一、中國國家公園體制建設(shè)的概況

2013年，政府提出要在構(gòu)建生態(tài)文明制度體系中建立起國家公園體制，目的是保護大面積特殊的自然文化資源的原真性，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。這是在當(dāng)代世界保護與發(fā)展主題下，中國政府進行的一項重大生態(tài)文明實踐活動。構(gòu)建國家公園體制的核心是要處理好自然資源利益相關(guān)方的管理權(quán)限劃分及相互關(guān)系等重大問題，包括土地、主體、模式、機制、投入等方面（唐小平，2014）。當(dāng)前中國保護地種類和數(shù)量較多，管理理念、目標(biāo)、制度等存在差異，零碎化、多頭化等問題突出，國家公園將多個保護地整合在一起，成立了國家公園管理局統(tǒng)一管理，但仍然存在多方利益不協(xié)調(diào)、缺乏資金、地方發(fā)展矛盾等問題。截至目前，一共在9省10個地方開展了國家公園體制試點。2017年9月，中辦、國辦正式印發(fā)“建立國家公園體制總體方案”。這意味著國家公園體制頂層設(shè)計基本完成，國家公園體制建設(shè)邁出了重要一步，但國家公園的實際管理和運營仍存在諸多問題，主要表現(xiàn)在政府“一肩挑”，市場和社會參與途徑匱乏。方案明確，到2020年，中國建立國家公園體制試點基本完成。目前，正值試點的攻堅時期，發(fā)揮政府、市場和社會的能動性和協(xié)調(diào)性能夠深入推進國家公園體制試點，真正建成中國特色社會主義國家公園體制。

二、三方參與國家公園體制建設(shè)的重要性和必要性

2017年9月，印發(fā)的“建立國家公園體制總體方案”，方案指出要建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制，探索社會力量參與自然資源管理和生態(tài)保護新模式?？梢娬?、市場、社會是建立國家公園體制必不可少的三個部分。在中國特色社會主義事業(yè)中，政府、市場、社會也是推動我國各項事業(yè)發(fā)展的重要保障。由此，看出三方是國家公園體制建設(shè)的必要條件。

三、三江源國家公園實踐經(jīng)驗及問題

堅持生態(tài)保護第一，這是三江源國家公園體制試點的第一原則。以政府主導(dǎo)的國家公園體制試點成果豐碩。

（一）管理機構(gòu)

成立國家公園管理局，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。在3個園區(qū)分別設(shè)立管理委員會，將國家公園所在縣涉及自然資源管理人員、資源環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)和人員編制進行整合。但管理權(quán)屬不清、職能交叉、執(zhí)法力量分散等問題仍然存在。

（二）運行機制

園區(qū)建設(shè)、管理和運行等所需資金逐步納入中央財政支出范圍，實行管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分立和鼓勵社區(qū)居民經(jīng)營并實施特許經(jīng)營，一定程度上解決了生態(tài)保護與社區(qū)發(fā)展的矛盾。將國家公園體制試點與打贏脫貧攻堅戰(zhàn)相銜接是現(xiàn)階段一大亮點。通過科學(xué)設(shè)置并較大幅度擴大生態(tài)管護公益崗位規(guī)模，并建立牧民生態(tài)管護業(yè)績與收入掛鉤機制，促進了社區(qū)繁榮。但其他社會主體參與國家公園共管渠道仍少。

（三）資金項目

對保護治理資金和項目進行整合，按照三江源生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、一體化管理。但資金來源主要是財政撥款，無法滿足國家公園的持久管理和運行，社會投資渠道少。

四、三方協(xié)同參與國家公園體制建設(shè)對策

（一）政府將公共治理權(quán)逐步放權(quán)給市場和社會

建立國家公園的最終目標(biāo)是實現(xiàn)全民公益性，因此，從這一維度看，國家公園體制試點屬于社會公共事業(yè)。政府一般被視為社會公共利益的主要代表者，對社會資源進行分配，履行對公共事務(wù)管理職能，能夠有效解決公共產(chǎn)品與公共服務(wù)中普遍存在的問題。公共治理權(quán)若交由市場則在一定程度上實現(xiàn)了高效，但可能出現(xiàn)公共利益私有化?，F(xiàn)代多中心治理理論突破了非政府即私人的思路，在多中心治理理論視野下，市場和政府、社會一樣，都是公共事物治理的有效主體和制度安排，依靠多個相互獨立的行為單位而不是單一的由政府來生產(chǎn)和提供公共物品。由于我國的政治制度，政府主導(dǎo)著公共資源的分配，公共治理權(quán)由政府掌控，一定程度上實現(xiàn)了社會資源的合理分配，但隨著社會發(fā)展速度加快以及公民對美好生活日益增長的需要，政府在分配社會資源上出現(xiàn)了效率變低、回應(yīng)性減弱等特點，這給政府帶來了極大挑戰(zhàn)和壓力。因此，政府將公共治理權(quán)逐步放權(quán)給市場和社會有利于為自身減壓，也能夠充分發(fā)揮市場機制回應(yīng)性強、效率高的特點，促進公共物品供給質(zhì)量、效率和回應(yīng)性的提高。

