責缺少具體細致的規(guī)定。三是對存在問題處理責任沒有進行制度化落實，對財務(wù)監(jiān)管問題的處理，大多是 “敷衍塞責”、“相互推諉”、“人云亦云”，難以落實到位、追責到位。四是對財務(wù)監(jiān)管內(nèi)容公開沒有實行制度化約束，該公開的沒有按時公開，該征求意見、建議的沒有按要求“集思廣益”，該告知的沒有按要求予以告知等，難以保證監(jiān)管信息對稱、監(jiān)管手段落實到位、監(jiān)管結(jié)果得到運用。

（三）重單項制度運行的建設(shè)，制度體系不夠完善

目前行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)管制度，大多是財務(wù)管理方面的制度，而且比較“零散”、“單項”，不夠系統(tǒng)、不夠完善。一是重視單個管理制度的制定和執(zhí)行，大多是出現(xiàn)監(jiān)管問題就制定制度來予以堵塞漏洞，帶來各制度之間相互不銜接、執(zhí)行措施不統(tǒng)一，執(zhí)行結(jié)果相互“打架扯皮”。二是沒有形成包括財務(wù)管理制度、責任落實制度、內(nèi)部控制制度、公示公開制度、考評運用制度等財務(wù)監(jiān)管制度體系。三是制度體系設(shè)置和規(guī)范不夠具體，即使制定了制度體系，但是在內(nèi)容、方式、落實、責任等方面規(guī)定不完善，對財務(wù)監(jiān)管難以形成全覆蓋。

（四）重制度規(guī)范流程的操作，評價考核不夠?qū)嵱?/h3>

目前行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)管制度，重視制度規(guī)范流程的操作，把每一項財務(wù)管理動作和流程進行具體規(guī)范，缺乏推動制度落實到位的評價運用機制。一是重監(jiān)管過程，不重監(jiān)管結(jié)果。普遍存在著只要把財務(wù)管理日常工作、財務(wù)核算處理等做好，不出問題就行的思想，對財務(wù)情況監(jiān)督的結(jié)果、財務(wù)管理中存在的問題、問題的處理等認識不足，對責任的落實不具體。二是重監(jiān)管結(jié)果，不重監(jiān)管過程。在實際財務(wù)管理過程中，存在“結(jié)果過關(guān)”的現(xiàn)象，只要管理結(jié)果、考核結(jié)果、檢查結(jié)果過關(guān)了就行，其管理過程、管理流程、存在不足等都不重要。這種“蒙混過關(guān)”的以結(jié)果為主的財務(wù)監(jiān)管制度，很難較好地監(jiān)管財務(wù)活動行為。三是對過程和結(jié)果監(jiān)督考核的手段不強、方式不優(yōu)、落實不夠。缺乏完善的評價考核制度，沒有有效的考評手段、可行的考評方式、強有力的落實措施，就很難準確地考評出各項制度運用狀態(tài)、運用結(jié)果，很難查找出制度運用過程中存在的問題，制度就難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用，也得不到改進和完善。

三、存在問題與不足的原因分析

目前財務(wù)監(jiān)管制度存在問題與不足，有多年慣性思維和做法、相關(guān)人員法規(guī)意識和責任意識不強等方面的原因，但最重要的是缺乏法規(guī)支撐和新常態(tài)的制度思維。

（一）缺乏相關(guān)法規(guī)支撐

多年以來的財經(jīng)法律法規(guī)，不能全面地指導(dǎo)新常態(tài)下的財務(wù)監(jiān)管活動，缺少法律法規(guī)支撐的制度也難以約束財務(wù)監(jiān)管行為。近年來各項新的財經(jīng)法規(guī)、管理辦法、管理規(guī)定陸續(xù)出臺，給改進和完善財務(wù)監(jiān)管制度提供了有力的保證。而缺乏這些有力的保證，再好的財務(wù)監(jiān)管制度也是一紙空文。與此同時，嚴肅財經(jīng)紀律的相關(guān)規(guī)定和追責問責辦法也相繼出臺，嚴格政府采購管理、執(zhí)行“三重一大”集體決策、落實中央“八項規(guī)定”精神和問責條例等加強管理的規(guī)定和措施，這給改進和落實財務(wù)監(jiān)管制度提供了有力的支撐。而缺乏這些有力的支撐，再好的財務(wù)監(jiān)管制度也難以落實。

