廖 珊

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

2018年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，明確了監(jiān)察委員會(huì)的相關(guān)職責(zé)職權(quán)、范圍、程序以及對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督要求，以新法律的形式對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、功能和組織架構(gòu)等進(jìn)行了構(gòu)建和固化。古今中外不乏對(duì)監(jiān)察官、監(jiān)察官制的研究和著述，如柏拉圖的《法義》、盧梭的《社會(huì)契約論》、古羅馬共和國(guó)和我國(guó)古代行政體制中都有對(duì)相關(guān)監(jiān)察思想的討論和踐行。立基于此，進(jìn)一步理解我國(guó)的監(jiān)察委員會(huì)制度柏拉圖和盧梭對(duì)監(jiān)察官制的理解立足于不同的時(shí)代背景，要論兩者論及的監(jiān)察官制的目的；由于監(jiān)察權(quán)的強(qiáng)制力和廣泛性的特點(diǎn)，務(wù)必要對(duì)監(jiān)察權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督；最后，落腳于我國(guó)的監(jiān)察體制上來(lái)。

1 監(jiān)察官制的目的

監(jiān)察官制度是政治制度之一，其有權(quán)力管理社會(huì)公共事務(wù)，同時(shí)又務(wù)必要承擔(dān)社會(huì)功能。監(jiān)察官權(quán)力的來(lái)源務(wù)必要求是正當(dāng)?shù)?，或?lái)源于法律的規(guī)定，或直接來(lái)源于民意的授予，設(shè)置權(quán)力的目的也因此要符合法律或民眾的追求。

柏拉圖認(rèn)為如果一個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治者不是哲學(xué)家，而且在較短的時(shí)間內(nèi)又沒(méi)有好的方法把統(tǒng)治者變成哲學(xué)家，那么法治仍然要比人治要好。那么要實(shí)現(xiàn)法治的社會(huì)，仍然要通過(guò)一個(gè)個(gè)具體的制度來(lái)落實(shí)。從前文監(jiān)察官擔(dān)任的角色來(lái)看，設(shè)置監(jiān)察官制，通過(guò)監(jiān)察官執(zhí)行和維護(hù)法律的方式，亦是實(shí)現(xiàn)法治的一種制度保障。除此目的之外，監(jiān)察官的具體職能就是監(jiān)督并糾正公權(quán)力行使者的不法行為，因此預(yù)防和懲治腐敗也是設(shè)置監(jiān)察官制度能夠取得的效果之一。同時(shí)，監(jiān)察官要發(fā)揮維護(hù)社會(huì)風(fēng)尚的功能，構(gòu)建一個(gè)風(fēng)俗善良的社會(huì)以及提高公民的美德修養(yǎng)也是監(jiān)察官制度要追求的核心和根本的目的。

一方面預(yù)防和懲治腐敗是設(shè)置監(jiān)察官制度所追求的直接效果。盧梭認(rèn)為權(quán)力由公意授予，監(jiān)察官員由公共意志或者人民群體選舉產(chǎn)生，理論上是最符合權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的，人民也應(yīng)該信任他們所選舉出的監(jiān)察官員，為他們的行為負(fù)責(zé)。然而，正如現(xiàn)代西方政府所假設(shè)的“政府之性是本惡”的那樣，權(quán)力享有者更容易浸淫于權(quán)力產(chǎn)生的優(yōu)越感中，變得自私自利。政府呈現(xiàn)出的“理性人”的特性，尤其需要外在制度的規(guī)范和約束。腐敗是權(quán)力不正當(dāng)行使的一個(gè)突出后果，其不僅古今皆有，而且對(duì)掌權(quán)者影響更深，這既是權(quán)力本身的特點(diǎn)，也是人性的弱點(diǎn)。民主化與抑制腐敗之間并不構(gòu)成必然的因果關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為“民主不是存在于真空之中，它需要與其情境（民主實(shí)踐的社會(huì)載體，如政治、經(jīng)濟(jì)和法律等）相適配，才能夠產(chǎn)生抑制腐敗的效果”，這是民主局限性的一個(gè)角度⑥。那么通過(guò)一個(gè)外在的、強(qiáng)有力的規(guī)制機(jī)制——監(jiān)察官制予以約束，起碼具有警示和震懾的效果。減少官員對(duì)違法行為中所預(yù)料到的好處，增加預(yù)料中的代價(jià)（被揭露、被懲罰的可能性和程度），通過(guò)增強(qiáng)監(jiān)察官制對(duì)成本收益選擇定律的影響，進(jìn)而遏制腐敗的現(xiàn)象?；诖耍O(jiān)察官制就像一道防火墻，對(duì)萌芽的腐敗病毒進(jìn)行審慎掃描和預(yù)防后，進(jìn)一步對(duì)已擴(kuò)散的腐敗病毒進(jìn)行查殺和清理。