（二）充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

政府的主導(dǎo)作用即政府以較高“政府強度”、政府能力及“政府質(zhì)量”，高效推動各項事業(yè)發(fā)展。國家公園體制建設(shè)需要以政府為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)各部門利益，以頂層設(shè)計推進國家公園體制建立，目前已經(jīng)形成一系列成果。成立了三江源國家公園管理局統(tǒng)一管理；調(diào)整土地權(quán)屬，明確土地用途；建立自然資源確權(quán)登記制度；試點區(qū)的財政來源還不夠明晰；生態(tài)補償機制還有待完善等。而這些則需要政府不斷創(chuàng)新體制機制，在保障國家公園全面公益性屬性基礎(chǔ)上，完善利益協(xié)調(diào)機制，補償機制。首先，是建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制，破解“權(quán)”的難點；其次，是建立資金保障制度，引入多元化投融資機制和資金保障機制，破解“錢”的難點。

（三）激發(fā)市場積極性

國家公園的建設(shè)以及引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用褶D(zhuǎn)換生產(chǎn)生活方式均需大量資金投入，目前國家公園的管理和運營主要靠國家財政撥款，無法滿足國家公園長期建設(shè)的實際需要。市場具有融資功能，對資源配置具有決定性作用，因此在允許經(jīng)營的功能區(qū)或者國家公園周邊區(qū)域調(diào)動市場參與積極性，能夠有效解決資金短缺問題，有助于輔助政府解決社區(qū)居民就業(yè)，實現(xiàn)社區(qū)繁榮。探索建立國家公園建設(shè)多元化投融資機制，充分發(fā)揮市場機制作用，綜合運用經(jīng)濟、行政和法律手段，研究制定有利于國家公園建設(shè)的投融資、稅收等優(yōu)惠政策，拓寬融資渠道，吸引各類社會資金和國際資金參與國家公園建設(shè)，有助于推進國家公園體制建設(shè)，破解“錢”的難點。

（四）健全社會廣泛參與機制

健全的社會廣泛參與機制是實現(xiàn)國家公園管理和運行的長效化機制，體現(xiàn)了國家公園國家所有、全民共享的國家利益和全民公益性。三江源國家公園位于高海拔、少數(shù)民族地區(qū)，社會發(fā)育程度低，人口數(shù)量少而面積極大，因此有引入社會力量參與必要性。隨著社會主體能力和素質(zhì)不斷提升，社會主體對國家公園體制建設(shè)的知情和參與需要也在不斷提升，這有助于破解“人”的難點。

1.公民建設(shè)

十九大報告中闡述了當(dāng)前社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，即人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。生態(tài)環(huán)境成為當(dāng)前人們切實關(guān)心的問題。三江源作為“中華水塔”，是我國乃至亞洲的重要安全生態(tài)屏障，也是自然生態(tài)系統(tǒng)和民族文化原真性保存較好的地方，逐漸進入了公眾視野，公眾對三江源的生態(tài)保護極為關(guān)注，公眾的監(jiān)管逐漸成為規(guī)范國家公園體制建設(shè)的重要手段。

2.非營利性組織

近年來，以實現(xiàn)環(huán)境保護、環(huán)保教育以及社區(qū)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的非營利性綠色環(huán)保、教育組織逐漸興起。它們的成員一般都是具有高學(xué)歷的高素質(zhì)人才。一方面，它們聯(lián)合群眾開展自然教育。另一方面，它們著力于探索鄉(xiāng)村、城市生態(tài)保護與發(fā)展的可持續(xù)性道路。這與當(dāng)前國家公園建設(shè)遇到的問題極為對應(yīng)，它們的參與有助于改善當(dāng)?shù)氐慕逃|(zhì)量，能協(xié)助國家公園的管理。

3.社區(qū)居民建設(shè)

當(dāng)前三江源國家公園體制試點進程中，創(chuàng)新性地引入社區(qū)共管機制，發(fā)揮農(nóng)牧民群眾主體作用的保護管理機制。例如，按照山水林草湖一體化管理要求，進一步科學(xué)合理擴大生態(tài)管護公益崗位規(guī)模，使牧民由草原利用者轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo生態(tài)為主，兼顧草原適度利用，建立牧民群眾生態(tài)保護業(yè)績與收入掛鉤機制。鼓勵引導(dǎo)當(dāng)?shù)啬撩駞⑴c國家公園建設(shè)，扶持他們從事公園生態(tài)體驗、環(huán)境教育服務(wù)，從事生態(tài)保護工程勞務(wù)、生態(tài)監(jiān)測等工作，使牧民在參與生態(tài)保護、公園管理和運營中獲得穩(wěn)定收益。在國家公園體制試點中，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度，通過發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社，嘗試將草場承包經(jīng)營轉(zhuǎn)為園區(qū)特許經(jīng)營。鼓勵支持牧民群眾以投資入股、合作、勞務(wù)等多種形式開展多種經(jīng)營項目，從中獲得收益，走出一條生態(tài)保護與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合的發(fā)展道路。

4.志愿者服務(wù)

志愿者是實現(xiàn)三江源國家公園持久管理的很好補充。志愿服務(wù)具有“志愿性、無償性、公益性、組織性”等特點，深受廣大群眾的肯定。三江源國家公園人均管護面積超過1km2，補充志愿服務(wù)隊伍有助于管護效率提高。志愿者能夠輔助開展各種類型的公益、自然教育、社區(qū)繁榮等活動，可以極大地節(jié)省管理成本，還無形的為國家公園樹立起“全民共建、全民共享”的形象。因此，面向全世界建立統(tǒng)一的志愿服務(wù)平臺，完善志愿服務(wù)管理機制極有必要，這為國家公園實現(xiàn)“保護為主、全民公益性優(yōu)先”的目標(biāo)奠定了群眾基礎(chǔ)。