(1.安徽省水利部淮河水利委員會水利科學(xué)研究院 水利水資源安徽省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,安徽 合肥 230088; 2.華北水利水電大學(xué) 水利學(xué)院, 河南 鄭州 450000; 3.合肥工業(yè)大學(xué) 土木與水利工程學(xué)院,安徽 合肥 230009; 4.合肥工業(yè)大學(xué)水資源與環(huán)境系統(tǒng)工程研究所, 安徽 合肥 230009)

中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，平均每年高達(dá)3～4億人次受災(zāi)[1-2]，自21世紀(jì)以來平均每年因氣候?yàn)?zāi)害造成的直接損失超過2 000億元，自然災(zāi)害已成為制約中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展穩(wěn)定的重要因素[2-3]。自然災(zāi)害雖給政府帶來巨大挑戰(zhàn)，但也為政府樹立權(quán)威形象、建立良好信任關(guān)系、獲得民眾支持提供了良機(jī)。政府應(yīng)急能力和管理水平是綜合國力的重要組成，已成為評價(jià)政府工作與進(jìn)步程度的重要標(biāo)志[4]。

自然災(zāi)害應(yīng)急管理受到國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注[5-8]。美國形成了包含災(zāi)前準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、減災(zāi)措施、災(zāi)后重建4個(gè)環(huán)節(jié)，涉及國家、州、郡3級管理機(jī)制的自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系[9]，此外，歐洲的尤里卡計(jì)劃(EUREKA)的MEMbrain系統(tǒng)與日本的DRS系統(tǒng)也是基于GIS、RS、GPS及通訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等而提出的可操作性強(qiáng)、綜合能力突出的災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)。我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理研究起步較晚，但自20世紀(jì)80年代中后期起得到了快速發(fā)展，在災(zāi)害基礎(chǔ)理論、減災(zāi)對策、災(zāi)害應(yīng)急管理理論與技術(shù)研究等方面取得了突破性成果[10-13]。馬顯瑩等圍繞旱災(zāi)應(yīng)急管理特征，通過調(diào)研及專家咨詢等多種方法，構(gòu)建旱災(zāi)響應(yīng)的管理及技術(shù)體系[14]；劉蘭芳等依據(jù)旱災(zāi)發(fā)生時(shí)間過程，構(gòu)建了一種基于層次分析法的災(zāi)害應(yīng)急管理能力評價(jià)模型，取得較好結(jié)果[15]。

抗旱應(yīng)急管理是自然災(zāi)害應(yīng)急管理的重要組成，但由于旱災(zāi)成災(zāi)過程緩慢、持續(xù)時(shí)間長等特性，其發(fā)展相對滯后，目前尚處于起步階段，實(shí)踐上仍以工程措施為主，災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備等干旱災(zāi)害“軟實(shí)力”有待發(fā)展?？购捣?wù)組織是抗旱應(yīng)急管理的重要依托，也是災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)的重要組成，完善抗旱服務(wù)功能、提高抗旱減災(zāi)能力，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)豐收的重要保障，也是對水利工程抗旱能力的重要補(bǔ)充。20世紀(jì)80年代開始，我國先后組建了縣鄉(xiāng)級抗旱服務(wù)隊(duì)伍，為滿足各地抗旱工作需求，抗旱服務(wù)隊(duì)伍規(guī)模迅速擴(kuò)大，為我國農(nóng)業(yè)高產(chǎn)、抗旱減災(zāi)做出重大貢獻(xiàn)[16]。

近40 a來，安徽省抗旱服務(wù)組織從無到有，初步形成了體系較為完備的抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在抗旱救災(zāi)工作中發(fā)揮著不可替代的作用，但由于該組織存在定性和定位不清晰、設(shè)備老化和供應(yīng)不足、經(jīng)費(fèi)無保障、隊(duì)伍不穩(wěn)、管理和技術(shù)人才稀缺等問題，抗旱服務(wù)隊(duì)伍的實(shí)力和保障能力與安徽省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對抗旱減災(zāi)的實(shí)際需求不相匹配。為此，本文通過對安徽省各級抗旱服務(wù)組織進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查，選取典型縣級抗旱服務(wù)組織開展實(shí)地調(diào)研，分析了該省抗旱服務(wù)體系現(xiàn)狀及存在的主要問題，并提出啟示性建議，以期為安徽省抗旱服務(wù)組織體系建設(shè)與發(fā)展提供理論參考。

1 發(fā)展歷程

安徽省抗旱服務(wù)組織始于1978年全省性大旱，歷經(jīng)40余年的發(fā)展與探索，由弱變強(qiáng)，逐步形成了現(xiàn)在的抗旱服務(wù)體系，其發(fā)展歷程可分為4個(gè)階段。