（二）缺乏制度體系思維

多年以來制度執(zhí)行好壞、落實好壞，都沒有得到考核評價并實行結(jié)果運用，人們習慣性地認為制度就是一個行為規(guī)范，而不是約束和追責的利器，甚至不按制度，僅按慣例和慣性思維進行財務(wù)監(jiān)管活動。這既缺乏制度監(jiān)管的約束思維，更缺乏制度體系的思維，不能全面全方位地處理和落實每一項財務(wù)活動。一是缺乏制度約束思維，沒有責任意識、風險意識，就難以監(jiān)管財務(wù)活動行為，難以形成適應(yīng)新常態(tài)、新要求、全覆蓋監(jiān)管的制度思維和制度內(nèi)涵。二是缺乏制度體系思維，就不能對財務(wù)監(jiān)管活動進行“全景式”分析，就不能將新常態(tài)下的法規(guī)、規(guī)定、要求全方位嵌入財務(wù)監(jiān)管活動，就不能將制度管事與制度管人有機結(jié)合，就難以形成全面系統(tǒng)的制度體系，來指導(dǎo)、規(guī)范、約束、監(jiān)督財務(wù)監(jiān)管行為。

四、加強新常態(tài)下財務(wù)監(jiān)管制度體系建設(shè)的建議

加強新常態(tài)下財務(wù)監(jiān)管制度體系建設(shè)，必須轉(zhuǎn)變監(jiān)管思維，理解制度體系架構(gòu)，創(chuàng)新制度內(nèi)涵，以保證和推動制度落實。

（一）轉(zhuǎn)變新常態(tài)下財務(wù)監(jiān)管制度的監(jiān)管思維

建立新常態(tài)下財務(wù)監(jiān)管制度，要樹立“全景式”、“多元式”的制度思維，打造“立體式”財務(wù)監(jiān)管格局。

1、建立制度管事和規(guī)范行為相貫通的“雙重”監(jiān)管制度體系。財務(wù)監(jiān)管制度體系，就是要通過一系列的制度，把財務(wù)活動中的“事和物”、“人和責”都串起來，強化監(jiān)督管理和督促落實。一是建立管理“事和物”的制度。就是建立起一套把財務(wù)活動的業(yè)務(wù)事項和事項的物證都管理起來的制度，如日常財務(wù)管理制度、預(yù)決算管理制度、財務(wù)報賬制度等，并把這些制度都串聯(lián)起來，形成“前后連貫”、“上下貫通”的制度體系。二是建立管理“人和責”的制度。就是建立起一套把財務(wù)監(jiān)管職責和責任落實都管理起來的制度，如財務(wù)監(jiān)管主體責任制度、財務(wù)監(jiān)管評價考核制度等，把這些制度緊密聯(lián)系起來，形成“環(huán)環(huán)相扣”、“落實有據(jù)”的制度鏈條。三是建立管理“事和物”與“人和責”相結(jié)合的制度。就是建立起把管理財務(wù)事項和財務(wù)事項相關(guān)責任人都統(tǒng)一起來的制度，如財務(wù)管理制度、主體責任落實制度、內(nèi)部控制制度、評價考核制度等，形成“整體合一”、“到邊到角”的制度體系。

2、樹立規(guī)范監(jiān)管、職責落實、責任追究的“全景”監(jiān)管思維。要摒棄目前制度的不足，就要把財務(wù)監(jiān)管活動與相關(guān)的法規(guī)、規(guī)定等結(jié)合起來，把監(jiān)管行為與責任落實結(jié)合起來，把行為規(guī)范與責任考核結(jié)合起來進行分析處理，形成“全景式”監(jiān)管思維。一是樹立規(guī)范監(jiān)管的思維。建立財務(wù)監(jiān)管制度不僅要對財務(wù)活動和財務(wù)行為進行監(jiān)管，重要的是通過制度建設(shè)，營造主動監(jiān)管、自覺監(jiān)管和敢于監(jiān)管的思想，達到“齊抓共管”、“依規(guī)監(jiān)管”的目的。二是樹立職責落實的思維。通過制度建設(shè)，形成職責明確、分工明晰和自覺落實的理念，達到“主動作為”、“善于作為”的效果。三是樹立責任追究的思維。通過制度建設(shè)，打造權(quán)責對等、權(quán)責監(jiān)督和違規(guī)必究的氛圍，提升“勇于擔責”、“敢于追責”的能力。四是樹立規(guī)范、落實、追究有機統(tǒng)一的監(jiān)管思維。通過制度建設(shè)，把規(guī)范行為、自我監(jiān)督、責任落實、主動擔當?shù)认到y(tǒng)地結(jié)合起來，推動財務(wù)監(jiān)管活動“職責落實”、“自我完善”、“自我凈化”。

