夏劍霺

一、本年度自然災(zāi)害災(zāi)情分析

（一）災(zāi)害總體情況

2017年上海自然災(zāi)害發(fā)生總體平穩(wěn)，全年共計(jì)因?yàn)?zāi)緊急轉(zhuǎn)移安置15人；損壞農(nóng)房3間，其中嚴(yán)重?fù)p壞農(nóng)房1間，一般損壞農(nóng)房2間；導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失20萬(wàn)元，均為家庭經(jīng)濟(jì)損失。

氣象災(zāi)害方面，臺(tái)風(fēng)次數(shù)和強(qiáng)對(duì)流次數(shù)低于近十年平均值，但是高溫天數(shù)和汛期雨量均高于近十年平均值。汛期總雨量（全市11站平均）718.6毫米，較常年614.7毫米偏多17%；市區(qū)（徐家匯站）汛期降水總量736.2毫米，較常年汛期總量（684.4毫米）略偏多8%；汛期共出現(xiàn)3次暴雨，與常年汛期持平，均出現(xiàn)在8～9月，日最大降水量為9月25日的106.1毫米。汛期平均氣溫28.0℃，較常年汛期（26.5℃）偏高1.5℃；高溫日數(shù)35天，較常年汛期（15天）異常偏多；極端最高氣溫達(dá)40.9℃，37℃以上的連續(xù)酷暑日數(shù)達(dá)11天，均破1873年有記錄以來(lái)的歷史高值。

海洋災(zāi)害方面，2017年度影響上海市的海洋災(zāi)害總體較去年偏少，風(fēng)暴潮和災(zāi)害性海浪較去年有所減少，海浪最高警戒級(jí)為黃色；全年未發(fā)生咸潮入侵災(zāi)害，較2016年持平。

生物災(zāi)害方面，全市病蟲(chóng)自然發(fā)生程度總體為偏重發(fā)生，發(fā)生程度輕于2016年。其中小麥赤霉病中等發(fā)生，白粉病中等偏重發(fā)生，蚜蟲(chóng)中等發(fā)生；油菜菌核病中等發(fā)生，麥田草害偏重發(fā)生，油菜田雜草章中等發(fā)生。全市重大動(dòng)物疫病免疫抗體合格率較高，病原學(xué)檢測(cè)結(jié)果均為陰性；但活禽交易市場(chǎng)禽流感病毒污染率相對(duì)較高，屠宰場(chǎng)所的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，發(fā)生輸入型重大動(dòng)物疫情的風(fēng)險(xiǎn)始終存在。

地質(zhì)災(zāi)害方面，全市地面仍然維持微量沉降狀態(tài)，全市平均沉降量與往年相比基本持平，全市平均地面沉降小于6.0毫米，平均沉降量雖持續(xù)減小，但不均勻地面沉降特征表現(xiàn)仍然明顯，浦東張江-北蔡-三林-康橋一帶以及大虹橋地區(qū)仍是主要沉降漏斗區(qū)。

地震災(zāi)害方面，上海行政區(qū)內(nèi)發(fā)生地震2次，周邊地區(qū)發(fā)生可能有影響的地震5次，以上7次地震均不屬于有感地震，全市范圍未發(fā)生地震災(zāi)害事件。

（二）預(yù)警發(fā)布與應(yīng)急響應(yīng)

1.預(yù)警發(fā)布

2017年，全市針對(duì)自然災(zāi)害，共發(fā)布預(yù)警196次，較去年121次有所增加。其中氣象部門(mén)發(fā)布預(yù)警167次，與去年172次預(yù)警次數(shù)比略有減少，其中7月21日、24、25日，市預(yù)警發(fā)布中心發(fā)布了高溫紅色預(yù)警信號(hào)，并在廣播電視臺(tái)、市交通委、上海發(fā)布、上海中心大廈等單位的協(xié)同配合下通過(guò)手機(jī)短信、電視、廣播、高架情報(bào)板、網(wǎng)站、微博、微信、上海中心大廈塔冠顯示屏等渠道向公眾發(fā)布高溫紅色預(yù)警信號(hào)防御指引，提醒有關(guān)部門(mén)和單位按照職責(zé)，采取防暑降溫應(yīng)急措施。