(1) 起步探索階段(1978～1993年)。1978年安徽省遭遇新中國成立以來持續(xù)時(shí)間最長、影響范圍最廣的全省性大旱，為有效組織抗旱減災(zāi)工作，抗旱服務(wù)組織應(yīng)運(yùn)而生，其后踏上了漫長的實(shí)踐探索之路。至1993年底，全省成立了5支抗旱服務(wù)隊(duì)，即省直排灌隊(duì)和定遠(yuǎn)、天長、宣州、蕪湖等4支縣級抗旱服務(wù)隊(duì)[17]。

(2) 快速發(fā)展階段(1994～2000年)。1994年安徽再次遭遇特大干旱，抗旱服務(wù)組織迎來了快速發(fā)展的契機(jī)，1995年出臺《安徽省縣級抗旱服務(wù)隊(duì)管理辦法》，特別是1996年在河北邯鄲召開全國抗旱服務(wù)組織座談會后，安徽省抓住“國家每年建設(shè)100個(gè)示范縣”的契機(jī)，相繼成立了14個(gè)國家級重點(diǎn)抗旱服務(wù)隊(duì)。至2000年底，全省共有64支抗旱服務(wù)隊(duì)，初步形成了抗旱服務(wù)體系[18]。

(3) 補(bǔ)充完善階段[19](2001～2010年)。面對安徽2000～2001年持續(xù)干旱的實(shí)際情況，在省級抗旱經(jīng)費(fèi)的支持下，又相繼成立了潁泉、青陽、包河、金寨等4支縣級抗旱服務(wù)隊(duì)，以及黃山、巢湖、池州等3支市直抗旱服務(wù)隊(duì)。

(4) 強(qiáng)化提高階段[20](2011年至今)。2011年以來，中央財(cái)政先后分7批共安排抗旱資金 42.88億元，按照每隊(duì)200萬元的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，支持全國2 144支縣級抗旱服務(wù)隊(duì)購置抗旱設(shè)備，其中分4批下達(dá)安徽省 2.08億元，專項(xiàng)用于全省103支縣級抗旱服務(wù)隊(duì)抗旱設(shè)備購置補(bǔ)助，極大提升了隊(duì)伍的應(yīng)急抗旱服務(wù)能力，抗旱服務(wù)組織覆蓋了所有易旱縣，初步形成了以縣級抗旱服務(wù)隊(duì)為骨干，省、市、鄉(xiāng)及民間社會化抗旱服務(wù)組織為補(bǔ)充的抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，成為應(yīng)急抗旱減災(zāi)的重要力量。

2 現(xiàn)狀調(diào)研與分析

2.1 基本現(xiàn)狀

結(jié)合現(xiàn)有的防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，安徽省抗旱服務(wù)組織體系自上而下由省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)及以下(村級及抗旱服務(wù)社會化組織)共5級組成(見圖1)。

圖1 安徽省抗旱服務(wù)組織體系構(gòu)成

(1) 省、市、縣3級防汛抗旱辦公室為行政主管部門，負(fù)責(zé)同級及以下級抗旱服務(wù)隊(duì)伍的行政管理與指導(dǎo)；

(2) 省、市、縣、鄉(xiāng)4級為政府主導(dǎo)的專業(yè)化抗旱服務(wù)隊(duì)伍，負(fù)責(zé)應(yīng)急防汛抗旱搶險(xiǎn)工作，同時(shí)為下級抗旱服務(wù)組織提供技術(shù)指導(dǎo)和應(yīng)急設(shè)備支持。

