王玉珍，邵玉輝，楊 軍

隨著我國社會經濟的快速發(fā)展，尤其是2008年北京奧運會后，國家相繼出臺了《全民健身計劃（2016—2020年）》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等一系列政策，人們健身、休閑、娛樂的意識和需求不斷提高。2014年，國務院下發(fā)的《關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》明確提出，至2025年人均體育場地面積達2 m2，體育公共服務基本覆蓋全民，這使得大型體育場館在城市、國家中的社會價值和經濟價值日益凸顯。我國大型體育場館，一般伴隨著大型賽事的舉辦而興建[1]，當前大型體育場館的融資模式、運營管理和補貼策略等方面存在嚴重不足。在美國，大型體育場館因其在城市重建、恢復社會價值、助力經濟增長等方面所起的重要作用而被廣泛關注?；诖?，美國各級政府在設計、建造和維修體育場館方面均提供大量的公共財政支持，其公共財政撥款力度逐年增大，撥款數額不斷升級，補貼方式呈多元化趨勢發(fā)展。據統(tǒng)計，1950—2010年，美國修建了234座（其中一半是1990年后修建的）新型的專業(yè)體育場館，總成本達590億美元，其中，來自國家和地方政府的補貼約為363億美元，相當于總投入的61.5%[2]。2007—2016年，美國四大職業(yè)體育聯盟（NFL、NBA、MLB和NHL）增建14個專業(yè)體育場館，平均每個賽季至少有一個新體育場館投入使用。歷經幾十年的發(fā)展，美國體育職業(yè)化發(fā)展愈加穩(wěn)健，在大型體育場館公共財政補貼方面積累了豐富的經驗。我國自“十三五”公共體育普及工程實施方案出臺后，在如何建設、運營好新時代體育場館方面給眾多利益相關者提出了挑戰(zhàn)，運用比較分析、文獻資料等方法，對中美大型體育場館公共財政補貼進行深入的比較分析，梳理、探尋中美大型體育場館公共財政補貼的理路。借鑒美國成功的經驗，以期對中國大型體育場館公共財政補貼相關研究提供有價值的參考，促進其在建設和運營中實現良性發(fā)展。

1 中美大型體育場館公共財政補貼的驅動力比較

1.1 美國大型體育場館公共財政補貼驅動力

1.1.1 體育成為城市經濟發(fā)展的引擎 塑造城市（包括居民）與球隊集體認同感身份，對職業(yè)體育的發(fā)展至關重要，如果一個擁有優(yōu)秀球隊的城市成為更適合人們工作和公司選址的地方，那么球隊在某種程度上便成為該地區(qū)發(fā)展的經濟引擎，這也是眾多城市斥巨資吸引或挽留球隊并提供巨額補貼的重要原因。印第安納波利斯市（Indianapolis）就是一個典型的例子，從20世紀70年代開始，通過為美職籃步行者籃球隊和小馬足球隊修建新型體育場館，實施引進新興運動隊和保留原有運動隊的策略實現了該城市重建和興盛的目的，并最終成為全美業(yè)余體育的中心城市。也正是從那時起，該城市的人口持續(xù)增長、就業(yè)率穩(wěn)步提升，城市競爭力得到了極大提升。

另一個以體育重振城市的代表是巴爾的摩卡姆登棒球場（Camden Yards）。B.W.HAMILTON和P.KAHN[3]的研究指出，每年只需700萬美元的投資成本，卡姆登棒球場就可為馬里蘭州帶來1 100萬美元的高額回報，不過，為了使該棒球場持續(xù)為該州帶來可觀的經濟收益，巴爾的摩市政府規(guī)定，每位市民年度上交稅收中的15美元用于支持該市金鶯球隊的建設和運營。基于興建體育場館為城市帶來的巨大經濟效益和社會效益，各級政府對體育場館的修建或改建進行公共財政補貼，不失為一種有利于城市長遠發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

1.1.2 體育聯盟的壟斷權加大了公共財政補貼力度 鑒于運動隊帶來的巨大經濟效益，在美國幾乎每個城市都希望擁有一支屬于自己的球隊。然而，由于職業(yè)聯賽對運動球隊數量的限制，每個城市都擁有自己的球隊是不可能的，這就造成了球隊供不應求的局面。當每一個渴望擁有一支球隊的城市競相爭奪球隊時，城市必須為引進球隊或保留現有球隊做出一定的努力。

一個俱樂部通常只能為一所城市提供服務，因此，俱樂部只會選擇愿意為其支付最高費用的城市。同時，由于俱樂部可以在聯賽組織機構批準的條件下離開主辦城市，另擇它市，因此若一個城市想要留住已有的球隊繼續(xù)為其創(chuàng)造效益，該城市也要滿足俱樂部所需費用的要求，否則俱樂部寧愿轉向愿意支付更高費用的城市。眾所周知，美國四大職業(yè)體育聯盟不僅掌控遴選比賽舉辦地的權利，而且也對新加入球隊的遴選具有話語權，聯盟舉辦表演賽目的在于吸引更多的城市舉辦賽事。其中，美國職業(yè)橄欖球大聯盟（National Football League，NFL）在擴充聯盟球隊時，多倫多、洛杉磯和休斯頓競相參與爭奪聯盟特許經營權，最終休斯頓以50 700萬美元的體育場館補貼費用的優(yōu)厚條件獲得成功?？梢?，體育聯盟的壟斷性是城市爭奪球隊支付費用的競爭根源，這些費用與體育場館的政府公共補貼費用具有趨同性，也正是聯盟的壟斷性驅使各州及地方政府加大對體育場館的公共投資力度，不過這種帶有壟斷性質的補貼費用常以租賃、新建體育場館等形式，而非現金形式呈現。

1.2 中國大型體育場館公共財政補貼驅動力

對相關資料進行梳理發(fā)現，有關我國大型體育場館公共財政補貼驅動力方面的研究非常少，從國家政府部門頒布的相關文件我們系統(tǒng)的總結出，中國政府對大型體育場館公共財政補貼的驅動力可以總結為經濟效益和社會效益。

