官 永 彬

(重慶師范大學 地理與旅游學院，重慶 401331)

一、研究背景

從《尚書·五子之歌》的“民惟邦本，本固邦寧”到《左傳·莊公三十三年》的“政之所興，在順民心”，古代先賢的民生與民本思想充分說明民生問題關乎政治穩(wěn)定、經濟繁榮和社會和諧。從這個角度來說，民生問題不僅僅是一個經濟社會命題，更是一個重要的政治命題。而民生福祉與教育醫(yī)療、社會保障以及環(huán)境保護等基本公共服務高度關聯(lián)。為此，黨的“十七大”報告明確要求各級政府“健全政府職責體系，完善公共服務體系”。這意味著，經濟社會體制改革進程中優(yōu)化公共服務供給績效將成為改善民生福利的關鍵線索和重要途徑。并且，近年來教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域社會問題的集中爆發(fā)凸顯了改善政府公共服務績效的緊迫性。在此背景下，我們必須對我國政府公共服務績效的特征事實加以動態(tài)認識，對公共服務績效的影響機制加以合理闡釋，旨在為新時期民生改革政策的制定提供參考。

對于政府公共服務績效的影響因素與改善策略，已有研究更多地集中于現(xiàn)行的分權財政體制，但財政分權與公共服務績效關系的實證研究卻一直存在爭議。Bardhan認為地方政府顯然比中央政府更易獲得轄區(qū)居民公共服務的需求結構信息。[10]為此，Tiebout主張公共服務應從中央政府集權供給轉向地方政府分權供給。[11]盧洪友和田丹實證發(fā)現(xiàn)中國式分權確實改善了公共衛(wèi)生服務的綜合績效。[12]但不少學者的實證研究表明，財政分權并未改善地方政府公共服務供給。Keen&Marchand[13]、龔峰和盧洪友[14]實證發(fā)現(xiàn)財政分權使地方政府在行政管理費、基礎設施等領域過度支出，而在教育、撫恤、社會救濟費等領域則支出明顯不足?？偟膩碚f，已有文獻致力于從公共服務財政投入角度考察財政分權的效應，但公共服務財政投入狀況無法完整刻劃地方政府公共服務的供給績效。此外，財政分權度量的是中央政府與地方政府之間的財政收支分配關系，學者們也常用收入分權度和支出分權度來刻劃財政分權程度。顯然，不同財政分權度對地方政府公共服務供給行為會產生不同的影響，而現(xiàn)有研究并未區(qū)分收入分權和支出分權對地方政府公共服務供給行為影響的差異。為此，本文試圖以地方政府綜合公共服務績效為被解釋變量，將公共服務供給內嵌于現(xiàn)行分權體制改革進程中，并基于收入分權和支出分權兩維視角重新檢驗財政分權的公共服務效應。

二、省級政府公共服務績效評價指標體系設計與測度

(一)省級政府公共服務績效的評價指標體系設計

為綜合測度地方政府公共服務的供給績效，本文選擇更易操作的綜合指數(shù)方法來構建相關指標體系加以研究。該體系的設計首先需要確定評價的維度。一般來說，我們可以從公共服務投入、產出和受益的多種角度加以評價。我國各地區(qū)單位公共服務供給成本因社會經濟、資源積累以及地理人口等因素存在顯著差異。不僅如此，沈坤榮和付文林指出地方政府的財政支出行為具有空間異質性。[15]因此，較之于公共服務的財政投入規(guī)模，選擇結果導向即產出和受益的視角對政府公共服務績效進行綜合評價更能契合中國實際情況。其中，公共服務產出是政府公共服務活動的直接產物，表現(xiàn)為公共服務的類型和水平。而公共服務受益則是公共服務產出對公眾產生的影響，表現(xiàn)為公眾消費公共服務所獲得的改善或受益程度。至于公共服務的范圍，本文選擇基礎教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護四類與民生息息相關的公共服務，這也是“十三五”規(guī)劃所關注的民生重點。為此，本文從公共服務產出和受益的視角系統(tǒng)構建了省級公共服務綜合評價指標體系(見表1)。