村級及抗旱服務(wù)社會化組織為社會化服務(wù)范疇，這類專業(yè)化抗旱服務(wù)隊(duì)可與防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)合并建制，以利于整合資源、精干高效，做到遇險(xiǎn)搶險(xiǎn)、遇澇排澇、遇旱抗旱，更加高效地發(fā)揮防汛抗旱專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備的作用和優(yōu)勢。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年4月，安徽省現(xiàn)有縣級以上抗旱服務(wù)隊(duì)伍109支，職工總數(shù)3 445人、其中在編人員1 785人，總倉庫面積71 058 m2，固定資產(chǎn)3.52億元。全省各級抗旱服務(wù)組織總體情況為：①1支省級抗旱服務(wù)隊(duì)伍，為機(jī)電排灌總站，原屬差額撥款事業(yè)單位，擁有固定資產(chǎn)3 880萬元，倉庫面積6 569 m2，在編人員53人，移動(dòng)灌溉設(shè)備664臺套，負(fù)責(zé)全省機(jī)電排灌站規(guī)劃和管理，承擔(dān)全省范圍內(nèi)的防汛排澇抗旱應(yīng)急服務(wù)工作，提供應(yīng)急設(shè)備和技術(shù)指導(dǎo)；②5支地市級抗旱服務(wù)隊(duì)伍，分別為安慶、滁州、阜陽、池州及黃山，其中滁州市抗旱服務(wù)隊(duì)伍是全額撥款事業(yè)單位，池州市為差額撥款事業(yè)單位，其他3支為自收自支性質(zhì)，共有職工366人，其中在編人員329人，總倉庫面積1 940 m2，固定資產(chǎn)900萬元；③103支縣級抗旱服務(wù)隊(duì)伍，職工總數(shù)3 026人，其中在編人員1 403人，擁有固定資產(chǎn)約 3.04億元，擁有倉儲面積62 549 m2。隨著抗旱減災(zāi)能力穩(wěn)步提升，目前抗旱澆地能力達(dá)到5 053 hm2/d，應(yīng)急送水能力每次達(dá)355 t。

近年來，各級財(cái)政高度重視縣級抗旱服務(wù)組織建設(shè)，安徽省各級財(cái)政累積投入 3.09億元，抗旱效益十分顯著，為228萬人口解決了飲水困難的問題，抗旱澆地約 88.27萬hm2，應(yīng)急打井8 903眼，維修抗旱設(shè)備達(dá)15 714臺套。全省縣級抗旱服務(wù)隊(duì)伍的基本情況詳見圖2～4。

圖2 各地市縣級抗旱服務(wù)隊(duì)伍人數(shù)及組成

圖3 各地市縣級抗旱服務(wù)固定資產(chǎn)及近3a財(cái)政支出

由圖2可知，全省各地市縣級抗旱服務(wù)隊(duì)伍總?cè)藬?shù)3 026人，其中在編人員1 403人，占比 46.3%；從人數(shù)分布來看，淮南市抗旱服務(wù)隊(duì)伍總?cè)藬?shù)和在編人數(shù)都最多，總?cè)藬?shù)達(dá)527人，其中在編85人，此外，阜陽、合肥等幾個(gè)地市抗旱服務(wù)隊(duì)伍人數(shù)也超過250人，而抗旱服務(wù)隊(duì)伍人數(shù)最少的是淮北市，總?cè)藬?shù)僅74人。

由圖3可知，安慶市縣級抗旱服務(wù)隊(duì)伍固定資產(chǎn)最多，達(dá)2 828萬元，最少的為銅陵市，僅為1 113萬元，抗旱固定資產(chǎn)超過2 000萬元的有安慶、蕪湖、阜陽、六安、滁州及宣城等6個(gè)地市。各地市縣級抗旱服務(wù)隊(duì)伍近3 a財(cái)政投入最多的為安慶，高達(dá)3 095萬元，最低的為淮北，僅為846萬元；近3 a財(cái)政投入超過2 500萬元的有安慶、六安、黃山及蕪湖等地市；近3 a財(cái)政投入相對不足，未超過1 200萬元的有亳州、銅陵及淮北等地市。

圖4 各地市縣級抗旱服務(wù)隊(duì)伍抗旱應(yīng)急澆地及應(yīng)急送水能力

由圖4可知，全省縣級抗旱服務(wù)隊(duì)的應(yīng)急抗旱澆地能力為 5 053.33 hm2/d，應(yīng)急送水能力每次達(dá)355 t。就各地市縣級抗旱服務(wù)隊(duì)伍應(yīng)急澆地能力而言，最強(qiáng)的為阜陽，達(dá)1 673.33 hm2/d，最弱的為淮北，僅為13.33 hm2/d，應(yīng)急澆地能力超過460.00 hm2/d的有阜陽、合肥、蚌埠、六安等地市。就各地市縣級抗旱服務(wù)隊(duì)伍應(yīng)急送水能力而言，最強(qiáng)的為黃山，每次高達(dá)70 t，最弱的為亳州，應(yīng)急送水能力為零。應(yīng)急送水能力每次超過30 t的有黃山、宣城、池州等地市，均地處皖南、皖西山區(qū)；應(yīng)急送水能力每次小于15 t的有淮南、蚌埠、銅陵、蕪湖、淮北及亳州等地市，均地處淮北平原和沿江圩區(qū)。

