楊宇婷

一、中國(guó)和巴西審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的比較

一國(guó)的國(guó)家審計(jì)體制在一定程度上是由國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)制度決定的，并受到該國(guó)歷史文化和現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況的影響。雖然，巴西與中國(guó)在政治制度和經(jīng)濟(jì)制度方面有很大差異，但兩國(guó)都是從憲法的高度賦予審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)力，構(gòu)建相應(yīng)審計(jì)體制的。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)和巴西兩國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置可以從以下幾個(gè)方面來(lái)分析：

（一）中國(guó)和巴西最高審計(jì)機(jī)關(guān)均具有憲法地位

中國(guó)和巴西的《憲法》中均對(duì)審計(jì)體制予以明確規(guī)定，從憲法的高度配置國(guó)家審計(jì)的權(quán)力。1891年巴西頒布的第一部憲法中，規(guī)定設(shè)立聯(lián)邦審計(jì)法院，確立國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度?，F(xiàn)行的《憲法》第337、071、727、741和61條中規(guī)定了聯(lián)邦審計(jì)法院的職能、9名大法官的任命、地方審計(jì)機(jī)關(guān)以及國(guó)家內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系等內(nèi)容。另通過(guò)《聯(lián)邦審計(jì)法院法》，對(duì)審計(jì)系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)與工作權(quán)限和司法審判程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

中國(guó)19882頒布的《憲法》中確定了中國(guó)實(shí)行獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督制度的審計(jì)體制。其中，第91條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，“審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。憲法的第626、367、808、和609條也對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)長(zhǎng)的任免進(jìn)行了規(guī)定。此外，中國(guó)在憲法的指導(dǎo)下，還頒布了《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》、《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》、《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》等法律法規(guī)，進(jìn)一步完善審計(jì)體制的內(nèi)容。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)性質(zhì)方面，巴西聯(lián)邦審計(jì)法院屬于公共機(jī)關(guān)，中國(guó)審計(jì)署屬于行政機(jī)關(guān)

考察一國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的性質(zhì)，通常要從審計(jì)機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他監(jiān)督機(jī)關(guān)的關(guān)系中分析，縱觀各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)，有的屬于行政序列、有的具有部分司法栽判職能、有的屬于公共機(jī)關(guān)，還有的屬于監(jiān)審合一的機(jī)關(guān)。但不論審計(jì)機(jī)關(guān)的屬性如何，保持獨(dú)立性都是他們重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的原則和理念。

巴西聯(lián)邦審計(jì)法院是獨(dú)立的審計(jì)法庭，不屬于司法機(jī)關(guān)，也不屬于行政機(jī)關(guān)，而是隸屬于國(guó)會(huì)，作為幫助巴西國(guó)會(huì)履行外部監(jiān)督職能的專業(yè)機(jī)構(gòu)。開(kāi)展審計(jì)工作方面，巴西聯(lián)邦審計(jì)法院可以依法自行決定審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施審計(jì)任務(wù)、執(zhí)行審計(jì)決定、落實(shí)審計(jì)判決等，同時(shí)，也可以參考參議院和眾議院的建議。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督方面，巴西聯(lián)邦審計(jì)法院向國(guó)會(huì)報(bào)告工作，并每季度向國(guó)會(huì)提交一份審計(jì)工作報(bào)告，年底提交年度報(bào)告，并接受國(guó)會(huì)的審計(jì)和監(jiān)督。審計(jì)職能權(quán)限方面，巴西聯(lián)邦審計(jì)法院具有一定的司法栽判權(quán)，從其法律規(guī)定中便可體現(xiàn)，例如“大法官應(yīng)享有同高級(jí)司法法院大法官一樣的保障、權(quán)力、工資待遇以及福利”，審計(jì)權(quán)限“包括對(duì)賬目合規(guī)情況、和責(zé)任人所負(fù)責(zé)任進(jìn)行判決，可以采取拘留、沒(méi)收物資等處理處罰措施”。

根據(jù)中國(guó)憲法和審計(jì)法規(guī)定，中國(guó)審計(jì)署屬于行政機(jī)關(guān)，獨(dú)立開(kāi)展外部審計(jì)工作。國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)是本級(jí)人民政府的組成部門，在本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展審計(jì)工作，向本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證。審計(jì)機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，由各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。例如，國(guó)務(wù)院每年向人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告以及問(wèn)題整改情況報(bào)告。

