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1 研究背景

非洲撒哈拉以南地區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“SSA地區(qū)”)的人口增長(zhǎng)率位居全球前列，在中短期內(nèi)迫切需要發(fā)掘新的電力資源。目前對(duì)SSA地區(qū)能源領(lǐng)域的年均投資額在90億～100億美元。為達(dá)到聯(lián)合國(guó)制訂的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，即2030年以前實(shí)現(xiàn)電力的全球普及，年均投資額需達(dá)到400億～500億美元，當(dāng)前亟需發(fā)展多種規(guī)模的發(fā)電設(shè)施，而水力發(fā)電在該地區(qū)的整體能源供應(yīng)網(wǎng)中發(fā)揮著重要的作用。

SSA地區(qū)約20%的供電來(lái)自水電，由于其污染小、可再生、能效高等特點(diǎn)，大幅減少了人們對(duì)化石燃料的依賴。通過(guò)對(duì)多目標(biāo)優(yōu)化設(shè)計(jì)的應(yīng)用，水電也有益于供水安全、灌溉發(fā)展和防洪。在當(dāng)前氣候變化背景下，水電開(kāi)發(fā)已成為獲取經(jīng)濟(jì)能源的關(guān)鍵因素，是消除貧困和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具，能為滿足日常用電需求和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)。

針對(duì)SSA地區(qū)裝機(jī)50MW以上的65個(gè)水電項(xiàng)目、已試運(yùn)行、在建或在2004～2014年獲得項(xiàng)目資助的大項(xiàng)目中所獲取的數(shù)據(jù)資料，世界銀行對(duì)其進(jìn)行了綜述與研究分析，還進(jìn)一步對(duì)處于不同開(kāi)發(fā)階段和尚未完成財(cái)務(wù)收尾的218個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了考察。為獲取相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并找出需要重點(diǎn)改進(jìn)之處，研究覆蓋了整個(gè)項(xiàng)目周期，包括規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行與維護(hù)以及后期的修復(fù)和升級(jí)；同時(shí)詳細(xì)分析了每項(xiàng)資金來(lái)源的投資類型、投資需求以及近期成功或失敗的案例。

2 近期水電發(fā)展特點(diǎn)

2004～2014年實(shí)際調(diào)撥或承諾用于支持水電發(fā)展的資金總額為360億美元，包括新增裝機(jī)容量20 586 MW的水電設(shè)施，以及對(duì)總裝機(jī)4 568 MW的水電設(shè)施的修復(fù)。過(guò)去10 a，SSA地區(qū)新開(kāi)發(fā)的水電裝機(jī)容量已超過(guò)了2004年之前已投產(chǎn)的水電總裝機(jī)容量(19 500 MW)。新增水電裝機(jī)的22%(4 560 MW)于2004～2014年間投產(chǎn)，56%(11 436 MW)已經(jīng)進(jìn)入施工階段，余下的22%(4 590 MW)也已經(jīng)完成財(cái)務(wù)收尾工作，并將在接下來(lái)的幾年中相繼投運(yùn)。

盡管過(guò)去10 a在 SSA地區(qū)有20多個(gè)國(guó)家參與投資大規(guī)模水電項(xiàng)目，效益惠及4個(gè)地區(qū)(東非、南非、西非和中非)電力系統(tǒng)，但是發(fā)電設(shè)施的分布仍然比較集中。大規(guī)模水電項(xiàng)目新增裝機(jī)容量的75%集中在尼日利亞、剛果民主共和國(guó)、安哥拉和埃塞俄比亞。

值得一提的是，埃塞俄比亞在2004～2014年新開(kāi)發(fā)了近10 000 MW的水電項(xiàng)目，成為了一個(gè)特例。10 a間，僅埃塞俄比亞投資新建的項(xiàng)目就有8個(gè)，水電投資占SSA地區(qū)投資總額的25%(向該國(guó)調(diào)撥的資金總額為92.2億美元)。在過(guò)去10 a利用率較高的65座水電站中，47座為新建項(xiàng)目，其中27座具備蓄水功能，僅有12座為多功能電站。

對(duì)現(xiàn)有水電站進(jìn)行修復(fù)和升級(jí)已成為當(dāng)前投資熱點(diǎn)項(xiàng)目(65個(gè)項(xiàng)目中，修復(fù)項(xiàng)目13個(gè)，總裝機(jī)容量4 568 MW；升級(jí)改造項(xiàng)目5個(gè)，新增裝機(jī)容量726 MW)，幫助解決了大壩修復(fù)和升級(jí)滯后問(wèn)題，其中許多項(xiàng)目正處于實(shí)施階段或已經(jīng)完成。但是，有時(shí)候大規(guī)模修復(fù)是因?yàn)殡娬驹O(shè)備出現(xiàn)提前老化，這是由于運(yùn)行和維護(hù)不善造成的。這一問(wèn)題也引起了人們水電行業(yè)未來(lái)相關(guān)技術(shù)的可持續(xù)性和成本效益方面的關(guān)注。