另一方面推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)法治是設(shè)置監(jiān)察官制度的間接影響。柏拉圖在其《法律篇》中言及，遵循良法統(tǒng)治是人類(lèi)幸福生活的基本方式，并且法治是良法的政治基礎(chǔ)，法治與人類(lèi)幸福社會(huì)密不可分。法治的前提首先是有法律可作執(zhí)行的依據(jù)，可作人們行為的指引，這樣的法律大多是由人制定的成文法律，小部分才是神法與約定而成的習(xí)俗。正如前文所述，人的認(rèn)知、智慧的形成與發(fā)展具有局限性，因此，柏拉圖雖然將“良法”等同于“最好的法律”，但是仍然要通過(guò)不斷地效仿“自然法”完善法律精神的完滿(mǎn)狀態(tài)，這是從立法層面而言的；另一方面，要實(shí)現(xiàn)法治，徒法不足以自行，這就需要從執(zhí)法層面著手獲取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以反哺立法認(rèn)知。監(jiān)察官制度以特定的被監(jiān)察主體（柏拉圖認(rèn)為既包括行使公權(quán)力的官員，也包括公民；盧梭認(rèn)為僅包括官員）為對(duì)象，行使監(jiān)察權(quán)是一種具體的執(zhí)法方式，在法律的邊界內(nèi)推動(dòng)法治化的進(jìn)程。

2 對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督

盧梭在其《社會(huì)契約論》一書(shū)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)公意的力量，政府是公意的產(chǎn)物，掌權(quán)者不是世襲的或者由“神”授予的。假定政府違背了公意的根本利益訴求，那么人民就可以通過(guò)革命來(lái)推翻它。因此對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的最直接有效的主體應(yīng)為人民。對(duì)洛克主張人們理想地生活在自然狀態(tài)中，受自然法則的約束，能夠自由地支配自己享有的權(quán)利，并且這些權(quán)利通過(guò)滲透進(jìn)勞動(dòng)狀態(tài)中獲得肯定。然而自然法有不確定性、缺乏權(quán)威執(zhí)行方法、約束力不強(qiáng)和缺少中正裁決等缺陷，人們選擇通過(guò)建立政府的方式以保障自己的基本的權(quán)利。因此政府權(quán)力是源于人們部分自然權(quán)利的讓與。政治社會(huì)是權(quán)利相互博弈的社會(huì)，人民是政治社會(huì)的基石，有權(quán)利亦有義務(wù)進(jìn)行公民監(jiān)督。盧梭同樣主張政府是經(jīng)由人民權(quán)利讓與而組成的，但是與洛克所不同的是，其主張人們應(yīng)讓與他們權(quán)利的全部，人民與政府之間經(jīng)過(guò)約定形成的合法的權(quán)力才是人們應(yīng)當(dāng)服從的權(quán)威。因此公意作為合法權(quán)力的基礎(chǔ)，體現(xiàn)了人民參與政治的必要性，人民擁有主權(quán)，政府一切官員，監(jiān)察官也不例外，都是人民的公仆，權(quán)力的行使務(wù)必要受到公意的指導(dǎo)和監(jiān)督?；诖?，洛克和盧梭均認(rèn)為對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督有必要發(fā)展公民成為監(jiān)督主力軍。