1.2.1 經濟效益驅動 2014年，國務院出臺《關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》，表明近年來國家政府對體育產業(yè)的發(fā)展給予了極高的重視和支持。大型體育場館是推動體育事業(yè)發(fā)展的基礎，是體育產業(yè)發(fā)展的重要抓手，也是我國政府推行體育公共服務的重要平臺。近年來，全國各地掀起的體育場館建設熱潮，不僅為大型體育場館的發(fā)展提供了豐富的開發(fā)資源，更成為大型體育場館發(fā)展的催化劑，隨著越來越多的社會資本允許進入體育產業(yè)，我國的體育場館業(yè)將有更加廣闊的發(fā)展空間。

社會發(fā)展日新月異的今天，體育在拉動地區(qū)經濟增長、緩解就業(yè)壓力、提高城市競爭力等方面的作用日益凸顯。大型體育場館不僅在承辦高水平國內、國際大型賽事，促進城市或國家對外政治、文化交流，吸引外來投資，帶動地方經濟發(fā)展等方面極具價值，也日益成為城市和地區(qū)社會、文化、體育事業(yè)發(fā)展的物質基礎和完善城市功能的重要條件（城市再生運動的重要內容，促進城市和社會發(fā)展的物質載體，城市和地區(qū)體育事業(yè)、文化體育產業(yè)發(fā)展的物質前提，完善城市功能、提升城市形象的基礎條件），在推進城市化進程（加快城市擴張速度，提升城市基礎設施建設速度，加速城市人口的聚集，促進區(qū)域間的動態(tài)平衡與發(fā)展）中發(fā)揮著重要作用[4]。大型體育場館已經成為城市文化不可分割的一部分，成為一座城市的標志和象征。

1.2.2 社會效益驅動 習近平總書記在黨的“十九大”報告中指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。而涉及到全民健身領域則表現為，人們日益增長的體育與健康需求跟運動空間嚴重不足之間的矛盾。我國大型體育場館大部分都是為了籌備和舉辦大型賽事而興建的，由于受經濟基礎和體育事業(yè)發(fā)展水平的限制，絕大多數的大型體育場館不可能像發(fā)達國家那樣進行產業(yè)化運營模式，從而導致大量大型體育場館閑置的局面。

為了解決人們日益增長的體育與健康需求，跟大型體育場館閑置這一矛盾，我國政府僅在2018年就相繼出臺了《大型體育場館免費低收費開放補助資金管理辦法》和《體育總局辦公廳關于發(fā)布2018年中央財政資金補助的大型體育場館名單的公告》（簡稱《公告》），《公告》公布了2018年進行補助的1 277個大型體育場館名單，并指出將9.3億元補助資金統(tǒng)籌用于大型體育場館向社會免費或低收費開展基本公共體育服務項目所需支出[5]。

對大型體育場館進行公共財政補貼，不僅可以滿足廣大人民群眾對健康和日益增長的精神文化生活的需要，而且也為各類大型集會、經貿展示和文化交流提供了良好的場所，更為我國社會主義體育事業(yè)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展奠定了堅實的基礎。

1.3 比較分析

1.3.1 中美兩國民眾對體育的認知差異 在美國，體育不僅是塑造個性的最佳手段，也是向人們傳授價值觀的一種獨特方式。參與體育運動被認為是造就“優(yōu)秀美國人”的重要途徑，職業(yè)運動員往往被認為是“楷?！焙汀昂闷犯瘛钡拇?。美國人堅信，體育運動對其身心健康和日常生活有著不可替代的積極作用。M.THARP[6]指出，91%的美國人認為體育參與有助于人們與來自不同民族或種族的人友好相處，84%的人認為體育活動有助于商界人士取得成功，77%的人認為體育可以幫助人們成為更好的父母，68%的人認為體育運動能幫助人們更好地與異性相處。體育運動（尤其是職業(yè)體育）在千百萬美國人的日常生活中扮演著不可或缺的角色。人們更關注報紙上有關體育部分的內容，晚間新聞的體育類內容占用了大量的廣播時間，許多地方電臺制作或播放內容也以體育類節(jié)目為主。

體育運動在美國人生活中的巨大作用部分原因還在于體育在美國教育中的重要性定位。從幼兒園直至高中、大學，每個學生都會經常性地參加體育活動，高中和大學里進行的許多重大事件都是圍繞體育運動展開的。美國大部分節(jié)日都伴隨著重大的體育賽事，正是緣于人們對體育的熱衷，使得政府官員們可以開辟新的公共財政補貼方式用于資助體育場館的建設和維修。

由于受傳統(tǒng)文化的影響，中國民眾對體育的認知經歷了體育無用論—體育是國家政治—體育為健康的變化過程。在我國幾千年的歷史長河中很難發(fā)現“體育”的影子，這主要“歸功”于統(tǒng)治階級對廣大人民群眾思想的有效控制。時至今日，仍有很多人認為體育“不務正業(yè)”“三教九流”，家長不愿意自己的孩子從事體育事業(yè)；學校里，體育也是可有可無的邊緣學科。建國后，國家大力發(fā)展競技體育，隨著舉國體制的實施，運動員在各級國際賽事上摘金奪銀，培養(yǎng)出了一大批奧運冠軍、“民族英雄”，在當時的民眾眼中，體育就是金牌至上、為國爭光的政治事業(yè)。隨著我國社會經濟的快速發(fā)展，人們生活水平有了極大提高，生產、生活方式都有了很大變化，各類肥胖、心腦血管疾病等現代文明病日益困擾著人們的生活，人們開始對體育進行重新審視。2008年北京奧運會，是中國民眾對體育認知的轉折點，體育為健康，而不再是跟自己無關的事情。民眾迫切的健身需求，日益成為我國各級政府對大型體育場館進行財政補貼的驅動力。