2.2 典型縣市調(diào)研與分析

2.2.1 肥西縣

肥西現(xiàn)有1支縣級抗旱服務(wù)組織，即利民防汛抗旱服務(wù)有限責(zé)任公司，包括8個(gè)村級農(nóng)民用水者協(xié)會。該公司前身為原縣抗旱服務(wù)隊(duì)，1995年2月成立，目前擁有固定資產(chǎn)460萬元，經(jīng)營流動(dòng)資金100萬元。多年來通過有償服務(wù)與多種經(jīng)營，基本形成了以縣抗旱服務(wù)隊(duì)為主體的多級抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在突擊抗旱搶險(xiǎn)中發(fā)揮著重要作用。但由于突擊防汛抗旱搶險(xiǎn)為政府公益性行為，多為無償服務(wù)，導(dǎo)致企業(yè)性質(zhì)的縣抗旱服務(wù)隊(duì)運(yùn)行艱難。肥西縣水務(wù)局依托水務(wù)管理單位，自2006年起先后組建了8個(gè)農(nóng)民用水者協(xié)會。除小型農(nóng)田水利工程管理和維護(hù)工作外，協(xié)會核心工作是協(xié)調(diào)各級渠道分水與管水工作，在化解農(nóng)戶用水矛盾中發(fā)揮了不可替代的作用。然而，由于農(nóng)民用水者協(xié)會轄區(qū)內(nèi)小型水利設(shè)施年久失修、老化嚴(yán)重、維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)重、運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，協(xié)會整體工作的正常運(yùn)行與協(xié)會作用的發(fā)揮受到影響。

2.2.2 固鎮(zhèn)縣

固鎮(zhèn)縣抗旱服務(wù)隊(duì)1998年成立，主要以縣抗旱服務(wù)隊(duì)為龍頭，積極扶持發(fā)展基層灌溉服務(wù)組織。共下設(shè)綠禾公司、節(jié)水灌溉推廣試驗(yàn)中心、“旱地龍”推廣中心等9個(gè)分支機(jī)構(gòu)，組建新馬橋、濠城、連城、劉集等6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級抗旱服務(wù)支隊(duì)，成立11個(gè)抗旱服務(wù)協(xié)會，發(fā)展50個(gè)抗旱大戶，辦公及經(jīng)營場地超過500m2，固定資產(chǎn)260多萬元，各類設(shè)備300多臺套，年抗旱灌溉能力 0.4萬hm2，初步形成縣鄉(xiāng)村戶4級社會化抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。然而，固鎮(zhèn)縣農(nóng)戶種植模式未形成統(tǒng)一規(guī)?；?、區(qū)域化，無法使用大中型灌溉設(shè)備進(jìn)行灌溉服務(wù)工作，制約著抗旱服務(wù)組織發(fā)揮抗旱效益。

2.2.3 碭山縣

由于人事機(jī)制體制改革，碭山縣沒有縣級抗旱服務(wù)組織，僅依托碭山鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利中心站成立了5家鄉(xiāng)鎮(zhèn)級抗旱服務(wù)組織，同時(shí)，依托種植大戶注冊成立了24家村級抗旱服務(wù)組織。目前，全縣抗旱服務(wù)組織現(xiàn)有工作人員205人，打井機(jī)3部，洗井機(jī)6部，發(fā)電機(jī)組240臺套，潛水泵360臺，年累計(jì)服務(wù)面積約1萬hm2。全縣抗旱服務(wù)組織按照水利灌溉合作社管理模式進(jìn)行管理，擁有完善的規(guī)章制度和專業(yè)的灌溉設(shè)備。但總體抗旱能力低、成本高、工作人員沒有固定的辦公場所，導(dǎo)致現(xiàn)有的抗旱服務(wù)組織與該縣實(shí)際抗旱服務(wù)需求存在明顯差距。

2.2.4 望江縣

望江縣現(xiàn)有1支縣級抗旱服務(wù)隊(duì)伍。根據(jù)本縣防汛抗旱工作的實(shí)際需求，水利局制定了較為完善的日常培訓(xùn)考核制度，并定期培訓(xùn)和演練。目前在編人員12人，移動(dòng)灌溉設(shè)備28臺套，節(jié)水設(shè)備20臺套。由于隊(duì)伍設(shè)備得不到及時(shí)更新，工作經(jīng)費(fèi)缺乏有效保障，規(guī)章制度單薄無力，加之人員文化程度不高，技術(shù)水平不強(qiáng)，嚴(yán)重阻礙抗旱服務(wù)隊(duì)伍的規(guī)范化、科學(xué)化、制度化建設(shè)。