表1 省級政府公共服務績效的評價指標體系

由于公共服務績效具體評價指標的計量單位不同，使得無法加總合成，為此，借鑒陳詩一和張軍的簡單平均法對指標進行無量綱化。該方法是將單項指標實際值與平均值相比得到單項指標評價值的無量綱化值。具體算法是，首先將三級指標除以各自的平均值進行無量綱的正規(guī)化處理；其次將正規(guī)化后的三級指標采用簡單加權平均法(賦予同等權重)得到基礎教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護四類公共服務的二級指標；最后再次采用同樣的方法復合成一個地區(qū)公共服務的綜合指數(shù)。需要說明的是，對于逆向指標(如15歲以上人口文盲率等)作倒數(shù)化處理，以保證各指標數(shù)值與公共服務供給績效正相關。

(二)省級政府公共服務績效的測度結果與分析

公共服務產出和受益指標數(shù)據主要來源于歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》《中國勞動統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》以及《中國統(tǒng)計年鑒》等。由于西藏自治區(qū)部分年份的數(shù)據缺失，所以這里的樣本數(shù)據并未包括西藏自治區(qū)。此外，《中國統(tǒng)計年鑒》從2007年開始調整了各地區(qū)財政支出項目，為了不引起數(shù)據的測量誤差，我們實證分析的時間窗口為2007-2015年。需要說明的是，這里的東部、中部和西部地區(qū)參照王小魯和樊綱的傳統(tǒng)地區(qū)劃分方法。[16]

根據公共服務均等化評價指標體系的設計和綜合指數(shù)法的思路，我們測度得到2007-2015年省級政府公共服務的綜合指數(shù)(具體見表2)。從空間維度看，公共服務綜合指數(shù)呈現(xiàn)出明顯的階梯型差異特征，東部省份公共服務綜合指數(shù)總體上高于中西部省份。2007-2015年間公共服務綜合指數(shù)平均值排在前十位的省份總體來自東部(北京、上海、廣東、天津、浙江、江蘇、遼寧和山東)，僅有2個來自中部(吉林和黑龍江)；公共服務綜合指數(shù)平均值排在后十位的省份則以西部省份(貴州、甘肅、寧夏、青海、云南、廣西、陜西和重慶)最多，其次為中部省份(安徽和江西)。其中貴州在樣本期間一直處于最低水平，其公共服務綜合指數(shù)平均值僅為0.698，這與排在第一位的北京市(1.768)相差近3倍。貴州作為西部地區(qū)的欠發(fā)達省份，雖然近年來其經濟規(guī)模和人口規(guī)模得到迅速擴張，但教育醫(yī)療經費投入不足、社會保障覆蓋率較低且分布不均衡、生態(tài)環(huán)境質量惡化等民生問題卻日益累積。若以全國平均值作為公共服務均等化的判斷標準，那么北京、上海、天津、廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江等10個東中部省份公共服務綜合指數(shù)均值高于全國平均值，公共服務的均等化水平相對較高，而西部省份的公共服務指數(shù)在樣本期間內整體處于較低的水平。眾所周知，西部省份是少數(shù)民族主要聚集的地區(qū)，基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等民生建設關系著社會的和諧穩(wěn)定，如何實現(xiàn)經濟增長和民生建設的協(xié)調共融發(fā)展是地方政府需要考慮的深層次問題。