1.3.2 中美兩國政府對體育場館的定位差異 美國體育歷經百余年的發(fā)展，政府對大型體育場館的定位非常明確，即產業(yè)化，目的是發(fā)展職業(yè)體育、推動競技體育、滿足國民文化生活的需要，進而推動社會整體經濟的發(fā)展。美國體育是在市場經濟環(huán)境中誕生的，其發(fā)展也同樣遵循了市場內在邏輯。美國職業(yè)體育發(fā)展初期，大部分的大型體育場館建設和運營資本都來自于私人，美國政府很少有對其進行財政補貼的相關政策。直到20世紀中期，隨著美國職業(yè)體育的迅速發(fā)展，社會對大型體育場館產生了更高的需求，與此同時，私人已經無力承擔大型體育場館建設、運營的巨額費用，只有借助政府公共財政的力量才能保障其順利發(fā)展。美國政府通過對大型體育場館進行財政補貼，不僅解決了職業(yè)體育和體育產業(yè)發(fā)展過程中存在的問題，推動了地區(qū)經濟的發(fā)展，也滿足了民眾的體育熱情，提高了對自己城市、國家的認同感。

中國政府對大型體育場館的定位則經歷了由產業(yè)性—產業(yè)性與公益性兼具的變化過程。自1990年北京亞運會成功舉辦以來，國家及地方各級政府熱衷于申辦國際、國內大型體育賽事，為成功舉辦相關賽事，同時向世人顯示我國改革開放的偉大成就，各級政府爭相興建數量眾多的大型體育場館。隨著2008年北京奧運會完美閉幕，國內爭相承辦各級賽事和興建大型體育場館的熱潮逐漸褪去，大型體育場館的賽后使用和運營日益成為各級政府揮之不去的一塊心病。初建場館之時，中國政府將大型體育場館定位于產業(yè)化運作，承辦體育賽事和發(fā)展職業(yè)體育，然而事實證明，在當前的中國，以大型體育場館促體育賽事、發(fā)展職業(yè)體育的路徑是行不通的，僅僅依靠舉辦體育賽事和職業(yè)體育運作遠遠滿足不了大型體育場館運營、維護、維修等方面的巨額費用。大型體育場館只得閑置不用。2008年北京奧運會，為中國群眾體育的快速發(fā)展拉開了序幕，中國群眾體育的發(fā)展空前高漲。面對一邊是大量體育場館閑置，另一邊廣大民眾苦于無處健身的現狀，政府為了發(fā)揮公共服務職能，對大型體育場館的定位進行了重新調整，由發(fā)展職業(yè)體育向群眾體育轉型，即從產業(yè)性轉變?yōu)橥怀龉嫘?，政府對大型體育場館進行的財政補貼，既滿足了全民健身的需求，同時也保證了大型體育場館的正常運轉。

通過上述分析可以看出，盡管中美兩國對大型體育場館進行補貼的驅動力有所不同，但兩國政府都十分重視大型體育場館在城市現代化建設、職業(yè)體育的發(fā)展和滿足群眾體育文化中的重要作用。

2 中美大型體育場館公共財政補貼模式比較

2.1 美國大型體育場館公共財政補貼模式

20世紀60年代，美國普通體育場（館）的造價約為2 500萬美元，到70年代之后，該數額上升至約5 500萬美元。據現有文獻統(tǒng)計，1970年之前，美國70%的新建體育場館來自于國家公共財政補貼，截止到1990年，該數據提高至84.5%[7]。J.SIEGFRIED等[8]指出，1990—1998年，美國專業(yè)體育設施建設的平均成本為2億美元。1990—1999年，美國公共財政每年用于修建體育場館的投資數額為1.221億美元，2000年，該數據上升到1.655億美元，這還僅僅是政府對體育場館建設的公共支出，尚未包含其他如設備維護、修繕等附加補貼費用[9]。有研究指出，2000—2006年間，美國新建一項體育設施的建筑成本近4億美元[10]。2016年的一項研究發(fā)現，2000—2014年間美國為4項主流專業(yè)運動（足球、棒球、籃球、曲棍球）建設或翻新的45家體育場館花費將近280億美元[11]。被世人廣為關注的幾個美國職業(yè)橄欖球體育場館建設項目，如為達拉斯小牛隊、紐約噴氣機隊和巨人隊修建的體育場館，以及新建的紐約揚基體育場館，建造費用均超過10億美元（見表1）。

表1 美國部分大型體育場館的建設成本及公共財政補貼情況Table 1 Public Subsidies for Major League Sports Facilities

一般情況下，美國大型體育場館的公共財政補貼主要來自當地納稅人的稅收，J.L.BAST等[12]指出，政府每年劃撥1 000多萬美元（來自當地納稅人收入）用于資助體育場館建設。總體來看，美國政府主要通過以下4種方式為場館建設提供補貼：（1）借助公共融資為場館建設提供補貼；（2）以優(yōu)惠價格（低租金或零租金形式）租賃給俱樂部使用；（3）直接支付現金為場館建設提供補貼；（4）利用免稅債券為場館建設進行融資。

2.1.1 公共融資模式 公共融資，主要指政府利用不同的稅收計劃為設施建設提供補貼，包括一般稅收收入、門票稅等。美國大型體育場館公共融資主要涉及公眾為體育場館的建設和維護支付的費用。

通常，美國聯邦納稅人通過對體育場館建設資金的利息減免支付部分補貼。隨著美國體育產業(yè)的迅速發(fā)展，體育場館的規(guī)模不斷擴大，功能更加多樣，體育設施日趨專業(yè)，為滿足這一系列的需求，公眾支付的該部分費用隨著時間的推移也在逐年增長。當今體育場館不再僅僅是運動員參加比賽、爭相角逐的場地，巨大的電視屏幕、可伸縮看臺座椅和一系列的音頻和視頻效果等設施的創(chuàng)新極大地推動了體育場館建設的成本。

對俱樂部而言，通過擴建體育場館增加利潤的能力是非常有限的，為了尋求體育場館效用的最大化并探求新的收入來源，俱樂部只得不斷擴大場館活動范圍，并增加獨特的設施以吸引更多的人群到體育場館。顯然，體育場館不再是一個單純打比賽、看比賽的場所，俱樂部已設法將其他收入來源引入體育場（館），如豪華包廂、豪華座椅、場內餐廳、俱樂部博物館、紀念品銷售和球迷購物中心等，這些反過來又增加了場館建設的公共補貼開支。