在預(yù)警發(fā)布方面，本市積極打造基于互聯(lián)網(wǎng)的預(yù)警發(fā)布新渠道，融合新老媒體發(fā)布渠道，實(shí)現(xiàn)適應(yīng)不同人群、多手段、多樣化的突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布能力?！吧虾ｎA(yù)警發(fā)布”微信公眾號(hào)與預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)對(duì)接，5分鐘之內(nèi)進(jìn)行全自動(dòng)預(yù)警發(fā)布。同時(shí)，預(yù)警信息發(fā)布還接入了本市10個(gè)市級(jí)基層應(yīng)急管理單元和城市網(wǎng)格化綜合管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息直通式服務(wù)和預(yù)警信息網(wǎng)格化發(fā)布。此外，市預(yù)警發(fā)布中心還與市住建委合作面向全市3 500余個(gè)建筑工地直通式發(fā)布預(yù)警信息；與金山局聯(lián)合開(kāi)展針對(duì)上海石化等重要企業(yè)的氣象災(zāi)害預(yù)警服務(wù)；并在金山廊下鎮(zhèn)試點(diǎn)開(kāi)展突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。

表一：年度預(yù)警發(fā)布情況

2.應(yīng)急響應(yīng)

針對(duì)災(zāi)情預(yù)警，全市共啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)40次，較2016年66次有所減少。全年沒(méi)有啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)，啟動(dòng)二級(jí)響應(yīng)3次，三級(jí)響應(yīng)33次，四級(jí)響應(yīng)4次。

表二：年度啟動(dòng)響應(yīng)情況

（三）災(zāi)損情況

2017年本市共發(fā)生2次突發(fā)性、局地性自然災(zāi)害，分別是6月27日的洪澇災(zāi)害和8月20日的風(fēng)雹（雷暴）災(zāi)害。2017年6月27日12時(shí)16分上海市中心氣象臺(tái)發(fā)布暴雨黃色預(yù)警，奉賢地區(qū)出現(xiàn)50毫米以上強(qiáng)降水，區(qū)內(nèi)新村鎮(zhèn)青村由于地勢(shì)較低，出現(xiàn)房屋進(jìn)水，青村鎮(zhèn)政府及時(shí)緊急轉(zhuǎn)移安置15位居民；8月20日早，崇明區(qū)長(zhǎng)興鎮(zhèn)北興村一戶居民住房遭雷擊損壞，幸無(wú)人員傷亡。兩次災(zāi)害共造成直接經(jīng)濟(jì)損失20萬(wàn)元。在兩次報(bào)災(zāi)實(shí)戰(zhàn)過(guò)程中，相關(guān)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村救災(zāi)干部堅(jiān)守崗位，及時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行災(zāi)情的統(tǒng)計(jì)和上報(bào)，較好地完成了自然災(zāi)害災(zāi)情管理工作。

二、存在問(wèn)題及對(duì)策建議

2017年已經(jīng)平穩(wěn)結(jié)束，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各部門(mén)通力合作，成功抵御了臺(tái)風(fēng)、暴雨、洪水等災(zāi)害的侵襲，未發(fā)生因臺(tái)風(fēng)、暴雨、洪水等災(zāi)害而導(dǎo)致的人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失事故。但是，在成功應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害的同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識(shí)到目前在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作上仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。未來(lái)工作中，要認(rèn)真貫徹落實(shí)“十九大”精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，把“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念落到實(shí)處。