2.2.5 寧國市

寧國現(xiàn)有1支縣級抗旱服務(wù)隊(duì)，為事業(yè)單位編制性質(zhì)，共有隊(duì)員3人，其中僅1人在編，物資倉庫600 m2，配備各類小型抗旱設(shè)備50余臺套。主要開展抗旱技能培訓(xùn)，積極組建鄉(xiāng)村兩級抗旱應(yīng)急隊(duì)伍，通過資金和設(shè)備支持，鼓勵(lì)農(nóng)村種植大戶、新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織、抗旱設(shè)備經(jīng)銷商等組建機(jī)動(dòng)抗旱小分隊(duì)，以便發(fā)揮抗旱應(yīng)急保障作用。但由于抗旱隊(duì)伍規(guī)模太小，機(jī)制不完善，抗旱新技術(shù)、新設(shè)備得不到推廣，抗旱服務(wù)組織不能充分發(fā)揮效益。

3 存在的主要問題

從全省不同尺度、不同層級抗旱服務(wù)體系基本情況調(diào)查與分析看，目前，全省抗旱服務(wù)體系初具規(guī)模，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級抗旱服務(wù)組織結(jié)構(gòu)較為完備，但抗旱隊(duì)伍的實(shí)力和保障能力還與全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對抗旱減災(zāi)的實(shí)際需求不相適應(yīng)，特別是在抗旱減災(zāi)的專業(yè)化、現(xiàn)代化和滿足時(shí)效性、快速性的要求等方面，存在較大差距。

3.1 功能定位模糊

抗旱服務(wù)組織是服務(wù)于社會全體成員公益性事業(yè)，各級抗旱服務(wù)隊(duì)承擔(dān)著抗旱澆地、拉水送水等公益性任務(wù)，就其工作性質(zhì)而言，抗旱服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)定性為公益性服務(wù)與市場化營運(yùn)相結(jié)合的性質(zhì)。但目前安徽大多數(shù)抗旱服務(wù)組織為自收自支事業(yè)單位，這種機(jī)構(gòu)定性導(dǎo)致抗旱服務(wù)組織建設(shè)陷入兩難境地。要全力做好公益性抗旱服務(wù)工作，但存在財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足的問題，由于職能定位不合理、機(jī)構(gòu)定性不準(zhǔn)確，進(jìn)而影響到管理體制、運(yùn)行機(jī)制、人員隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)投入等各個(gè)方面，導(dǎo)致抗旱服務(wù)組織建設(shè)發(fā)展困難重重。

3.2 體制不順

安徽省各地抗旱服務(wù)組織不同程度地存在公益性和經(jīng)營性職能不協(xié)調(diào)、綜合經(jīng)營活力不足、市場競爭力弱等問題。據(jù)調(diào)查，部分已開展綜合經(jīng)營的抗旱服務(wù)組織還處在探索如何拓展業(yè)務(wù)與發(fā)展壯大的階段，尚未建立起完善的運(yùn)行管理機(jī)制，主要表現(xiàn)為經(jīng)營機(jī)制僵化、經(jīng)營模式單一，創(chuàng)收能力低下。還有一些抗旱服務(wù)組織不主動(dòng)拓展市場，而是一味地“等、靠、要”，工作被動(dòng)、安于現(xiàn)狀，主動(dòng)性、積極性差，難于發(fā)展。

3.3 隊(duì)伍不穩(wěn)

人員編制不足、隊(duì)伍不穩(wěn)定是各地抗旱服務(wù)組織當(dāng)前面臨的普遍問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全省各地縣級抗旱服務(wù)隊(duì)的人員規(guī)模小，其中具有正式事業(yè)單位編制的不足50%，且大多數(shù)抗旱服務(wù)隊(duì)為自收自支事業(yè)單位。很多抗旱服務(wù)組織處于掛靠、合署辦公的狀態(tài)，獨(dú)立性和辦公條件差，人員不穩(wěn)定且抽調(diào)頻繁，部分抗旱服務(wù)組織陷入“癱瘓”狀態(tài)；多數(shù)尚未建立行之有效的人才引進(jìn)培養(yǎng)機(jī)制，工作條件艱苦、待遇低，嚴(yán)重挫傷了職工的積極性，導(dǎo)致出現(xiàn)人員老化、結(jié)構(gòu)不良、專業(yè)技術(shù)人員缺乏和流失等實(shí)際問題。

3.4 投入不足

長期以來，由于對基層抗旱服務(wù)組織的扶持政策不健全、經(jīng)費(fèi)投入不足、管理不規(guī)范，導(dǎo)致其組織體系、人員素質(zhì)、機(jī)具配備、倉儲庫房和運(yùn)行機(jī)制等建設(shè)進(jìn)程緩慢，嚴(yán)重制約了抗旱服務(wù)組織的抗旱減災(zāi)功能的正常發(fā)揮，更限制了服務(wù)能力的提高。目前，安徽省各地公共財(cái)政還未建立一個(gè)穩(wěn)定、長效的專門支持抗旱服務(wù)組織建設(shè)發(fā)展資金渠道，缺乏設(shè)備購置更新資金和專項(xiàng)維修、養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，抗旱服務(wù)組織保障能力和服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了旱區(qū)群眾的抗旱需求。