（三）審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任免方面，提名、決定、任命的主體有所差異

從一國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免情況，也能夠說(shuō)明審計(jì)機(jī)關(guān)與立法、司法和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。巴西聯(lián)邦審計(jì)法院設(shè)有9名大法官，其中三分之二由國(guó)會(huì)任命，兩名大法官?gòu)姆ㄔ旱暮蜓a(bǔ)大法官好總檢察長(zhǎng)辦公室成員中選出，1名大法官由總統(tǒng)確定，但須經(jīng)參議院批準(zhǔn)。審計(jì)法院院長(zhǎng)從9名審計(jì)大法官中平等選舉產(chǎn)生。審計(jì)大法官終身任職，直至70歲退休，除觸犯法律并經(jīng)司法判決外，不得免職。

中國(guó)審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)根據(jù)國(guó)務(wù)院總理提名，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，由中華人民共和國(guó)主席任命，審計(jì)長(zhǎng)可以連任。全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免審計(jì)長(zhǎng)。副審計(jì)長(zhǎng)的任免由國(guó)務(wù)院決定。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人沒(méi)有違法失職或者其他不符合任職條件的情況的，不得隨意撤換。

（四）領(lǐng)導(dǎo)體制方面，巴西實(shí)行無(wú)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的分級(jí)管理體制，中國(guó)實(shí)行有雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的管理體制

審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制是指審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系和審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，中國(guó)和巴西兩國(guó)有較大區(qū)別。巴西聯(lián)邦審計(jì)法院在各地設(shè)有派出機(jī)構(gòu)——政府審計(jì)部，同時(shí)，各州、市可參照巴西憲法的有關(guān)規(guī)定，設(shè)立相應(yīng)層級(jí)的地方審計(jì)法院。地方審計(jì)法院按照當(dāng)?shù)胤韶?fù)責(zé)各自范圍內(nèi)的審計(jì)監(jiān)督工作，與聯(lián)邦審計(jì)法院之間不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，但應(yīng)遵守聯(lián)邦審計(jì)法院制定的準(zhǔn)則和規(guī)范。

中國(guó)的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是一個(gè)從中央到地方的多級(jí)次審計(jì)組織體系。審計(jì)署是最高審計(jì)機(jī)關(guān)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)包括省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

二、中國(guó)和巴西審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的比較

（一）中國(guó)和巴西審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)比較

從國(guó)家法律法規(guī)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)要求的角度講，審計(jì)職責(zé)是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)。一國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)一般會(huì)在憲法、審計(jì)法中予以體現(xiàn)，例如按照中國(guó)審計(jì)法中對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)職責(zé)規(guī)定，中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)職責(zé)可歸納為十一項(xiàng)。根據(jù)巴西憲法、聯(lián)邦審計(jì)法院法、財(cái)政責(zé)任法等法律，聯(lián)邦審計(jì)法院主要有九項(xiàng)主要職責(zé)。中國(guó)和巴西具體審計(jì)職責(zé)的比較見(jiàn)表一。

（二）中國(guó)和巴西審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限的比較

審計(jì)權(quán)限是國(guó)家為了保障審計(jì)機(jī)關(guān)有效履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)而賦予的法定權(quán)力。審計(jì)權(quán)限具有完整性、法定性等特征。審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)限的大小，應(yīng)當(dāng)與審計(jì)機(jī)關(guān)所肩負(fù)的審計(jì)職責(zé)相適應(yīng)，并與審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家治理體系中的地位相匹配。中國(guó)和巴西審計(jì)權(quán)限的比較見(jiàn)表二。

三、中國(guó)與巴西審計(jì)體制的比較對(duì)我國(guó)的啟示

（一）通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，進(jìn)一步監(jiān)督黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況