（一）存在的問(wèn)題

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備裝備配置有待優(yōu)化

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，本市“四道防線”雖已建成，并經(jīng)受了近年來(lái)風(fēng)暴潮洪的考驗(yàn)，但是依然存在一定的薄弱環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)設(shè)施防御標(biāo)準(zhǔn)不高，亟待不斷完善和加強(qiáng)。此外，一些重點(diǎn)地區(qū)依然存在防汛隱患和短板，特別是居民小區(qū)、下立交積水問(wèn)題突出，成為影響市民群眾滿意度提升的瓶頸。

設(shè)備裝備配置方面，本市防汛物資設(shè)備數(shù)量不多，規(guī)模不夠，品種不全，新設(shè)備、新材料、新裝備應(yīng)用不普及；地面沉降監(jiān)測(cè)設(shè)施和防治設(shè)施仍存在遭到毀壞的情況，影響了監(jiān)測(cè)資料的連續(xù)性和有效性。

2.與預(yù)案相配套的工作方案有待細(xì)化

2017年，各部門(mén)都根據(jù)實(shí)際情況，開(kāi)展了預(yù)案的編制和修訂工作。但是，預(yù)案要發(fā)揮作用，還依賴于相配套的工作方案。各部門(mén)需要根據(jù)預(yù)案形成細(xì)化的工作方案，將預(yù)案中的每一項(xiàng)工作落實(shí)到位。例如，目前全市對(duì)于臺(tái)風(fēng)緊急轉(zhuǎn)移安置的人員統(tǒng)計(jì)并不全面，一是行政區(qū)域內(nèi)對(duì)于緊急轉(zhuǎn)移安置的人員數(shù)量缺乏全面有效的統(tǒng)計(jì)，二是沿海地區(qū)對(duì)于船只進(jìn)港避風(fēng)的基本情況還沒(méi)有做到及時(shí)全面掌握，動(dòng)態(tài)管理能力有待加強(qiáng)。人員信息的缺失，可能導(dǎo)致后續(xù)轉(zhuǎn)移程序、轉(zhuǎn)移方案脫離實(shí)際，從而影響整個(gè)救災(zāi)工作的有序開(kāi)展。

3.信息采集不全面，數(shù)據(jù)共享仍有待加強(qiáng)

任何一種自然災(zāi)害的預(yù)防和應(yīng)對(duì)都不是一個(gè)部門(mén)獨(dú)立能完成的，需要依托各部門(mén)相互協(xié)調(diào)、通力合作。這樣的合作，體現(xiàn)在指揮調(diào)度方面，體現(xiàn)在設(shè)施設(shè)備方面，體現(xiàn)在人員隊(duì)伍方面，更應(yīng)該體現(xiàn)在信息共享方面。雖然，各部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，努力開(kāi)展信息系統(tǒng)的建設(shè)，但是信息共享的瓶頸依然存在，數(shù)據(jù)保護(hù)主義的思想依然無(wú)法打破。例如，全市應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)災(zāi)害的各類脆弱性承災(zāi)體，包括房屋信息、人群信息、基礎(chǔ)設(shè)施信息、財(cái)力投入、搶險(xiǎn)隊(duì)伍和物資等信息散落在各個(gè)部門(mén)，而這些數(shù)據(jù)往往是統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌調(diào)度水平的關(guān)鍵，更是提升災(zāi)害應(yīng)對(duì)智能化的關(guān)鍵。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)間的信息共享，并對(duì)共享信息的種類和內(nèi)容開(kāi)展專題研究，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，是打破部門(mén)間信息壁壘的重要手段。