2.1.2 優(yōu)惠租賃模式 20世紀80、90年代，由于體育場館建設和維護費用持續(xù)增加，美國政府對俱樂部實施優(yōu)惠租賃政策以提高俱樂部的公共補貼規(guī)模，從而達到持續(xù)創(chuàng)收的目的，顯然，該政策不僅解決了政府公共補貼的燃眉之急，而且也大幅提高了體育場館的經營收益。優(yōu)惠租賃模式下的公共補貼，既包括俱樂部以低租金甚至零租金方式獲得體育場館的使用權，也包括體育場館的維修費用由政府承擔等。如新建的科米斯基公園（Comiskey Park）就是一個典型的例子，該公園是芝加哥白襪隊與伊利諾斯州政府簽約的一個租賃項目，基于租賃條款協議，白襪隊每年須向芝加哥市政府支付1美元的租金，伊利諾斯州體育設施管理局（The Illinois Sports Facility Authority）獲取俱樂部賽事轉播和宣傳標示所得收入的35%（共計超過1 000萬美元），而芝加哥市政府則承擔體育場館的保險費以及所有修繕費用（超過50萬美元）[13]。以此為利益制衡，球隊和政府之間彼此受益，相互牽制，共同發(fā)展。

鑒于體育場館建設及維護成本費用高昂，沒有政府的財政補貼，愿意租賃體育場館的俱樂部幾乎寥寥無幾。同時，若體育場館成本（包括可變成本和固定成本）全部由承租體育場館的俱樂部承擔，政府不提供任何補貼，那么政府和俱樂部達成的租賃協議機會也會大幅減少?；谠摾娌┺?，政府和俱樂部在協定租賃條款時，都會考慮到員工費用、資金投入成本和融資成本等。通常情況下，政府比俱樂部承擔更多體育場館的固定和可變成本份額，而這些費用主要用于對俱樂部的補貼。假如政府不支付這些費用，俱樂部就得自己買單，最終結果將隨著體育場館修建規(guī)模、設施更新和功能拓展，俱樂部無力為此支付巨額的費用，進而導致俱樂部走向破產，而俱樂部破產無論是政府還是俱樂部都是不想看到的結果?？紤]到俱樂部的可持續(xù)發(fā)展，以及體育場館為本地帶來的社會效益，部分費用支出只能由政府承擔。

優(yōu)惠租賃的公共財政補貼政策在美國雖然早已有之，但是在整個20世紀60、70年代，美國職業(yè)體育俱樂部和政府簽訂租賃協約的例子卻門可羅雀，而且租約的條目內容也比較簡單[14]。直至近幾年，俱樂部與政府之間簽訂租約的案例才大幅增加，不過，現行的租賃協議中政府不僅承擔更多的成本費用，而且條目更加細化。如在巴爾的摩市卡姆登棒球場（Camden Yards）和馬里蘭州場館管理中心（Maryland Stadium Authority）簽署的租約協議中，明確規(guī)定該州場館管理中心擁有卡姆登棒球場的所有權，金鶯隊只擁有該球場的租賃權。該州場館管理中心擁有對場館的所有權，是以將場館出租給金鶯隊并承擔場館設施投入資本和后期維護費用為前提的。據相關資料顯示，該州場館管理中心每年需支付近2 000萬美元用于卡姆登棒球場的場地運營和其他資本投入（包括維修費用約600萬美元），而金鶯隊每年只需支付約600萬美元的租金，連同馬里蘭州場館管理中心每年通過稅收所得的500萬美元，為州場館管理中心與金鶯隊簽署租約協議以及支付900萬美元的財政補貼提供了最基本的保障。總的來看，政府跟俱樂部所簽訂的租約條款對俱樂部更為有利[15]。

2.1.3 顯性補貼模式 顯性補貼模式，主要是指市政府或州政府以財政資金直接撥付的方式為俱樂部（或球隊）提供資助或支持，以吸引其他地區(qū)的俱樂部（或球隊）轉到該市或州，或者使本地的俱樂部繼續(xù)留在此地的一種公共財政補貼形式。在一定程度上，顯性補貼不僅可以提高公眾的社會福利，還利于城市人居環(huán)境的改善。相比其他公共財政補貼模式，盡管此種方式使用頻率較低，但它在美國體育設施公共財政補貼中卻是由來已久。如匹茲堡市政府當年為了留住匹茲堡海盜隊（位于賓夕法尼亞州匹茲堡市的美國職棒大聯盟球隊），不得不向購買該隊的投資者集團撥款1 500萬美元使其放棄購買該棒球隊。此外，該市還出資500～1 000萬美元用于維持球隊的正常運營。顯性補貼模式不僅用于支持體育行業(yè)的發(fā)展，而且同樣可以適用于扶持其他行業(yè)的發(fā)展，如加拿大蒙特利爾市和魁北克省提供3 300萬美元的現金支持，以幫助投資集團投資世博會，這2個城市盡管提供巨資的資金支持，但是幾乎沒有得到任何回報，它們唯一的目的就在于保證大型投資集團不會遷移出本地區(qū)。同樣的情況在美國費城也有發(fā)生，1986年，費城市不僅向費城人隊（美國職棒史上相當古老的一支球隊）支付100萬美元購買外場記分牌，而且還承擔由于寬銀幕記分牌給球隊帶來的所有債務（截止至2002年，該費用數額為每年74.5萬美元），此外，該市還同意為費城人隊支付150萬美元以抵消該球隊過去幾年在寬銀幕記分牌上的費用支出[16]。

2.1.4 免稅債券模式 美國州政府和地方政府并不是對大型體育場館進行公共財政補貼的唯一來源。美國聯邦政府也經常會通過發(fā)行免稅債券的方式資助體育場館的建設和維護。免稅債券，主要指聯邦納稅人支付低利率所得稅或免繳利息所得稅的一種債券，發(fā)行該類債券的目的主要是政府為了吸引投資者投資于公共事業(yè)或公共基礎設施建設。部分美國體育場館的建筑費用以發(fā)行免稅債券的形式籌集資金，聯邦納稅人為這些低利率債券買單。相比普通有價債券，該類債券購買者在免繳收入所得稅的優(yōu)惠條件下，可以預測投資額的收益，從而可以更好地預測和規(guī)劃未來的現金預算。對于發(fā)行債券的政府來說，州和聯邦稅收可以通過這種方式獲得正常稅收以外的資金來源，因此，與提高納稅人的收入相比，此類債券更受納稅人的歡迎。