3、建立全員管理和全員監(jiān)督相結(jié)合的 “多元”監(jiān)管體制機制。新常態(tài)下的財務(wù)監(jiān)管制度，就是要改變只是財務(wù)機構(gòu)和財務(wù)人員執(zhí)行制度的思維，建立起全員參與管理和監(jiān)督的體制機制。一是建立全員參與管理的制度機制。財務(wù)活動是一個單位的主要經(jīng)濟活動，通過制度建設(shè)，讓單位人員知曉財務(wù)情況，參與財務(wù)活動、提出合理化的建議并主動管理相關(guān)事項。二是建立全員監(jiān)督財務(wù)活動、財務(wù)行為和監(jiān)督制度執(zhí)行情況相結(jié)合的體制。通過制度建設(shè)，公開制度執(zhí)行情況、財務(wù)運行狀態(tài)、財務(wù)管理措施、財務(wù)活動中存在的問題等，主動征求意見和建議，接受監(jiān)督和評價。三是建立全員管理和監(jiān)督相結(jié)合的機制。通過制度建設(shè)，把全員參與財務(wù)管理和全員主動監(jiān)督財務(wù)活動結(jié)合起來，達到共同管理、共同監(jiān)督的“多元”監(jiān)督目的。

4、建立制度執(zhí)行、評價考核、結(jié)果運用的“立體”監(jiān)管模式。建立新常態(tài)下財務(wù)監(jiān)管制度的目的，就是要革除目前各項財務(wù)制度執(zhí)行不力、財務(wù)監(jiān)管職責不明、主體責任落實不到位等問題，必須強化制度執(zhí)行和制度落實，抓實執(zhí)行情況的考核和評價，自覺梳理存在的問題并主動整改落實，注重考評結(jié)果的運用，加強責任追究，實行“全過程”、“立體式”的監(jiān)管模式，確保財務(wù)監(jiān)管活動健康、有序地運行。

（二）創(chuàng)新新常態(tài)下財務(wù)監(jiān)管制度的體系架構(gòu)

新常態(tài)下的財務(wù)監(jiān)管制度體系是對目前財務(wù)管理制度的完善和創(chuàng)新，其內(nèi)容覆蓋財務(wù)監(jiān)管的全過程和各個環(huán)節(jié)，涵蓋財務(wù)監(jiān)管的相關(guān)事項和相關(guān)責任人員等。其體系架構(gòu)包含財務(wù)管理、主體責任落實、內(nèi)部控制和考評運用四個方面，形成相互銜接、相互協(xié)調(diào)、有機統(tǒng)一的制度體系，詳見表1。

（三）理解新常態(tài)下財務(wù)監(jiān)管制度的制度內(nèi)涵

新常態(tài)下財務(wù)監(jiān)管制度是涵蓋管理制度、責任落實制度、財務(wù)控制制度、考評運用制度等有機統(tǒng)一的制度體系，對制度體系的理解，要建立在目前財務(wù)管理相關(guān)制度之上，結(jié)合新的法規(guī)、規(guī)定和要求進行充實和完善、探索和研究、運用和規(guī)范。

