文/馮均健

隨著海洋漁業(yè)事業(yè)的發(fā)展，江蘇“省—市—縣”三級漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)在責(zé)權(quán)事項(xiàng)方面積累了越來越重的弊端，遇到了發(fā)展瓶頸。本文依照“提高行政效能，創(chuàng)新執(zhí)法體系”的基本原則，著眼“放、管、服”的不同角度，圍繞漁港水域安全監(jiān)督管理、漁港建設(shè)及漁業(yè)航標(biāo)管理、漁業(yè)船舶登記、漁業(yè)船員考試發(fā)證、水上交通事故調(diào)處等五項(xiàng)基本職能進(jìn)行了認(rèn)真細(xì)致的研究，提出了江蘇漁港監(jiān)督行政執(zhí)法新體系。

一、江蘇漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能概況

1980年1月1日國家水產(chǎn)總局在《關(guān)于設(shè)置漁業(yè)港口監(jiān)督機(jī)構(gòu)的通知》（【79】漁總【管】字第34號）中明確了漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)的任務(wù)，隨著有關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施和完善修訂，漁港監(jiān)督基本涵蓋了漁港水域安全監(jiān)督管理、漁港建設(shè)及漁業(yè)航標(biāo)管理、漁業(yè)船舶登記、漁業(yè)船員考試發(fā)證、水上交通事故調(diào)處等五類職責(zé)。

江蘇省水產(chǎn)局根據(jù)全省各級漁業(yè)行政主管部門的實(shí)際管理情況，本著解決困難、著眼實(shí)際、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，于1994年下發(fā)了《江蘇各級漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工和漁船檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理范圍的調(diào)整意見》（蘇漁人【94】11號）。意見根據(jù)漁船馬力大小、船員等級高低等原則對各級漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行了業(yè)務(wù)分工，省漁港監(jiān)督局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全省漁港監(jiān)督各項(xiàng)業(yè)務(wù)，同時(shí)擔(dān)負(fù)部分職能工作，省漁港監(jiān)督局各分局、各市漁港監(jiān)督處、各縣漁港監(jiān)督及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）漁港監(jiān)督站分別承擔(dān)不同級別的職能和收費(fèi)工作，構(gòu)成了“省—市—縣”三級漁港監(jiān)督的執(zhí)法服務(wù)體系。

二、當(dāng)前江蘇漁港監(jiān)督體系分析

目前江蘇省經(jīng)農(nóng)業(yè)部確認(rèn)的漁港共144個(gè)，其中海洋漁港41個(gè)，內(nèi)陸漁港103個(gè)，實(shí)際能夠提供避風(fēng)漁業(yè)港區(qū)共223個(gè)，從事海洋漁業(yè)生產(chǎn)的漁船大約4800多艘，從事內(nèi)陸漁業(yè)生產(chǎn)的漁船5萬余艘，全省從事漁業(yè)船員約15萬人。多年來，江蘇各級漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)在保障漁港水域安全，助力江蘇海洋漁業(yè)事業(yè)發(fā)展中作出了積極貢獻(xiàn)。但是隨著漁業(yè)事業(yè)的不斷發(fā)展，江蘇漁港監(jiān)督現(xiàn)有體系也積累了諸多弊端，存在著亟待改革的需求。

（一）責(zé)權(quán)事項(xiàng)疊加，層級監(jiān)督路徑不清晰

目前江蘇漁港監(jiān)督的體系構(gòu)架為省、市、縣三級結(jié)構(gòu)，但是省級機(jī)構(gòu)和市、縣級機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著性質(zhì)相同的業(yè)務(wù)工作，無論是漁船登記還是船員考試發(fā)證，只是從管理對象的級別上進(jìn)行區(qū)分分工。這種體制的存在，對一段時(shí)期以來江蘇基層漁港監(jiān)督力量薄弱，對改善基層執(zhí)法力量和工作服務(wù)水平以及培養(yǎng)和鍛煉漁港監(jiān)督隊(duì)伍起到了重要作用。但是，這一體制也讓省、市、縣三級漁港監(jiān)督責(zé)權(quán)事項(xiàng)疊加，層級監(jiān)督路徑不清晰。