4 經(jīng)驗(yàn)與啟示

依據(jù)各級抗旱服務(wù)體系的實(shí)地調(diào)研與分析結(jié)果，尤其通過典型縣級行政區(qū)的實(shí)地調(diào)研與座談，基本掌握了全省各級抗旱服務(wù)體系的現(xiàn)狀與運(yùn)行方式，得到如下經(jīng)驗(yàn)與啟示：

4.1 開展綜合經(jīng)營

抗旱服務(wù)的公益屬性決定了抗旱服務(wù)工作必須由政府主導(dǎo)或引導(dǎo)。由于抗旱服務(wù)太過分散，不能完全依托政府主導(dǎo)實(shí)施，需要政府引導(dǎo)各方面社會資源與力量。建設(shè)專業(yè)化和社會化相結(jié)合的抗旱服務(wù)體系是新形勢下抗旱服務(wù)工作開展的必由之路，既能體現(xiàn)抗旱服務(wù)的公益性屬性，又體現(xiàn)了其分布面廣的農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)特性。專業(yè)化抗旱服務(wù)隊(duì)伍可與防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)合并建制，以利于整合資源、精干高效，做到遇險(xiǎn)搶險(xiǎn)、遇澇排澇、遇旱抗旱，更加高效地發(fā)揮防汛抗旱專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備的作用和優(yōu)勢；社會化抗旱服務(wù)隊(duì)伍可根據(jù)自身特點(diǎn)，集防汛、抗旱、水利工程管護(hù)于一身，走多種經(jīng)營的可持續(xù)發(fā)展道路。

4.2 完善抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

抗旱服務(wù)組織的建設(shè)與發(fā)展是一項(xiàng)長期的任務(wù)，要充分認(rèn)識到抗旱服務(wù)組織建設(shè)的重要性和必要性，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，明確各級組織職能。各級抗旱業(yè)務(wù)主管部門要制定切實(shí)可行的發(fā)展規(guī)劃和奮斗目標(biāo)，深入實(shí)地加強(qiáng)具體指導(dǎo)，克服重防汛輕抗旱、重近期輕遠(yuǎn)期、重局部輕全局的思想，形成防汛抗旱兩手抓，穩(wěn)步推進(jìn)基層抗旱服務(wù)組織的建設(shè)工作。

省級抗旱服務(wù)組織(省機(jī)電排灌總站)負(fù)責(zé)全省范圍的應(yīng)急防汛抗旱搶險(xiǎn)工作，同時(shí)為下級抗旱服務(wù)組織提供技術(shù)指導(dǎo)和應(yīng)急設(shè)備支持；各地市級重點(diǎn)負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)的應(yīng)急防汛抗旱搶險(xiǎn)，同時(shí)為縣級及以下各級抗旱服務(wù)組織提供技術(shù)指導(dǎo)和抗旱應(yīng)急設(shè)備支持；縣級抗旱服務(wù)隊(duì)伍是抗旱服務(wù)工作開展的核心，是優(yōu)先重點(diǎn)發(fā)展的抗旱服務(wù)組織層級，各縣級行政區(qū)都應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)化抗旱隊(duì)伍組建，充分發(fā)揮重要的龍頭作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級抗旱服務(wù)組織是抗旱服務(wù)工作開展的重要依托，是抗旱服務(wù)工作具體實(shí)施的主要力量，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，因地制宜地組建專業(yè)化的抗旱服務(wù)隊(duì)伍，以開展針對性、專業(yè)化的抗旱服務(wù)工作；村級抗旱服務(wù)組織及抗旱專業(yè)合作社屬社會化服務(wù)范疇，是專業(yè)化抗旱服務(wù)組織的重要補(bǔ)充，也是構(gòu)建抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系的基礎(chǔ)。各縣(區(qū)/市)應(yīng)根據(jù)自身水資源及水利條件，積極引導(dǎo)和扶持各類社會力量，積極成立形式各異的抗旱專業(yè)合作社，以成為抗旱服務(wù)工作開展的基礎(chǔ)。

4.3 開展組織體系建設(shè)