1、充實和完善財務(wù)管理的各項制度。結(jié)合目前已有的財務(wù)管理制度進行系統(tǒng)地歸納、補充、調(diào)整和完善。一是把財務(wù)日常的基礎(chǔ)管理制度、預(yù)決算管理制度、現(xiàn)金和賬戶管理制度、財務(wù)管理流程和財務(wù)審批等相關(guān)制度按現(xiàn)行的要求進行重新歸集和整理、補充和調(diào)整，確保與新常態(tài)下的財務(wù)管理相適應(yīng)。二是補充適應(yīng)新常態(tài)下財務(wù)管理需要的相關(guān)內(nèi)容。補充政府采購管理制度、“三重一大”集中討論制度、資產(chǎn)購置審批制度、“八項規(guī)定”精神要求等，確保適應(yīng)新時期財務(wù)管理工作。三是結(jié)合新時期財務(wù)工作實際，完善財務(wù)報銷、財務(wù)檔案管理、資產(chǎn)管理、往來款項結(jié)算和融資投資管理等制度，確保財務(wù)管理合規(guī)、合法、有序、有據(jù)。四是補充和完善“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口分級管理”的財務(wù)管理體制，使財務(wù)管理制度形成有機整體，統(tǒng)一規(guī)范財務(wù)管理行為。

2、健全和落實財務(wù)監(jiān)管的主體責任。根據(jù)現(xiàn)行財務(wù)監(jiān)管工作的實際需要，必須明確、健全和落實財務(wù)監(jiān)管過程中相關(guān)的主體責任。一是明確單位主要負責人、分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)財務(wù)活動的業(yè)務(wù)人員的主體職責，確保事事有人管，責任有人擔。二是健全單位主要負責人對財務(wù)管理工作負主要領(lǐng)導(dǎo)責任，分管財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)管理工作負重要領(lǐng)導(dǎo)責任，財務(wù)部門負責人和具體經(jīng)辦人員對財務(wù)管理工作負直接責任的相關(guān)責任制度，確保權(quán)責分明、權(quán)責對等。三是健全相關(guān)責任的落實制度，完善責任追究機制，確保責任到崗到人，確保問題落實到位、責任追究到位。

3、探索和運用財務(wù)監(jiān)管的內(nèi)控制度。加強對財務(wù)監(jiān)管活動的深入分析，查找財務(wù)監(jiān)管和制度運行中可能出現(xiàn)的風險環(huán)節(jié)和風險問題，研究應(yīng)對風險的對策和措施，健全防控手段，完善內(nèi)部防控機制。一是探索和健全內(nèi)部控制制度，分析財務(wù)監(jiān)管每個環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風險情況，并探索應(yīng)對措施，確保防范有序。二是健全和運用內(nèi)部審計和內(nèi)部牽制制度，用制度機制來查找財務(wù)監(jiān)管中存在的不足，梳理風險環(huán)節(jié)和問題，并提出防控意見和建議。三是運用和落實財務(wù)監(jiān)管公示公開制度，通過公示公開，接受監(jiān)督和征求解決問題、防范風險的意見和建議，找準應(yīng)對風險的辦法和措施。四是落實和強化問題 “整改落實”制度，用科學的方法、合法的手段、有力的保證，確保風險和問題得到較好的防范和解決。

4、建立和規(guī)范制度運行的考評機制。制度的運用需要強有力的考核評價和結(jié)果運用機制來推動，建立和規(guī)范制度運行考評落實機制，是財務(wù)監(jiān)管制度得到有效運用的根本保證。一是規(guī)范完整的考核評價內(nèi)容，使考評的內(nèi)容能覆蓋到財務(wù)監(jiān)管每一過程和每個環(huán)節(jié)。二是建立科學的考核評價方式，使考評的結(jié)果能符合實際且公平合理。三是完善合法合規(guī)的考評報告機制，使考評的信息和結(jié)果得到合理的報告與披露。四是創(chuàng)新有效的結(jié)果運用制度，使考評結(jié)果能準確地運用到推動財務(wù)監(jiān)管、責任追究和干部工作的實際。

表1 制度架構(gòu)明細表

（四）落實新常態(tài)下財務(wù)監(jiān)管制度的考核運用

落實財務(wù)監(jiān)管制度的考核運用機制能推動財務(wù)監(jiān)管活動有序、合規(guī)地運行，是促進干部轉(zhuǎn)變作風、主動擔當?shù)挠辛κ侄巍Ｒ皇强茖W地實施考核評價，結(jié)合財務(wù)監(jiān)管的實際予以評判，公正合理地評價考評結(jié)果；二是與單位年度考核、公務(wù)員考評、評選評優(yōu)相結(jié)合；三是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)等對問題的責任予以裁量和定性，并落實到具體責任人員；四是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，進行處理處罰；五是根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責條例》《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》等，進行責任追究?！?/p>

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