在過去25年里，美國發(fā)行的這類免稅債券的利率一度低至2%～4.5%，由此為俱樂部帶來相當可觀的補貼供給。如一座由政府發(fā)行免稅債券融資2億2 500萬美元修建的體育場館，俱樂部從中可獲得7 500萬美元的補貼，而政府稅收大約損失4 700～9 400萬美元[17]。通過發(fā)行免稅債券，為場館建設提供財政資助的例子舉不勝舉，如聯邦政府通過發(fā)行免稅債券每年為巴爾的摩金鶯隊提供200萬美元的財政補貼；紐約洋基隊2009年斥資25億美元完成場館重建時，其中17億美元來自紐約市發(fā)行的免稅債券。自2000年以來，美國四大職業(yè)體育聯盟新建、改建了45個大型體育場館，其中36個場館得到聯邦政府不同額度的財政補貼（部分以免稅債券的形式提供），據估計，為這些體育場館發(fā)行的免稅債券總額為130億美元[18]。2000年以來，美國聯邦政府為四大職業(yè)體育聯盟新建、重修的體育場館提供的聯邦免稅債券的補貼見表2。由于美國民眾不斷對聯邦政府斥巨資補貼大型體育場館提出質疑，近年來政府的財政補貼力度有衰減的趨勢，導致大型體育場館補貼銳減的另一個原因則是，聯邦政府從發(fā)行免稅債券獲得的收益越來越低，只得從其他渠道提高聯邦政府的收入。在1986年《稅收改革法》（TRA86）中，國會一度試圖取消對體育場館的聯邦稅收補貼。

表2 2000年以來聯邦政府以免稅債券形式為部分場館建設提供的補貼/百萬美元Table2 Tax-Exempt Bond Subsidies for Various Stadiums，since 2000/million dollars

2.2 中國大型體育場館公共財政補貼模式

2008年北京奧運會后，隨著我國體育產業(yè)的快速發(fā)展和民眾對公共體育設施的需求日益增長，作為開展體育活動物質載體的體育場館隨之進入快速發(fā)展期。在此過程中，大型體育場館的資金來源逐漸趨向多元化，除國家財政撥款，社會捐贈、公私聯合資本投入、銀行貸款等也充實到大型體育場館的建設中。為盤活場館資源，更好地滿足群眾健身需求，從2014年起，中央財政設立專項補助資金，統(tǒng)籌用于支持和鼓勵體育部門所屬大型體育場館向社會免費或低收費開放，主要用于支持大型體育場館日常運行維護、能源費用、設施設備更新、運營環(huán)境改善、群眾日常健身、公益性體育活動舉辦、免費或低收費開放等。補助資金包含補貼資金和獎勵資金2部分。其中補貼資金對體育場館向社會免費、低收費開放給予適當補貼；獎勵資金對體育場館提高公共體育服務能力、提升服務質量和服務水平給予適當獎勵；補貼標準根據體育場館向社會免費、低收費開放后基本公共體育服務情況及成本支出情況，并結合體育場館的類型和規(guī)模等因素核定[19]。

據統(tǒng)計，2014—2018年間，中央財政已累計安排補助資金44.3億元，利用財政補助推動大型體育場館免費或低收費開放政策執(zhí)行以來，我國大型體育場館的運營管理效益、整體開放率和服務水平明顯得到了提升，第6次全國體育場地普查顯示，我國大型體育場館的開放率達到87.65%（見表3）[20]。

表3 2014—2017年我國部分省市大型體育場館中央財政補助情況Table3 Financial Subsidy for Large Stadiums in Some Provinces and Municipalities of China from 2014 to 2017

根據已有資料和數據顯示，中國大型體育場館公共財政補貼模式主要分為票價補貼和健身卡、券補貼2種。

2.2.1 票價補貼模式 2018年頒發(fā)的《大型體育場館免費低收費開放補助資金管理辦法》（財教〔2014〕54號）中明確要求，享受補助的體育場館應對學生、老年人、殘疾人等免費或低收費開放，這為消費者持票才可以進入場館參加健身活動帶來了福音，這種直接對消費者個人進行補貼的方式最大程度地發(fā)揮了政府財政補貼的效應。目前，我國很多省市都在積極踐行該種補貼方式。

長沙市遴選出45個游泳場館，從2018年7月10日—8月25日（共47天）集中對全市中小學在讀學生免費開放，每天集中開放時間為14:00—18:00；補貼的額度及總額為，按游泳人次進行補貼，每人次小時補貼為6～10元（平均為8元），一個暑期基本每個場館補貼總額為10萬元左右，財政總共安排450～500萬元左右[21]。南京奧體中心，根據不同場地實際情況對不同場館制定免費或優(yōu)惠開放計劃，并對具體的開放時間和收費價格變更進行了公布（見表4）。

表4 南京奧體中心體育館優(yōu)惠情況一覽表Table4 Preferential Situation of Nanjing Olympic Sports Center Stadium

2.2.2 健身卡、券補貼模式 免費體驗券、卡的發(fā)行和實施，是當前政府部門推行惠民政策的重要方式，主要是指政府依照體育場館的數量、開設的項目、接待觀眾人次等，編制切合實際數量的健身卡（券）和體驗卡（券），以優(yōu)惠或免費形式提供給周邊民眾。此種方式不僅為公眾提供了一種更便捷、更經濟地享受體育場館服務的機會，而且也方便于政府對財政補貼進行測算和統(tǒng)計。發(fā)行一定數量的免費健身卡、券，既可以通過限定券的使用時間錯開節(jié)假日運動高峰期，又因政府財政為此埋單，從而在某種程度上緩解了體育場館運營難題。目前，浙江慈溪學校體育場館已采用健身卡核算公共服務的數量，并取得了一定成效[22]。廣西壯族自治區(qū)通過限量發(fā)放免費或低收費健身卡券、分時段免費和低收費開放、舉辦免費公益性體育賽事等多種方式，實現了向社會公眾免費和低收費提供體育健身場地和服務[23]。2018年，江蘇五臺山體育中心健身項目免費券發(fā)放見表5