其次，依法行使監(jiān)察權(quán)，法律監(jiān)督也是對(duì)監(jiān)察官進(jìn)行監(jiān)督的方式之一。法律的監(jiān)督功能，應(yīng)當(dāng)是一種權(quán)力，體現(xiàn)為“必為性”和“強(qiáng)制性”，這就意味著，法律監(jiān)督作為保障法治的有效舉措之一，必須對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)督，必須糾正被監(jiān)督對(duì)象的不法行為，必須以國(guó)家的強(qiáng)制力為后盾。因此，監(jiān)察官制度中要體現(xiàn)法律監(jiān)督的特性，一方面要求監(jiān)察官務(wù)必要以法律的宗旨精神為執(zhí)行法律的出發(fā)點(diǎn)，另一方面監(jiān)察官的違法執(zhí)行法律的行為也應(yīng)依照法律監(jiān)督的法定效果受到法律的制裁。

最后，政治權(quán)力之間的相互監(jiān)督也是對(duì)監(jiān)察官進(jìn)行監(jiān)督的一種方式。政治權(quán)力的監(jiān)督方式包含分權(quán)與制衡。最早提出分權(quán)思想的是洛克。洛克認(rèn)為當(dāng)一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力時(shí)，就容易被誘惑，使決策符合自己利益。孟德斯鳩對(duì)此也持相似的觀(guān)點(diǎn)。因此，權(quán)力之間應(yīng)當(dāng)相互制約、協(xié)同運(yùn)作。在柏拉圖看來(lái)，能勝任官職的人，是受過(guò)教育、技能和智識(shí)高明的群體，他們基于個(gè)人思想與城邦制度的同構(gòu)關(guān)系，既有理智又有激情為正義的制度而努力，也就能夠成為一種監(jiān)督方式。

3 落腳于我國(guó)的監(jiān)察體制

柏拉圖和盧梭對(duì)于監(jiān)察官制度角色的定位、功能的闡述和制度的運(yùn)行等討論有利于啟發(fā)對(duì)我國(guó)監(jiān)察體制的思考。預(yù)防和懲治腐敗、推動(dòng)和保障國(guó)家法治目的在我國(guó)監(jiān)察制度中亦有體現(xiàn)。從不同角度去分析一個(gè)制度，能夠獲得不同的思考。就我國(guó)的監(jiān)察制度而言，其通過(guò)設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)，并且聯(lián)合檢察院已有的完善的職能，能夠針對(duì)不法權(quán)力行為進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)性監(jiān)督。監(jiān)察委行使專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)察權(quán)，固然能與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相互制衡、有機(jī)銜接，但是監(jiān)察委也存在著權(quán)力空前強(qiáng)大、集中的特點(diǎn)。為了避免“過(guò)猶不及”的處境，對(duì)于這種極致的權(quán)力也要加強(qiáng)關(guān)注和審視。同時(shí)，我國(guó)監(jiān)察體制還可以汲取柏拉圖和盧梭設(shè)置監(jiān)察官制度的法律思想，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)風(fēng)尚的教化作用。

3.1 預(yù)防和懲治腐敗是我國(guó)監(jiān)察制度的直接目的

我國(guó)監(jiān)察法立法的首要目的為深入開(kāi)展反腐敗工作，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員予以監(jiān)督。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，這近乎成為權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的真諦。監(jiān)察制度對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)察權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約。監(jiān)察法以制度的形式，從監(jiān)察范圍和管轄范圍、監(jiān)察程序等方面為被監(jiān)察對(duì)象作出了行為指引，規(guī)定了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)察權(quán)即以權(quán)力制約權(quán)力的形式，形成對(duì)龐大行政權(quán)力力量的制衡。監(jiān)察制度中的預(yù)防功能強(qiáng)調(diào)的是對(duì)違法行為的事前威懾效果。加強(qiáng)監(jiān)察預(yù)防功能，一方面，雖然已有監(jiān)察法作為制度保障，但是應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察對(duì)象的范圍，積極匹配相關(guān)領(lǐng)域的立法，加快已有法律制度的修改進(jìn)程，尤其加強(qiáng)在公益事業(yè)領(lǐng)域中行使公權(quán)力的公職人員的法律規(guī)制。另一方面，通過(guò)加強(qiáng)思想教育、宣傳廉政文化等軟影響的方式，也能發(fā)揮好預(yù)防的功能。監(jiān)察制度中的懲治腐敗的功能強(qiáng)調(diào)的是對(duì)違法行為定性并處理的事后懲罰效果。由于懲治手段能夠?qū)Ρ惶幏謱?duì)象產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的具體權(quán)利的影響，因此，這種權(quán)力的行使務(wù)必合法、審慎、公正。