3 項(xiàng)目投資方

在過(guò)去10 a，主要有4個(gè)融資團(tuán)體在SSA地區(qū)水電行業(yè)扮演了積極的角色，總投資額達(dá)到了360億美元，它們分別是：各國(guó)政府、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)(IFIs)、中國(guó)進(jìn)出口銀行(因其規(guī)模和特殊的業(yè)務(wù)模式，此處與其他傳統(tǒng)的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)區(qū)別考慮)和私人投資者，見(jiàn)表1。

表1 2004～2014年SSA地區(qū)的水電投資

注：由于項(xiàng)目通常由多個(gè)投資方共同出資，已開(kāi)發(fā)項(xiàng)目數(shù)的總和大于2004～2014年間已開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的總數(shù)(65個(gè))。同一個(gè)項(xiàng)目由來(lái)自多個(gè)多邊和/或雙邊IFIs共同融資的情況時(shí)有發(fā)生，因此同一個(gè)項(xiàng)目中共同融資方的平均投資額會(huì)相對(duì)較低。

3.1 各國(guó)政府

各國(guó)政府投資占水電行業(yè)總投資的40%，是最大的融資主體，資金主要來(lái)源為政府收入、公用電力收入(僅限國(guó)有企業(yè))和(或)債務(wù)融資，其中一些是與其他投資方的共同融資。政府還經(jīng)常提供資金用于預(yù)備性研究和減輕對(duì)社會(huì)環(huán)境影響(如土地征用和安置補(bǔ)償)。然而造成這種局面的真正原因是少數(shù)幾個(gè)國(guó)家政府成為了主要融資方。過(guò)去10 a間，在SSA地區(qū)通過(guò)貸款提供的國(guó)內(nèi)配套資金中，僅安哥拉(30億美元，占比21%)和埃塞俄比亞(73億美元，占比52%)融資就占總額的3/4，這兩個(gè)國(guó)家制定了非常政策，完全依靠自有資金為本國(guó)一些開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)。

3.2 國(guó)際金融機(jī)構(gòu)

IFIs投資大型水電項(xiàng)目的做法由來(lái)已久，這些項(xiàng)目包括多功能和跨界綜合項(xiàng)目，但是近10 a來(lái)其投資步伐有所減緩。過(guò)去10 a，多邊IFIs共投資24個(gè)項(xiàng)目，占總?cè)谫Y額的10%(37億美元)，并且通常會(huì)聯(lián)合多個(gè)融資方(平均6個(gè))，其中也包括各種雙邊IFIs。傳統(tǒng)的IFI投資模式的特點(diǎn)是要求項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、組織良好，并著重展示其廣泛的經(jīng)濟(jì)效益和長(zhǎng)期發(fā)展成果。該模式需要對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格管理，因此常被受資助國(guó)家認(rèn)為耗時(shí)費(fèi)力。多邊銀行使用的工具在降低綜合性項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)(國(guó)家政策性風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、拒付風(fēng)險(xiǎn))等方面尤其受歡迎。過(guò)去10 a的研究結(jié)果支持了此論斷?？傮w而言，多邊IFIs參與了多種投資項(xiàng)目類型，既有新建項(xiàng)目也有修復(fù)項(xiàng)目，包括單個(gè)國(guó)家徑流式水電站以及較為復(fù)雜的地區(qū)性項(xiàng)目，其傳統(tǒng)召集力也在其中得到了有效利用。

世界銀行對(duì)SSA地區(qū)水電行業(yè)的參與也例證了這一模式，世界銀行聯(lián)合眾多融資方為14個(gè)項(xiàng)目投入了共約17億美元的資金(幾乎占多邊融資總額的50%)。在這14個(gè)項(xiàng)目中，修復(fù)和升級(jí)項(xiàng)目7個(gè)，新建項(xiàng)目7 個(gè)(4個(gè)被定義為復(fù)雜工程，即裝機(jī)容量巨大且/或范圍為區(qū)域性的工程)。