表5 2018年江蘇五臺山體育中心健身項目免費券發(fā)放一覽表Table5 Free Vouchers for Fitness Events of Wutaishan Sports Center in Jiangsu Province in 2018

目前，我國部分省市嘗試向社會公開發(fā)放一定數額的“全民健身卡”，持卡市民可在規(guī)定的任一家體育場館參與運動健身，持卡者除了享受政府補貼的費用，還將享受體育場館的最低折扣，甚至免費，這是一種更便利、更實惠的新型運動健身消費方式。如江西省南昌市于2018年上半年發(fā)放1萬張“全民健身卡”，持卡市民可在覆蓋本市的24家體育場館享受免費或低收費服務，這種全新的補貼方式真正實現了“零門檻”，滿足了群眾體育消費需求。

2.3 比較分析

2.3.1 補貼程序 美國政府對大型體育場館進行財政補貼通常以法令條文的形式加以確定，并接受最高法院的監(jiān)督。大型體育場館通常在建設前，場館所在社區(qū)通過民眾投票征得同意后，提交州立法單位審核通過，確保對大型體育場館財政補貼的合法性，州政府按照場館建設所需資金，根據本州的稅收和財政收支情況進行不同的補貼。在場館運營中，場館經營單位在核算相關費用（如維修保養(yǎng)、員工薪資、門票收入等）收支情況后，向州政府提交財政補貼申請，州議會審查其財務記錄并提交州最高法院確定是否投放補貼及財政補貼的額度。

中國政府一般按照場館的功能用途、服務類型、所屬性質等，對新建大型體育場館實施中央或地方全額或差額補貼。在場館運營過程中，只有體育部門所屬大型體育場館可以上報本?。ㄊ校w育行政部門，經過公共服務考核和運營綜合評價，由省體育局連同財政部門遴選符合公共財政補貼的場館名單，推薦到中央財政部，最后由國家財政統(tǒng)一下撥補貼經費。這種看似由下而上的經費補貼選拔方式也存在一些不盡人意之處：（1）可提供公共體育服務的市場化運營體育場館并不在資金范圍內；（2）為了滿足補助資格對體育場館座位數的要求，部分場館在開放過程中存在虛報座位數、搞形式主義等現象。為了遏止這種情況的進一步蔓延，從2018年起，中國政府對大型體育場館的補助資金從看座位數量開始，向體育場館的公共體育服務水平、群眾滿意度傾斜，但是如何對其進行量化考核仍是擺在學界和政府面前的一大課題。

2.3.2 補貼類型 美國對大型體育場館的公共財政補貼類型較為多樣，從實施減稅、免稅政策，到推行優(yōu)惠租賃、現金補貼。在職業(yè)體育發(fā)展的不同時期，根據球隊或俱樂部的需求，美國政府適時調整對大型體育場館的補貼政策和補貼類型。對美國政府而言，這樣做不僅可以減輕俱樂部或所屬球隊的財政負擔，使其更好地創(chuàng)造體育經濟價值，而且也可以間接為本地區(qū)創(chuàng)造社會效益。除了財政補貼之外，美國政府對于大型體育場館的稅收方面也采取了許多優(yōu)惠政策，針對大型體育場館的優(yōu)惠稅收政策不僅有效地保障了公共財政投入的回收，同時也維護了納稅人主體的相關權益。與之相比，中國政府對大型體育場館的財政補貼尚處于嘗試或試驗階段，補貼形式單一，缺乏一定的靈活性，補貼力度以及補貼標準有待進一步商榷。目前，主要以補貼資金和獎勵資金的形式下發(fā)給各省市部門，由各省市部門根據場館運營狀況并結合本地實際，制定切合本省的大型體育場館補助資金使用辦法，覆蓋面也有待進一步擴大。另外在稅收方面，我國目前對體育場館的稅收采用跟文化產業(yè)相同的標準，缺乏相關的優(yōu)惠政策，這就使得本來就運營困難的大型體育場館更加步履維艱。

2.3.3 補貼效果 在美國，職業(yè)體育與美國民眾的生活息息相關，大型體育場館是維系社區(qū)居民和職業(yè)聯盟球隊的重要紐帶。同時，大型體育場館的興建及其對周邊區(qū)域的溢出效應為聚合不同的城市利益主體和部門提供了可能，市政當局利用職業(yè)體育的影響力以及興建大型體育場館作為留住高端人才的一種方式；通過大型體育場館搭建城市中心的“宜居”環(huán)境，可以幫助私營企業(yè)、慈善機構及公共部門形成合力，共同促進城市的可持續(xù)、活力發(fā)展。美國克利夫蘭和印第安納波利斯職業(yè)體育，通過組建“城市＋體育”聯盟戰(zhàn)略，在城市改善和更新中起了重要作用。S.MARK等[24]指出，職業(yè)體育帶來的收益在印第安納波利斯城市經濟發(fā)展中只占1.1%的份額，對紐約經濟發(fā)展的貢獻僅為0.09%。雖然總體來看，體育產業(yè)在城市的經濟發(fā)展中所占份額并不明顯，但是職業(yè)體育在推動城市旅游、休閑娛樂、基礎設施建設方面扮演重要的角色，職業(yè)體育及其大型體育場館對城市的影響更多體現在社會和文化方面。時至今日，美國在大型體育場館的建設和運營等方面采取財政補貼政策獲得了豐富經驗，取得了巨大成功。美國4大職業(yè)聯盟的運營堪比當今世界職業(yè)體育運營的典范，這一切成就的取得都要歸功于美國政府對大型體育場館進行強有力的財政補貼政策。