省級機(jī)構(gòu)既做運(yùn)動員又做裁判員，由于省級機(jī)構(gòu)做了大量的業(yè)務(wù)工作，市、縣級機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量較少，又不主動突破，部分地方漁業(yè)主管部門不重視漁港監(jiān)督工作，造成了基層機(jī)構(gòu)能力建設(shè)長期荒廢。逐級督查考核工作同樣推行不暢，甚至出現(xiàn)了市（縣）級機(jī)構(gòu)對省級機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)質(zhì)量展開實(shí)際意義上的考核，雖然也是互相監(jiān)督，但間接上導(dǎo)致省級機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)威性的下降，全省缺乏從上到下的監(jiān)督機(jī)制。

（二）重“服”弱“管”，執(zhí)法體系方向不明確

江蘇漁港監(jiān)督局為全省漁港監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員全部科班出身，學(xué)歷水平為省海洋與漁業(yè)局直屬單位之最，歷來盛行專業(yè)研究之風(fēng)，多年來頗有建樹，在全國漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)中業(yè)務(wù)研究能力突出。由于歷史原因，市縣漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)能力建設(shè)不足，省級機(jī)構(gòu)及其四個(gè)分局承擔(dān)了全省主要漁業(yè)船員的培訓(xùn)考試、漁船登記、安全檢查和漁業(yè)航標(biāo)工作。龐大的業(yè)務(wù)工作同樣弱化了省級漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)在全省履行行政處罰執(zhí)法組織的領(lǐng)導(dǎo)，省級機(jī)構(gòu)及其分局自機(jī)構(gòu)建立以來漁港監(jiān)督行政處罰鮮有涉及，在對市縣機(jī)構(gòu)的督查考評中，行政處罰等管理手段基本不作為考核標(biāo)準(zhǔn)，造成了全省漁港監(jiān)督處罰案件極少，罰沒金額占漁政整體處罰金額微乎及微，這與港口漁船安全技術(shù)狀況保持差和船舶進(jìn)出漁港簽證率低的情況形成了明顯的對比。省級機(jī)構(gòu)的人員力量偏向了船員培訓(xùn)、船舶注冊登記、業(yè)務(wù)法規(guī)的研究、各類培訓(xùn)學(xué)習(xí)、各類出版物的編寫、例行公事的安全檢查和安全宣傳活動等等服務(wù)類政務(wù)活動，沒有系統(tǒng)的研究江蘇漁港監(jiān)督行政處罰監(jiān)督體系的建設(shè)，構(gòu)建全省一盤棋的漁港監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，形成漁港監(jiān)督應(yīng)有的執(zhí)法效應(yīng)。

（三）執(zhí)法裝備薄弱，行政執(zhí)法能力不突出

作為江蘇漁業(yè)行政執(zhí)法力量的一支主要隊(duì)伍，近年來，江蘇漁港監(jiān)督在執(zhí)法裝備和執(zhí)法基地上沒有得到應(yīng)有的重視，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全省漁業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)代化建設(shè)，同樣也落后于行使類似職能的交通海事機(jī)構(gòu)。市縣級機(jī)構(gòu)基本走向大漁政綜合執(zhí)法，相應(yīng)的裝備近年來逐步完善。而作為領(lǐng)導(dǎo)和示范機(jī)構(gòu)，省級機(jī)構(gòu)執(zhí)法車、艇嚴(yán)重不足，四個(gè)直屬分局甚至沒有執(zhí)法車和執(zhí)法船艇。雖然擔(dān)負(fù)著全省漁業(yè)職務(wù)船員考試發(fā)證的職能，全省卻沒有一家完善的船員考核基地，與交通部門遍布全省的機(jī)動車駕駛員考試基地形成鮮明對比。漁港水域安全監(jiān)督管理、漁港建設(shè)及漁業(yè)航標(biāo)管理、漁業(yè)船舶登記、漁業(yè)船員考試發(fā)證、水上交通事故調(diào)處等職能的實(shí)施都需要堅(jiān)實(shí)的裝備武裝，薄弱的裝備基礎(chǔ)，也間接導(dǎo)致了全省漁港監(jiān)督行政執(zhí)法流于形式，缺乏實(shí)效。

三、如何做好江蘇漁港監(jiān)督“放、管、服”