自然地理、氣候、水資源條件的不同，導(dǎo)致抗旱服務(wù)組織構(gòu)成與運(yùn)行及抗旱服務(wù)需求差異顯著，宜因地制宜地開展抗旱服務(wù)組織建設(shè)以滿足當(dāng)?shù)乜购捣?wù)需求。

淮北平原區(qū)主要以小麥-玉米(大豆)兩季旱作物輪作為主，屬雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)區(qū)，灌溉能提升的增長效益不明顯，農(nóng)戶灌溉意愿不強(qiáng)，因此，該區(qū)應(yīng)以政府主導(dǎo)的地市級、縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級專業(yè)化抗旱服務(wù)隊(duì)伍為主，并積極引導(dǎo)各種社會力量成立各種社會化抗旱服務(wù)組織。

江淮丘陵區(qū)以水稻-小麥(油菜)或兩季水稻輪作為主，該區(qū)大部分位于淠史杭灌區(qū)之內(nèi)，水源條件較好，但位于灌區(qū)下游及灌溉渠道無法涉及的丘陵與低山區(qū)耕地，灌溉保證率低；因此，對于水源條件較好的淠史杭灌區(qū)中上游區(qū)，宜在灌區(qū)渠道無法涉及的水利死角區(qū)，積極引導(dǎo)和扶持發(fā)展以種糧大戶帶動(dòng)周邊的提水灌溉抗旱水利合作社；對于外調(diào)水源條件較差的灌區(qū)下游區(qū)，除發(fā)展以大戶帶動(dòng)的抗旱水利合作社外，不可忽視農(nóng)民用水協(xié)會的作用，農(nóng)民用水協(xié)會在協(xié)調(diào)分水、化解農(nóng)戶取水矛盾中發(fā)揮著不可替代的作用，應(yīng)積極引導(dǎo)和護(hù)持農(nóng)民用水協(xié)會的良性發(fā)展。

沿江圩區(qū)作物種植以兩季水稻輪作為主，長期以來該區(qū)水利投入偏向于防汛與排澇，較少涉及引水灌溉渠道和提水泵站，導(dǎo)致存在大量的水利死角區(qū)。因此，該區(qū)應(yīng)在地勢較高的崗地與丘陵區(qū)積極引導(dǎo)和扶持土地流轉(zhuǎn)大戶自行修建小型固定泵站提水灌溉，成立村級提水灌溉水利合作社，以帶動(dòng)和服務(wù)周邊其他農(nóng)戶，并制定相關(guān)配套措施保障水利合作社的良性可持續(xù)發(fā)展。

皖南、皖西山區(qū)，耕地率低，水源總體能滿足農(nóng)業(yè)灌溉的需求，但村莊零星分布，難以實(shí)現(xiàn)集中供水，大旱年情農(nóng)村供水問題不容忽視。此外，位于深山之中的茶葉、山核桃等經(jīng)濟(jì)林區(qū)，缺乏水利設(shè)施和灌溉水源，干旱缺水現(xiàn)象突出。因此除應(yīng)急抗旱灌溉之外，該區(qū)以政府主導(dǎo)的地市級、縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級專業(yè)化抗旱服務(wù)隊(duì)伍還需應(yīng)急解決農(nóng)村生活供水問題，并積極引導(dǎo)和扶持農(nóng)戶自己添置小微型提水泵站來應(yīng)急抗旱。

4.4 健全相關(guān)法規(guī)制度

目前，從國家層面上看，我國已初步構(gòu)建了抗旱服務(wù)組織建設(shè)的政策法規(guī)體系。為推進(jìn)抗旱法制化進(jìn)程，安徽省先后出臺了《安徽省抗旱條例》《安徽省防汛抗旱紀(jì)律》《安徽省防汛抗旱指揮部成員單位職責(zé)》等規(guī)章制度和法律法規(guī)，但亟需出臺全省抗旱服務(wù)有關(guān)專業(yè)性法律法規(guī)，以從法律、法規(guī)及政策層面明確抗旱服務(wù)組織的建立、運(yùn)行、管理與維護(hù)等。