巴西聯(lián)邦審計(jì)法院具有審核公職人員的收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)的職權(quán)。根據(jù)法律的規(guī)定，巴西公職人員任職期間的收入和財(cái)產(chǎn)由審計(jì)部門每年審計(jì)一次，公職人員就職和離職時(shí)必須如實(shí)申報(bào)本人及配偶子女的各種資產(chǎn)。巴西聯(lián)邦審計(jì)法院有權(quán)要求申報(bào)人對(duì)其收入和財(cái)產(chǎn)變化做出說(shuō)明，對(duì)不按期申報(bào)、申報(bào)不實(shí)、瞞報(bào)漏報(bào)，以及財(cái)產(chǎn)申報(bào)合法收入明顯不符的公職人員將給予免職和相應(yīng)地法律制栽?？偨y(tǒng)、副總統(tǒng)、各部部長(zhǎng)、國(guó)會(huì)議員等的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，公職人員的退休金和撫恤金，甚至公費(fèi)留學(xué)生的費(fèi)用，都在審計(jì)職權(quán)范圍內(nèi)。例如，2016年1月總統(tǒng)羅塞夫的前任辦公室主任安東尼奧·帕洛奇因巨額資產(chǎn)來(lái)源不明被迫辭職并接受調(diào)查。在我國(guó)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)的審查雖然是紀(jì)檢部門的工作，但隨著審計(jì)“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”作用的發(fā)揮，審計(jì)監(jiān)督可以借鑒《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》及《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等黨內(nèi)制度規(guī)定，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，在此過(guò)程中也應(yīng)注意與紀(jì)檢部門巡視工作內(nèi)容相區(qū)分，避免重復(fù)。

（二）通過(guò)國(guó)有企業(yè)審計(jì)，更加關(guān)注國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程

根據(jù)巴西憲法要求，聯(lián)邦的私有化項(xiàng)目必須通過(guò)國(guó)會(huì)和巴西聯(lián)邦審計(jì)法院的審查。聯(lián)邦審計(jì)法院通過(guò)審計(jì)私有化標(biāo)的公司、合同、申報(bào)文檔和手續(xù)等對(duì)國(guó)有企業(yè)私有化進(jìn)行全程審計(jì)，重點(diǎn)監(jiān)督拍賣企業(yè)的底價(jià)是否合理，以及監(jiān)控公共服務(wù)外包和公共特許經(jīng)營(yíng)的績(jī)效情況。例如，對(duì)圣保羅州銀行等3家國(guó)有企業(yè)進(jìn)行私有化審計(jì)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)其拍賣底價(jià)被低估27億美元。2010年在審核里約熱內(nèi)盧至圣保羅的高鐵建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，核減10億美元工程預(yù)算。2017年4月中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見(jiàn)》中指出，完善審計(jì)監(jiān)督的體制機(jī)制，改進(jìn)審計(jì)的方式方法，做到應(yīng)審盡審、有審必嚴(yán)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)深化改革，提高經(jīng)營(yíng)管理水平，堅(jiān)定不移把國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。標(biāo)志著我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督的體系和制度的進(jìn)一步完善。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)監(jiān)督和對(duì)社會(huì)審計(jì)報(bào)告的核查

與巴西審計(jì)相比，中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)具有對(duì)內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，以及對(duì)社會(huì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查的職責(zé)。1982年憲法規(guī)定了中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)包括對(duì)依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，以及對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)委依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位出具的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行核查。而巴西的法律體系中沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定。會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)審計(jì)與巴西國(guó)家審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表結(jié)構(gòu)之間也存在顯著差異。

（四）審計(jì)結(jié)果為行政部門提供問(wèn)責(zé)和考核重要依據(jù)

巴西審計(jì)法院的一項(xiàng)權(quán)限就是限制責(zé)任人的被選舉權(quán)。巴西聯(lián)邦審計(jì)法院定期向選舉檢察院提供近五年審計(jì)中有問(wèn)題的責(zé)任人名單，以便選舉檢察院向選舉法院提起公訴，取消責(zé)任人的被選舉權(quán)。從而保證在審計(jì)中有問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)干部不能進(jìn)入被選舉的行列，為領(lǐng)導(dǎo)干部的上崗和考核進(jìn)行把關(guān)。因此，在我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)審計(jì)監(jiān)督可以為行政部門提供問(wèn)責(zé)和考核重要依據(jù)。如充分利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果，向行政監(jiān)督部門提供領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)方面的信息，為行政問(wèn)責(zé)提供依據(jù)；再如，通過(guò)向行政部門提供績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的信息，為行政部門進(jìn)行績(jī)效考核提供依據(jù)和參考。