所謂“放、管、服”，就是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱。“放”就是下放行政權(quán)，減少沒有法律依據(jù)和法律授權(quán)的行政權(quán)，理清多個(gè)部門重復(fù)管理的行政權(quán)。“管”就是政府部門要?jiǎng)?chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能，利用新技術(shù)新體制加強(qiáng)監(jiān)管體制創(chuàng)新。“服”就是轉(zhuǎn)變政府職能減少政府對市場進(jìn)行干預(yù)，將市場的事推向市場來決定，減少對市場主體過多的行政審批等行為，降低市場主體的市場運(yùn)行的行政成本，促進(jìn)市場主體的活力和創(chuàng)新能力。

2017年，江蘇漁港監(jiān)督事業(yè)在省海洋與漁業(yè)局的大力支持下，逐步邁出了改革的堅(jiān)實(shí)步伐，結(jié)合新一屆中央政府和江蘇省政府關(guān)于深化改革的強(qiáng)烈要求，江蘇漁港監(jiān)督事業(yè)迎來了改革創(chuàng)業(yè)的大好時(shí)期，如何抓住政策的機(jī)遇，做好“放、管、服”，構(gòu)建適應(yīng)江蘇現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展的漁港漁船監(jiān)督管理新格局，既是當(dāng)前行政體制改革的基本要求，又是江蘇漁港監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)的迫切需求，也是深化“放、管、服”的直接體現(xiàn)。

（一）漁港水域安全監(jiān)督管理

漁港水域安全監(jiān)督管理是漁港監(jiān)督工作的重中之重，近年來，全省漁港監(jiān)督工作仍存在諸多不足，尤其表現(xiàn)在船員配備不足、進(jìn)出港簽證率偏低、船名號亂涂亂畫、漁船安全技術(shù)狀況保持較差，這些頑疾都與“管”不到位有著直接關(guān)系。要加大“管”的力度，強(qiáng)化港口執(zhí)法檢查。江蘇已經(jīng)制定了“縣級檢查、市級督查、省級督導(dǎo)”的三級港口執(zhí)法工作機(jī)制，實(shí)施層層落實(shí)執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任，進(jìn)而推進(jìn)各級機(jī)構(gòu)履行管理職責(zé)。

船舶進(jìn)出漁港簽證制度是漁港水域安全監(jiān)督管理的主要工作。近日，農(nóng)業(yè)部已經(jīng)著手開展取消進(jìn)出港簽證制度，實(shí)施船舶進(jìn)出漁港報(bào)告制度。這一政策的改變是“放、管、服”最有力的體現(xiàn)，把報(bào)告船舶狀況的主動性下放給船東，通過事中事后的監(jiān)管來促進(jìn)船舶技術(shù)狀況的保持和提高。江蘇漁港監(jiān)督要在堅(jiān)持“省級督導(dǎo)、市級督查、縣級檢查”的三級港口執(zhí)法工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，做好以下工作。

1.“放”

把船舶狀況報(bào)告的主體放給船東，把船東是第一責(zé)任人落實(shí)到實(shí)處，激發(fā)船東在漁港水域安全管理中的自主性和主動性。在全省漁港水域范圍內(nèi)和經(jīng)常進(jìn)出漁港的船舶中做好宣傳告知工作，讓船東積極履責(zé)，熟悉申報(bào)程序，掌握報(bào)告操作規(guī)定。

2.“管”

“縣級檢查、市級督查、省級督導(dǎo)”的三級港口執(zhí)法工作機(jī)制要落實(shí)好，明確各級職責(zé)。建立考核機(jī)制，尤其考核各級機(jī)構(gòu)漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰案件的數(shù)量和質(zhì)量，符合轄區(qū)漁港安全管理的現(xiàn)狀。但是如何做到督導(dǎo)到位仍需認(rèn)真研究，國務(wù)院在《2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》中要求要做到“公開監(jiān)管”，就是全面推行“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管模式，即在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會公開。省級漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)要把“公開監(jiān)管”作為督導(dǎo)的有力手段加以利用，依托沿海四個(gè)直屬機(jī)構(gòu)重點(diǎn)實(shí)施“雙隨機(jī)”檢查，搶抓機(jī)遇，構(gòu)建四個(gè)沿海執(zhí)法基地，配備專用執(zhí)法車、港口執(zhí)法艇以及取證裝備，轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員工作重心，抓緊建立隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，制定隨機(jī)抽查工作細(xì)則。開展 “雙隨機(jī)”行動，重點(diǎn)在漁港出海口設(shè)檢查關(guān)口，對進(jìn)港和出港漁船的進(jìn)出港報(bào)告情況進(jìn)行實(shí)船檢查。拿出“ 一公開”結(jié)果，將檢查結(jié)果定期全省公開通報(bào)，建立黑名單制度，實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)實(shí)效。