中國政府對大型體育場館的財政補貼最初以發(fā)展競技體育、承辦國內外大型體育賽事為目標，逐漸轉向全民健身領域。在此過程中，我國城市大型體育場館的建設和日常運營投資通過乘數效應參與到城市經濟增長模式中，如亞運場館基礎設施直接投資為60.6億元，……對廣州市GDP的拉動為178.77億元，提高個人GDP增長1 780元，提高廣州市財政收入為14.67億元，拉動就業(yè)人數增長約14萬人[25]。不僅如此，大型體育場館在增強城市活力、改善城市形象、提高城市消費水平等方面所起的作用有目共睹。王釗等[26]認為，公共財政補貼措施對廣州市公共體育場館公益性開放服務效率推動作用明顯，但是當前的免費、低收費開放服務模式已不能滿足民眾對公共體育服務內容和質量的要求，優(yōu)化或創(chuàng)新當前的財政補貼模式，以迎合民眾對大型體育場館服務內容和質量的需求已提到議事日程。

從以上分析可以看出，中美兩國政府對大型體育場館財政補貼既存在相同之處，同時也有很大差異。相同之處主要表現在：兩國大型體育場館的發(fā)展都依賴于國家的重視程度及支持力度，尤其體現在發(fā)展速度和發(fā)展質量上。中美兩國在經濟發(fā)展層次、體育發(fā)展水平、體育管理模式等方面的差異，使得兩國政府大型體育場館公共財政補貼的驅動力、補貼模式和補貼效果等各方面存在較大差異，中國政府在大型體育場館的財政補貼帶有強烈的公益性，美國政府對大型體育場館的財政補貼則具有鮮明的產業(yè)性。

2.3.4 差異分析 中美兩國對大型體育場館的財政補貼存在較大差異，究其原因，兩國經濟發(fā)展層次、體育管理模式、體育產業(yè)發(fā)展差異等是關鍵所在。

美國是世界上最發(fā)達的國家之一，人均收入高，社會保障體系完善，人們崇尚體育賽事體驗，付費健身、運動是其消費理念的一部分。改革開放以來，盡管中國經濟一直保持高速發(fā)展態(tài)勢，并成為世界第二經濟大國，然而我國人均收入卻仍舊不及世界平均水平。加之受傳統(tǒng)文化影響，絕大部分中國人寧愿把錢存入銀行或購買房產，也不會選擇花錢運動，更不愿意為了一場球賽而自己掏錢購買高價門票。由經濟水平引致的消費理念的差異，使得兩國政府在履行政府公共職責時，制定迥異的政府公共服務政策，進而導致政府購買公共服務的模式、機制等存在差異。

體育管理模式差異，美國現代體育是以“市場、民間、政府”三分體制為架構的，從美國體育管理的運行機制和制度化交換關系中可以發(fā)現，個人和社會組織兩者的交換關系在美國體育發(fā)展中起著最重要的作用。得益于這種機制，美國體育場館業(yè)逐漸發(fā)展壯大，最終成為當今美國體育產業(yè)中一支重要的產業(yè)門類。由于長期受計劃經濟的影響，中國政府一直把體育當做國家事業(yè)，包括大型體育場館在內的體育事業(yè)全部由國家統(tǒng)一管理，即政府管理型的體育管理模式。根據新制度經濟學理論，我國大型體育場館的建設、運營，直至財政補貼，都是政府主導下的強制性制度變遷，進而演化為政府壟斷性制度。雖然近年來，中國一直在進行體育管理體制方面的改革，在政事分開、政企分開等方面做出一些嘗試和探索，然而至今沒有真正建立起理想的組織建構和運作模式，這也正是我國大型體育場館在建設、運營和補貼等各方面存在諸多問題的根本原因所在。

體育產業(yè)發(fā)展差異，每個人享有體育活動和體育教育的權利已經在美國社會達成共識，并被納入國會相關法案。美國體育經歷了現代化過程中自然發(fā)育過程，并基于個體的體育需要和民間力量推動而加以發(fā)展壯大，歷經百年的產業(yè)發(fā)展，美國體育衍生產業(yè)得以專業(yè)化發(fā)展，產業(yè)規(guī)模極其龐大，是世界體育消費的引領者。體育市場化發(fā)展跟中國體育的發(fā)展方式有著天壤之別。新中國成立以來，中國體育從無到有，始終帶有強烈的政治色彩，政府在體育的發(fā)展中起著至關重要的主導作用。在很長的一段時期，中國體育就是一個政治符號，跟普通國民沒有什么切身關系。改革開放后，尤其2008年奧運會后，上至國家助力體育發(fā)展的相關政策，下至民眾的體育消費意識，都促使我國體育產業(yè)獲得了巨大發(fā)展。但中國體育產業(yè)真正走上快車道則始于2014年國務院46號文的出臺，當前中國體育產業(yè)規(guī)模較小、產業(yè)結構失衡、運行管理不足等問題實屬情理之中，作為體育產業(yè)重要構成之一的體育場館，短短幾年的發(fā)展與百年發(fā)展之久的產業(yè)大國存在差距也就不足為奇了。

3 美國大型體育場館財政補貼對我國的啟示

3.1 加強大型體育場館公共財政立法建設

美國政府對大型體育場館進行財政補貼，通常以法令條文的形式加以確定。政府對大型體育場館實施補貼，先由選民（城市或郊區(qū)）投票決定政府是否應資助大型體育場館，投資收益率是選民最關注的問題，如西雅圖城市選民認為，除非政府補貼30年期國債的收益率，否則不予西雅圖超音速隊及其女隊風暴隊提供資金補助[27]，選民投票通過后，再輔以立法使公共財政補貼大型體育場館的政策合法化。不過，對大型體育場館進行財政補貼以立法的形式確定遭到了部分政府部門，尤其是稅務部門的強烈反對。早在2005年1月，美國稅務聯合委員會發(fā)布研究報告，建議制定一項法律，使免稅債券幾乎不可能用于職業(yè)體育領域。但時至今日，無論眾議院還是參議院都沒有真正引入立法來達到這一目的。以法規(guī)形式確定對大型體育場館進行財政補貼不僅體現在大型體育場館融資建設方面，還反映在場館運營過程和場館財政補貼的績效評估中。州最高法院享有對大型體育場館公共財政補貼的監(jiān)督權，各個州議會有權調查公共資金用于幫助建造大型體育場館的財務記錄。