4.提供的服務(wù)與群眾需求間仍存在差距

服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，就是堅(jiān)持一切從人民群眾的根本利益和現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，為人民群眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作亦是這樣，需要以民眾的需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式。例如，市氣象局對(duì)災(zāi)害性天氣強(qiáng)度和落區(qū)預(yù)報(bào)能力仍顯不足，精細(xì)化預(yù)報(bào)預(yù)警能力需要進(jìn)一步提高，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警產(chǎn)品還不能完全滿足服務(wù)需求；市水務(wù)局對(duì)有關(guān)輿情的發(fā)現(xiàn)、掌握和引導(dǎo)的及時(shí)性需要增強(qiáng)，宣傳的方式方法仍需進(jìn)一步改進(jìn)和優(yōu)化；市海洋局急需完善上海沿海海域落水人員搜救預(yù)報(bào)模型，以進(jìn)一步提高搜救落水人員的成功率。

（二）對(duì)策建議

1.不斷完善預(yù)案激活機(jī)制

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，預(yù)案對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作有著重要的指引作用。但是，預(yù)案如何不淪為紙上談兵，在需要發(fā)揮作用時(shí)及時(shí)啟動(dòng)，這就有賴于預(yù)案的激活機(jī)制。預(yù)案在災(zāi)情發(fā)生時(shí)被激活發(fā)揮作用，但更重要的是日常依靠演練來(lái)模擬訓(xùn)練。預(yù)案激活機(jī)制的形成需要完整和細(xì)化的工作方案來(lái)支撐，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題都可能影響整個(gè)應(yīng)對(duì)工作。因此，各部門(mén)在日常管理工作中，要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)案的演練，在演練中不斷細(xì)化預(yù)案中每一個(gè)工作環(huán)節(jié)的具體方案，并通過(guò)演練強(qiáng)化各部門(mén)的責(zé)任意識(shí)和相互之間的配合，通過(guò)演練發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問(wèn)題，從而對(duì)預(yù)案進(jìn)行不斷完善，避免預(yù)案陷入脫離實(shí)際，難以啟動(dòng)的窘境。

2.開(kāi)展跨部門(mén)信息共享的專項(xiàng)研究

自然災(zāi)害的發(fā)生導(dǎo)致人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，一方面是自然因素的影響，另一方面是城市固有的脆弱性的影響。因此，為減輕自然災(zāi)害導(dǎo)致的損傷，一是要不斷提高預(yù)警的準(zhǔn)確性和精確化，二是要有效評(píng)估城市脆弱承災(zāi)體。兩者結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的精細(xì)化管理。近年來(lái)，本市對(duì)于監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)的探索在不斷深化，但是對(duì)承災(zāi)體脆弱性的研究卻還沒(méi)有引起足夠的重視。對(duì)承災(zāi)體脆弱性的研究恰恰為防災(zāi)減災(zāi)工作提供重要的抓手。然而，要有效梳理本市各類脆弱性承災(zāi)體，需要各部門(mén)的配合。通過(guò)開(kāi)展跨部門(mén)的專題研究，全面采集本市與災(zāi)害相關(guān)的信息，并以此為突破，打破部門(mén)間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的信息共享，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，為本市應(yīng)對(duì)各類自然災(zāi)害提供重要的決策依據(jù)。

3．完善自然災(zāi)害綜合評(píng)估機(jī)制

自然災(zāi)害綜合評(píng)估是災(zāi)害科學(xué)的基礎(chǔ)，也是制定綜合防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策的基礎(chǔ)。做好災(zāi)害評(píng)估工作，能全面而系統(tǒng)地了解一次自然災(zāi)害的影響范圍和破壞程度以及導(dǎo)致的人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失情況，對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)和響應(yīng)啟動(dòng)提供重要的依據(jù)，對(duì)開(kāi)展應(yīng)急救援、組織轉(zhuǎn)移安置，制定恢復(fù)重建規(guī)劃，完善綜合防災(zāi)減災(zāi)工作體系都具有重要意義。不斷完善自然災(zāi)害綜合評(píng)估機(jī)制，有利于完善本市應(yīng)急管理體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件先期預(yù)警、中期處置、后期評(píng)估的全過(guò)程的管理，進(jìn)一步推動(dòng)本市應(yīng)急管理工作向科學(xué)化、精細(xì)化發(fā)展。