5 結(jié) 論

(1) 抗旱服務(wù)組織體系的建立和發(fā)展對提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮著不可替代的作用。目前，安徽省抗旱基礎(chǔ)設(shè)施還比較薄弱，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力還不強(qiáng)，特別是在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)速度不斷加快、集約化經(jīng)營程度不斷提高、農(nóng)業(yè)面臨新的挑戰(zhàn)的情況下，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善抗旱服務(wù)組織的功能，充分發(fā)揮其抗旱減災(zāi)的作用，對維護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村小康社會的全面建設(shè)和發(fā)展都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(2) 通過對安徽省抗旱服務(wù)組織的實(shí)地調(diào)研與調(diào)查，抗旱服務(wù)隊(duì)伍在提供抗旱服務(wù)過程中難以落實(shí)保本微利的有償抗旱服務(wù)費(fèi)用，抗旱設(shè)備普遍老化失修，缺乏長效維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，人才配置不齊，配套政策與運(yùn)行機(jī)制不健全等，從而大大減弱了應(yīng)急抗旱減災(zāi)工作保障度，同時(shí)也給抗旱服務(wù)隊(duì)的生存、運(yùn)行和發(fā)展帶來較大困難。因此，全省各級抗旱業(yè)務(wù)主管部門需要制定切實(shí)可行的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)目標(biāo)，明確各級抗旱服務(wù)組織性質(zhì)、定位與職能，因地制宜地開展抗旱服務(wù)組織建設(shè)，健全抗旱服務(wù)相關(guān)法規(guī)制度，逐步完善抗旱服務(wù)保障體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展，為全面小康社會的建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

[1] 王強(qiáng),田濤,李軍,等.自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與中國應(yīng)急管理制度[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版), 2009, 26(3):161-170.

[2] 李寧,張正濤,陳曦,等.論自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失評估研究的重要性[J].地理科學(xué)進(jìn)展,2017,36(2):256-263.

[3] 李?？?袁藝,鄒銘,等.中國自然災(zāi)害應(yīng)急管理研究進(jìn)展與對策[J].自然災(zāi)害學(xué)報(bào),2004,13(3):18-23.

[4] 王學(xué)棟. 論我國政府對自然災(zāi)害的應(yīng)急管理[J].軟科學(xué),2004,18(3):47-50.

[5] Giardino M, Perotti L, Lanfranco M, et al. GIS and geomatics for disaster management and emergency relief: a proactive response to natural hazards[J]. Applied Geomatics, 2012, 4(1):33-46.

[6] 馮凱,徐志勝,馮春瑩,等.城市公共安全規(guī)劃與災(zāi)害應(yīng)急管理的集成研究[J].自然災(zāi)害學(xué)報(bào),2005,14(4):85-89.

[7] Jiin-Song Tsai, Cheryl S.F. Chi. Dysfunction of governmental emergency management system for natural disaster: a case study of Taiwan Xiaolin village[J]. Engineering Project Organization Journal, 2011, 1(2):107-119.

[8] Wex F, Schryen G, Feuerriegel S, et al. Emergency response in natural disaster management: Allocation and scheduling of rescue units[J]. European Journal of Operational Research, 2014, 235(3):697-708.

[9] 黎健.美國的災(zāi)害應(yīng)急管理及其對我國相關(guān)工作的啟示[J].自然災(zāi)害學(xué)報(bào),2006,15(4):33-38.

[10]吳玉成.我國抗旱服務(wù)組織建設(shè)發(fā)展模式初探[J].中國防汛抗旱,2011,21(2):16-17.

[11]李偉.我國抗旱服務(wù)組織發(fā)展的困境與對策[J].水利發(fā)展研究,2010,10(7):17-20.

[12]張茂堂,趙薦芳,戚娜.云南抗旱服務(wù)組織建設(shè)與發(fā)展探討[J].中國農(nóng)村水利水電,2013(3):88-89,93.

[13]祝燕德,肖巖,廖玉芳,等.氣象災(zāi)害預(yù)警機(jī)制與社會應(yīng)急響應(yīng)的思考[J].自然災(zāi)害學(xué)報(bào),2010(4):191-194.

[14]馬顯瑩,白樹明,黃英，等.云南旱災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃體系研究[J].中國農(nóng)村水利水電,2014(2):54-57.

[15]劉蘭芳,肖志成,周松秀，等.我國亞熱帶稻區(qū)旱災(zāi)應(yīng)急管理能力評價(jià)研究[J].中國農(nóng)村水利水電,2014(2):50-53.

[16]王一文,陳博,鐘玉秀.我國基層抗旱服務(wù)組織建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與對策[J].水利發(fā)展研究,2013,13(11):53-57.

[17]紀(jì)冰, 程建. 21世紀(jì)安徽抗旱減災(zāi)對策芻議[J]. 治淮, 2002(10):13-15.

[18]紀(jì)冰.安徽省水旱災(zāi)害與社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展[J].災(zāi)害學(xué),2001(4):85-88.

[19]施宏江,陶春姐,李汪苗.安徽省抗旱服務(wù)組織建設(shè)和發(fā)展對策探討[J].中國防汛抗旱,2006(3):10-12.

[20]李訓(xùn)喜.安徽省抗旱工作的目標(biāo)及措施[J].水利發(fā)展研究,2001(6):53.