3.“服”

要做到“放”下去，“管”的好，就要在“服”上下功夫。國務(wù)院在《2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》中要求要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，推行實(shí)體政務(wù)走向網(wǎng)上政務(wù)，漁港水域安全監(jiān)督管理要從各級部門的“大廳服務(wù)”走向船東船長的“掌上服務(wù)”。進(jìn)一步整合漁政管理系統(tǒng)、江蘇漁船管理系統(tǒng)、船東互保系統(tǒng)、船員管理系統(tǒng)等多方面的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)即將實(shí)施的船舶進(jìn)出港簽證系統(tǒng)操作的“傻瓜化”。建立類似交巡警部門的車輛管理系統(tǒng)，對違反漁港水域安全監(jiān)督管理規(guī)定，相關(guān)處罰決定未處理辦結(jié)的船舶實(shí)施捕撈資源許可、船舶檢驗(yàn)、產(chǎn)權(quán)及國籍登記等聯(lián)席機(jī)制，以數(shù)據(jù)關(guān)卡為制約，凍結(jié)相關(guān)許可事項(xiàng)的申請辦理。

（二）漁港建設(shè)和漁業(yè)航標(biāo)管理

突出一個(gè)“服”字。漁港建設(shè)和漁業(yè)航標(biāo)管理漁港監(jiān)督的基礎(chǔ)性工作，隨著江蘇沿海開發(fā)的大力推進(jìn)、新興海港的不斷建設(shè)和漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)形勢的變化等多種原因，漁港性質(zhì)和漁船傳統(tǒng)航道都發(fā)生了很大的變化。江蘇漁港監(jiān)督應(yīng)根據(jù)職責(zé)做好新時(shí)期漁港和航標(biāo)的規(guī)劃管理工作。江蘇省正在制定《江蘇省漁業(yè)港扣管理辦法》，應(yīng)緊緊圍繞“放、管、服”要求，進(jìn)一步激發(fā)社會資本的漁港開發(fā)力度，繁榮漁港經(jīng)濟(jì)。對于航標(biāo)管理，除了利用國家項(xiàng)目之外，還應(yīng)加強(qiáng)與海上風(fēng)電、海洋勘探、海上光纜等涉海相關(guān)工程方的溝通，創(chuàng)新管理模式、降低潛在風(fēng)險(xiǎn)，本著保護(hù)資產(chǎn)和漁船航行安全的原則，合作共建維護(hù)漁業(yè)航標(biāo)。同時(shí)，加強(qiáng)航標(biāo)，利用上媒體宣傳力度，進(jìn)一步放大航標(biāo)建設(shè)維護(hù)管理的社會效益。

（三）漁業(yè)船舶登記

漁業(yè)船舶登記要突出一個(gè)“放”字。國務(wù)院批準(zhǔn)的《2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》中要求，“對相同、相近或相關(guān)聯(lián)的審批事項(xiàng)，要一并取消或下放，提高放權(quán)的協(xié)同性、聯(lián)動性”。近年來，江蘇漁港監(jiān)督已經(jīng)先行先試，下放了一部分漁船的登記管理工作，實(shí)踐證明，上面放的下去，下面接的住。所以要進(jìn)一步解放思想，加大“放”的力度。進(jìn)一步下放漁業(yè)船舶登記權(quán)限，產(chǎn)權(quán)登記和國籍登記以及航行簽證簿本著“屬地管理、不分船舶大小、便民高效”的原則全部直接下放到縣級漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)，真正做到便民高效管理。結(jié)合漁港監(jiān)督管理，漁船檢驗(yàn)工作在市縣機(jī)構(gòu)能力建設(shè)成熟時(shí)也應(yīng)進(jìn)一步下放。