3.3 私人投資者

私人投資者通常會(huì)與信用良好的承購(gòu)商之間簽訂長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議(PPA)。私人投資僅占總?cè)谫Y額的6%，全部用于私人項(xiàng)目，而且大部分是“建造-經(jīng)營(yíng)-擁有-移交”(BOOT)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的業(yè)務(wù)模式。雖然這一模式在其他地區(qū)很常見(jiàn)，但目前在SSA地區(qū)還未發(fā)現(xiàn)已經(jīng)簽約的公私合營(yíng)水電項(xiàng)目。布賈卡里(Bujagali)水電站(250 MW)是烏干達(dá)唯一一個(gè)具有一定規(guī)模的新建私人項(xiàng)目。由于該電站上網(wǎng)電價(jià)高于即將啟動(dòng)的政府資助項(xiàng)目伊辛巴(Isimba)和卡魯馬(Karuma)電站，烏干達(dá)政府對(duì)PPA的財(cái)務(wù)可持續(xù)性表示擔(dān)憂，且可能會(huì)為該項(xiàng)目重新融資。盡管投資者對(duì)一些新開(kāi)發(fā)的私營(yíng)或公私合營(yíng)水電項(xiàng)目(喀麥隆的納赫蒂加爾(Nachtigal))項(xiàng)目和位于剛果民主共和國(guó)、盧旺達(dá)和布隆迪3國(guó)交界地區(qū)的魯濟(jì)濟(jì)(Ruzizi)項(xiàng)目Ⅲ期)表示出了極大興趣，但是相關(guān)工作仍處在起步階段，尚無(wú)法對(duì)其進(jìn)行分析。根據(jù)目前的數(shù)據(jù)，私人投資者對(duì)大型水電項(xiàng)目融資的參與也仍然受到限制。

圖1 不同視角下對(duì)水電開(kāi)發(fā)的SWOT分析

4 趨勢(shì)與挑戰(zhàn)

水電行業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境在過(guò)去10 a發(fā)生了顯著變化，并且這種變化仍在持續(xù)之中。10 a來(lái)，來(lái)自巴西、俄羅斯、印度等國(guó)非傳統(tǒng)雙邊融資機(jī)構(gòu)逐漸崛起。在某些情況下，政府會(huì)介入為項(xiàng)目籌措資金。與之形成對(duì)比的是，來(lái)自傳統(tǒng)IFIs的融資金額一直不高，許多政府正在考慮放棄這種傳統(tǒng)的融資模式，而私人投資的發(fā)展仍未達(dá)到預(yù)期。值得注意的是，埃塞俄比亞水電行業(yè)取得了令人矚目的發(fā)展。這一成就的取得，依靠的是政府強(qiáng)烈的政治意愿、對(duì)政府資源的調(diào)動(dòng)以及對(duì)項(xiàng)目的快速跟進(jìn)。

目前的形勢(shì)帶來(lái)了兩個(gè)挑戰(zhàn):

(1) 投資需求的增加。雖然過(guò)去10 a水電融資額的增長(zhǎng)可觀，但是水電行業(yè)的年均投資額僅36億美元，整個(gè)能源行業(yè)的投資總額在90億～100億美元，而要在2030年之前加速實(shí)現(xiàn)電力在全球的普及，預(yù)估每年至少需要400億～500億美元的投資。過(guò)去10 a間，私營(yíng)企業(yè)對(duì)SSA地區(qū)水電發(fā)展的貢獻(xiàn)非常有限，與其他地區(qū)私人投資的迅速發(fā)展形成鮮明對(duì)比，因此未來(lái)10 a SSA地區(qū)面臨的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)就是吸引私人投資。

(2) 為盡可能地?cái)U(kuò)大對(duì)稀缺資源的開(kāi)發(fā)，需要更多高質(zhì)量且更具戰(zhàn)略性的投資項(xiàng)目。一些項(xiàng)目的快速開(kāi)發(fā)，引發(fā)了人們對(duì)于水電站最優(yōu)選址的關(guān)注，單純追求能源生產(chǎn)這一目標(biāo)可能會(huì)錯(cuò)失機(jī)遇。許多倚賴于農(nóng)業(yè)、易受氣候變化影響的內(nèi)陸國(guó)家，不得不為了能源生產(chǎn)放棄綜合性區(qū)域項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)。同樣地，許多相對(duì)較新的水電站也需要修復(fù)，這也凸顯出可持續(xù)資產(chǎn)管理的重要性，以及完善長(zhǎng)期性運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目規(guī)劃和籌備的必要性。

5 開(kāi)發(fā)模式對(duì)比分析

研究中，對(duì)4種不同的開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行了對(duì)比分析。SWOT(優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅)分析法的目的在于找出優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)劣勢(shì)，發(fā)掘機(jī)遇和減少潛在威脅。只有認(rèn)識(shí)到每個(gè)模式的優(yōu)缺點(diǎn)，才有希望通過(guò)戰(zhàn)略性規(guī)劃和決策在SSA地區(qū)成功實(shí)施水電項(xiàng)目。完整的分析內(nèi)容見(jiàn)圖1。