3.2 推進(jìn)國(guó)家治理法治化是我國(guó)監(jiān)察制度的價(jià)值追求

“推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”是我國(guó)監(jiān)察法立法目的之一，通過(guò)良性有效地落實(shí)好監(jiān)察制度，使公權(quán)力能夠依法運(yùn)行。立法、執(zhí)法、司法和守法是法治化的基本要求，在已有良法的基礎(chǔ)上，監(jiān)察能夠與司法一起，推進(jìn)具有擴(kuò)張本性的行政權(quán)力向合法性、公平性、公開(kāi)性的法治行政演進(jìn)。為了將監(jiān)察制度落實(shí)到權(quán)力和社會(huì)本位上，立法方面制定了《監(jiān)察法》，在憲法指導(dǎo)下為監(jiān)察權(quán)提供了根本依據(jù)；執(zhí)法方面監(jiān)察委員會(huì)與檢察院銜接、協(xié)調(diào)，也是對(duì)《監(jiān)察法》、《刑事訴訟法》的執(zhí)行，展示了法的執(zhí)行力和強(qiáng)制力；同時(shí)《法官法》和《檢察官法》的完善，體現(xiàn)了對(duì)《監(jiān)察法》的回應(yīng)，也是法官、檢察官群體自省、內(nèi)化的嘗試和努力。各個(gè)階段的點(diǎn)滴變化，都是為推進(jìn)國(guó)家治理法治化添磚加瓦的過(guò)程。

3.3 對(duì)我國(guó)監(jiān)察制度的制約應(yīng)重視社會(huì)的力量

誰(shuí)來(lái)監(jiān)督有權(quán)力的監(jiān)察官？這也是一個(gè)不可忽視和需要回答的問(wèn)題。柏拉圖和盧梭均認(rèn)同由民意的集中體現(xiàn)者——法律作為權(quán)力的首要監(jiān)督途徑。就我國(guó)監(jiān)察體制而言，監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)必須以憲法為根本遵循，同時(shí)遵守《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察權(quán)限的規(guī)定，怠于或?yàn)E用監(jiān)察權(quán)的行為同樣要承擔(dān)法律責(zé)任。其次，國(guó)家治理法治化的最大受益者是社會(huì)，在社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，公權(quán)力與社會(huì)的關(guān)系同樣也在發(fā)生著變化。以往政府對(duì)社會(huì)采取的是“管理”的方式，更多地反映了強(qiáng)制性和政府為主導(dǎo)的單向性；現(xiàn)今，隨著社會(huì)民主程度的提高，采取“治理”的方式體現(xiàn)了社會(huì)的參與性和“政府——社會(huì)”雙方的雙向互動(dòng)性。因此，社會(huì)作為公權(quán)力規(guī)范運(yùn)作的最大影響方，對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)最具話(huà)語(yǔ)權(quán)，最富積極性。加強(qiáng)社會(huì)對(duì)監(jiān)察權(quán)這一公權(quán)力的監(jiān)督，也是發(fā)揮權(quán)利對(duì)權(quán)力制約作用的體現(xiàn)。因此可以通過(guò)廣泛分配權(quán)利的方式，擴(kuò)大權(quán)利的力度，以抗衡權(quán)力的強(qiáng)度⑨。同時(shí)，權(quán)利在對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中，也能夠強(qiáng)化民眾的民主意識(shí)和法治思維，既是以主人翁的身份積極糾正貪腐行為，又能在行為交互情境中審視并潛移默化地影響自我的行為。政制清明與公民參政議政水平的提高、良好社會(huì)風(fēng)尚的形成構(gòu)成休戚共榮的關(guān)系。這也是柏拉圖和盧梭所致力于追求的社會(huì)狀態(tài)。