（四）漁業(yè)船員考試發(fā)證

1.“放”

進(jìn)一步明確船員培訓(xùn)的組織部署工作。長期以來，漁業(yè)船員培訓(xùn)考試工作按照等級類別由省、市、縣三級開展，形成了各掃門前雪的傳統(tǒng)，誰考誰培誰組織。新形勢下，漁港監(jiān)督負(fù)責(zé)船員考試發(fā)證，作為發(fā)證機(jī)關(guān)，應(yīng)不再主動承擔(dān)船員培訓(xùn)的組織工作，將船員培訓(xùn)的組織工作落實(shí)到縣級漁業(yè)行政主管部門。作為省海洋與漁業(yè)局的直屬職能機(jī)構(gòu)，省漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)要將市縣漁業(yè)船員培訓(xùn)的組織宣傳工作作為考核項(xiàng)目之一，對組織不力的進(jìn)行督促和通報(bào)。進(jìn)一步放開船員培訓(xùn)社會化，充分調(diào)集社會資源開展船員培訓(xùn)工作，減少行政干預(yù)。

2.“管”

一是管好船員持證，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，通過港口執(zhí)法，嚴(yán)查船員持證情況和履職情況，倒逼船東主動組織船員進(jìn)行培訓(xùn)考試持證。二是管好培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對船員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)條件、培訓(xùn)情況、培訓(xùn)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查。三是管好考試發(fā)證，做好船員考試發(fā)證工作，對普通船員要強(qiáng)化四項(xiàng)基本技能的考核，職務(wù)船員要突出實(shí)操，貼近實(shí)際，嚴(yán)格考紀(jì)，高效發(fā)證。

3.“服”

建立船員考試基地。依托沿海四個(gè)分局的優(yōu)勢，加大力度建立江蘇省船員考試基地，尤其加大對四項(xiàng)基本技能所必須的考核設(shè)施的建設(shè)力度。可以通過“省校合作共建”的方式，與沿海交通航運(yùn)專科學(xué)校的合作，利用高校資源優(yōu)勢和評估員資源優(yōu)勢，向上爭取項(xiàng)目資金，建設(shè)滿足漁業(yè)船員考試要求的現(xiàn)代化考試基地。

（五）水上交通事故調(diào)處

水上交通事故調(diào)處是水上安全事故的的組成部分，《江蘇省漁業(yè)水上安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》和農(nóng)業(yè)部《漁業(yè)船舶水上安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》對漁港監(jiān)督水上安全事故調(diào)處有著明確的職責(zé)分工。漁港水域內(nèi)水上交通安全事故的調(diào)處是漁港監(jiān)督負(fù)責(zé)，水上安全事故調(diào)處要有同級漁業(yè)行政主管部門的授權(quán)。總體來講，江蘇漁港監(jiān)督對漁業(yè)水上事故調(diào)處經(jīng)驗(yàn)豐富，在全國系統(tǒng)內(nèi)首屈一指，涌現(xiàn)出一批漁業(yè)海事處理專家，在新的形式下，應(yīng)加強(qiáng)年輕人才的培養(yǎng)，建立人才梯隊(duì)。同時(shí)，作為省級漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)組織作用，開展各機(jī)構(gòu)事故調(diào)處業(yè)務(wù)比賽活動，積累經(jīng)驗(yàn)，鍛煉隊(duì)伍。

四、結(jié)論

“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，要立足深化機(jī)構(gòu)改革大局的高度，本著漁港監(jiān)督事業(yè)發(fā)展興旺的原則，按照“放、管、服”的要求，重點(diǎn)圍繞五類基本職能，加大人才、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、裝備方面的保障，該“管”的要管好，該“放”的要放到底，該“服”的要減少干預(yù)，加大服務(wù)力度。使得漁港水域安全監(jiān)督管理上臺階、漁港建設(shè)及漁業(yè)航標(biāo)管理上檔次、漁業(yè)船舶登記便民生、漁業(yè)船員考試發(fā)證更快捷、水上交通事故調(diào)處更專業(yè)，構(gòu)建適應(yīng)江蘇現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展的漁港漁船監(jiān)督管理新格局，不斷滿足新時(shí)代廣大漁民群眾對漁區(qū)美好生活向往的需求。