反觀中國，從大型體育場館的選址建設到運營過程，我國民眾對其既無知情權，亦無參與權。中國政府對大型體育場館進行補貼時，整個補貼申報流程帶有極強的行政指令性。2014年，我國開始實施對大型體育場館進行公共財政補助，至今已經走過5個年頭，但從目前的立法難以找到相關的內容或規(guī)定。同時，作為一項與民眾生活空間、健身需求緊密相連的事業(yè)，民眾對大型體育場館的服務內容、服務質量、場館類型和補貼要求等有更深的認知，若缺乏廣大民眾的積極參與，政府對大型體育場館的補貼是否落到實處、有無補到“刀刃上”將是未知數。因此，改變中國政府對大型體育場館的財政補貼無法可依、無法可循的狀態(tài)，使民眾擁有更多的財政補貼知情權、參與權，切實行使其表達權和監(jiān)督權應該納入國家以及各級政府思考的范圍。

3.2 健全大型體育場館財政補貼多元供給模式，建立合理的投資回報機制

隨著體育產業(yè)的迅猛發(fā)展以及我國綜合國力的提升，我國大型體育場館建設經歷了政府全額投資—差額撥款—民營資本介入3個階段。近年來，體育場館的投資主體日益呈現出多元化發(fā)展趨勢，民間資本逐漸成為大型體育場館建設的一股生力軍。據悉，2016年僅江蘇省就安排4.7億元體彩公益金作為引導資金，帶動全省場館建設總投入約200億元，該省體育產業(yè)發(fā)展專項資金6年累計投入1.6億元，用于扶持場館運營與利用以及舉辦賽事活動[28]。但是，由于我國人口基數大，人均體育場館面積相對較小，大型體育場館供給與全民健身戰(zhàn)略的目標要求和人民群眾日益增長的體育需求仍存在一定的差距，大型體育場館經費投入依賴政府財政投入的局面尚未徹底改變。因此，引導社會資本參與大型體育場館的建設和運營管理就顯得愈加重要。當前，我國部分大型體育場館建設采用PPP、BOT、財政補貼加自籌和海外華人捐款等模式，這在一定程度上促進了場館融資模式的多元化，有效緩解了政府財政負擔和投入不足難題。在社會資本注入大型體育場館建設和運營時，為保障投資者的合理收益，需充分發(fā)揮價格機制的關鍵作用，合理確定價格收費標準、運營年限等；另外，體育場館的建設還應特別注重場館附加價值的開發(fā)，如北京工人體育場周邊餐飲娛樂設施齊全，而“鳥巢”周邊商業(yè)開發(fā)則相對滯后，同樣是PPP項目，工人體育場更加重視場館附加價值的開發(fā)，從而最大限度地減少了政府和投資者直接承擔的成本，同時也有效地保障了投資者的收益。建立合理的投資回報機制是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，政府在給予大型體育場館一定補貼的同時，更多地讓利給社會資本，激發(fā)社會資本參與的熱情。

3.3 實施定向調控，提高政府宏觀財政補貼政策的精準性

2015年7月10日，中共中央政治局常委、國務院總理李克強在主持召開的座談會上明確提出：“更加精準有效地實施定向調控和相機調控”。定向調控的目的在于破除長期實施的“一刀切”財政政策模式，著眼于政策實施的現實效果，提高政府宏觀調控的實際效益。實施定向調控，提高政策的精準性，明確財政補貼政策目標，擴大財政補貼覆蓋面，在東部、中部、西部地區(qū)為區(qū)域進行中央財政補貼差異化補貼的基礎上，進一步細分地區(qū)并實施差異化補貼策略，有重點地選擇區(qū)域性事關民眾健身的大型體育場館進行補貼供給，盡量降低市級、縣級政府的補貼額度，以減輕地方政府特別是欠發(fā)達地區(qū)地方政府的財政負擔。

3.4 加強政府對體育場館財政補貼的效益監(jiān)管，優(yōu)化體育場館資源配置

體育場館補貼作為支撐體育產業(yè)和群眾體育事業(yè)發(fā)展的重要手段，對實現全民健身戰(zhàn)略起著舉足輕重的作用。當前，我國大型體育場館兼有公益性和商業(yè)性的特點。為此，首先政府應提供類型多樣、設施齊全、功能繁多的場館以滿足大眾健身的需求。對于體育場館所有者和經營者而言，場館財政補貼不僅是其票價收入以外的重要收入來源，也是保障場館可持續(xù)運營的重要抓手；對于政府而言，合理的體育場館補貼機制不僅可以使場館補貼額度維持在政府可承受范圍之內，也是增強城市場館競爭力的有效保障。其次，在財政支出的機制上，不僅設立體育場館設施建設專項投資基金，還要積極探索從政府財政補貼向政府購買服務方式的轉變，充分體現我國大型體育場館公益屬性與市場內涵的有機結合，按照市場化進行運營和管理，充分挖掘相關資源，開展形式多樣的經營和服務，堅持以體為本，公益為先，保障體育場館的有效供應和促進場館服務水平的提升，最終實現大型體育場館資源在體育產業(yè)領域的優(yōu)化配置。

3.5 發(fā)揮市場在資源配置中的作用，引導大型體育場館的產業(yè)化運營發(fā)展

由于我國的體育管理模式、體育發(fā)展條件和人均體育場地占有量等方面和美國存在一定的差異，導致兩國政府在體育場館財政補貼的效果和模式方面存有差異。美國體育場館的建設和運營管理實施的是產業(yè)化運作方式，其產業(yè)歸屬明確，產業(yè)定位清晰，由此引致各級政府對大型體育場館的財政補貼具有鮮明的產業(yè)特性。我國政府在“以人為本”的執(zhí)政理念引導下，對大型體育場館財政補貼，其公益性特征更為凸出，產業(yè)屬性特征偏弱。從長遠來看，在當今大型體育場館日益產業(yè)化的時代，我國大型體育場館若要在國內、國際市場上具有較強的競爭力，就應充分發(fā)揮市場導向的積極作用，審時度勢，構建良好的場館市場結構、采用靈活的場館運營策略、優(yōu)化場館資源配置以發(fā)揮其對全民健身的支撐作用。