因此，若想在SSA地區(qū)創(chuàng)造一個(gè)充滿活力的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，需要抓住潛在的機(jī)遇，與多個(gè)融資方開(kāi)展合作。將4種不同的模式進(jìn)行組合，充分利用各個(gè)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性水電投資并避開(kāi)隱患。例如，利用國(guó)家政府在當(dāng)?shù)睾献骰锇榈馁Y源、私營(yíng)企業(yè)的技術(shù)能力、IFIs的社會(huì)和環(huán)境保障措施等，可以通過(guò)知識(shí)共享進(jìn)一步改進(jìn)目前的開(kāi)發(fā)模式。

6 具有較大開(kāi)發(fā)潛力的項(xiàng)目

在SSA地區(qū)落實(shí)的218個(gè)新建項(xiàng)目中，1/3位于西部非洲電力系統(tǒng)，2/3是國(guó)家級(jí)項(xiàng)目，1/3具有區(qū)域性影響力。幾內(nèi)亞擁有的潛力項(xiàng)目最多，有23個(gè)待開(kāi)發(fā)水電工程，擁有最大水電開(kāi)發(fā)潛力的埃塞俄比亞排在第二，有21個(gè)具有開(kāi)發(fā)潛力的項(xiàng)目，剛果民主共和國(guó)和喀麥隆并列第三，共有19個(gè)這樣的項(xiàng)目。

該研究還通過(guò)初步的多準(zhǔn)則分析，對(duì)未來(lái)的項(xiàng)目受歡迎程度進(jìn)行了排序，并按照優(yōu)先級(jí)列出了最具開(kāi)發(fā)潛力的項(xiàng)目。每個(gè)項(xiàng)目得到的加權(quán)分?jǐn)?shù)在0～3分之間，評(píng)分依據(jù)7個(gè)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)(即技術(shù)局限、環(huán)境和社會(huì)影響、經(jīng)濟(jì)可行性、管理約束、電力系統(tǒng)關(guān)聯(lián)度、準(zhǔn)備情況和可融資性)，具有水資源管理(WRM)方面效益的項(xiàng)目還可獲得額外加分。

喀麥隆水電項(xiàng)目機(jī)會(huì)主要集中在對(duì)薩納加(Sanaga)河的開(kāi)發(fā)上。其他有前景的項(xiàng)目分別位于埃塞俄比亞、幾內(nèi)亞和剛果民主共和國(guó)，尤其是將水資源管理方面的效益考慮在內(nèi)。

在“中國(guó)式”開(kāi)發(fā)模式下，排名最高的10個(gè)水電項(xiàng)目中，阿賈哈拉(Adjarala)、蘇阿皮蒂(Souapiti)和卡富埃(Kafoue)峽谷下游水電項(xiàng)目處于開(kāi)發(fā)后期。

巴托卡(Batoka)峽谷項(xiàng)目是贊比西河梯級(jí)開(kāi)發(fā)中成本最低的能源工程，目前正處在籌備階段。包括工程研究、環(huán)境與社會(huì)影響評(píng)估在內(nèi)的準(zhǔn)備性研究，以及為贊比西河流域管理局提供法律和制度支持，均通過(guò)CIWA(非洲國(guó)際水域合作計(jì)劃)信托基金獲得了世界銀行的資助。該項(xiàng)目是一個(gè)大型項(xiàng)目的一部分，旨在為贊比西河流域內(nèi)的沿岸國(guó)家和區(qū)域性組織提供支持。

對(duì)于開(kāi)發(fā)商(尤其是私營(yíng)開(kāi)發(fā)商)而言，資助準(zhǔn)備性研究是開(kāi)發(fā)新水電項(xiàng)目的關(guān)鍵。開(kāi)發(fā)新電站的風(fēng)險(xiǎn)很大，如果無(wú)法保證在項(xiàng)目出現(xiàn)故障的情況下可以收回成本完成財(cái)務(wù)收尾，私營(yíng)行業(yè)會(huì)因此避開(kāi)對(duì)這類項(xiàng)目的投資。此外，這些前期費(fèi)用是股權(quán)式的，高投資回報(bào)率會(huì)增加項(xiàng)目的融資成本。在巴托卡模式下，這些準(zhǔn)備性研究的資金通過(guò)信托基金從IFI優(yōu)惠貸款或捐贈(zèng)性資助中獲得，可以降低開(kāi)發(fā)成本，加速項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，減輕開(kāi)發(fā)商面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并最終吸引來(lái)自私營(yíng)領(lǐng)域的投資。