表2 各省份公共服務綜合指數(shù)變化幅度

從時間維度來看，樣本期間內我國地方政府公共服務綜合指數(shù)呈現(xiàn)出總體改善且地區(qū)差異縮小的態(tài)勢。從各省份公共服務綜合指數(shù)變化幅度(見表2)來看，重慶、貴州、寧夏、陜西、四川、廣西、甘肅和云南等8個西部省份，湖北、河南、安徽、湖南和江西等5個中部省份，以及海南、浙江、山東、廣東、福建和遼寧6個東部省份，均呈現(xiàn)出總體上升態(tài)勢。其中，公共服務綜合指數(shù)上升幅度最大的是海南、重慶和貴州，分別增長23.28%、22.22%和15.72%，而下降態(tài)勢最大的卻是天津、上海和北京，分別減少22.46%、16.52%和14.62%?？偟膩碚f，公共服務綜合指數(shù)呈改善之勢的省份居多，且主要集中在西部和中部省份，使得地方政府間公共服務的差異有所縮小，說明民生性公共服務資源配置的區(qū)域失衡已開始逐步緩解。這也意味著十七大以來公共服務均等化政策的相繼出臺也取得了不錯的效果。

表3報告了我國各省份2007-2015年間公共服務單項指數(shù)的平均值情況(限于篇幅，平均值排名及增長幅度情況省略)。從中可以看出，我國各省份單項公共服務供給績效存在顯著的差異且分布不平衡。在社會保障指數(shù)上，北京最好，緊隨其后的是上海、廣東、浙江、天津、遼寧、江蘇和海南等東部省份，中西部僅有兩個省份(吉林和新疆)排在前十位。在基礎教育指數(shù)上，依然是北京最好，其次是天津，不過中部的吉林、黑龍江和山西3個省份，以及西部的新疆和內蒙古2個省份都進入了前十，說明基礎教育指數(shù)的地區(qū)差異相對較小。在醫(yī)療衛(wèi)生指數(shù)上，廣東平均值最高，其次是山東和江蘇，中西部僅有河南和四川2個省份進入前十，醫(yī)療衛(wèi)生指數(shù)的地區(qū)差異比較顯著。在環(huán)境保護指數(shù)上，平均值排在前十位的省份主要來自于東部的北京、海南、天津、廣東、浙江、上海、福建和江蘇等8個省份，僅有2個省份來自西部的四川和重慶。盡管東部省份環(huán)境保護指數(shù)總體高于中西部省份，但同樣來自東部的河北省卻排名靠后。

表3 我國各省份公共服務單項指數(shù)平均值情況

三、省級政府公共服務績效影響因素的實證分析

(一)估計方法與模型設定

改革開放以來，中央政府選擇了分權化財政體制改革路徑，以此有效調動地方政府發(fā)展經濟的積極性。Montinola和Qian 等學者認為財政分權最重要的經濟后果是引致了地方政府間的競爭行為，以及由此而形成的一系列對地方政府的經濟與政治激勵機制。[17]經濟上的財政分權與經濟績效為主的治官機制相結合，促使地方政府為增長而展開“自上而下”的錦標競爭。這種分權體制演繹出的標尺競爭將深刻影響地方政府的公共服務供給行為。有鑒于此，我們建立如下的面板計量模型檢驗中國式財政分權的公共服務效應：

SERVICEit=αi+βt+δFDit+γCONTROLSit+εit

我們采用的是省際面板數(shù)據(panel data)。其中，i表示區(qū)域，t表示年份，α和β表示模型存在的個體效應和時間效應，δ和γ表示待估計的系數(shù)矩陣，ε表示與解釋變量無關的隨機擾動項。SERVICE為各省份的公共服務綜合指數(shù)和單項指數(shù)；FD為財政分權變量；CONTROLS是一組控制變量。

(二)變量說明與數(shù)據描述

FD代表回歸模型中核心解釋變量財政分權，反映了地方政府所擁有的財政收入和財政支出權利，財政分權程度越大，對地方公共服務供給績效的影響可能越大。財政分權廣義上是中央政府將財政控制權下放給地方政府，這種控制權就體現(xiàn)在財政收入和財政支出分配關系上。與財政分權內涵基本一致的是，現(xiàn)有文獻主要從下級政府占上級政府或全國的財政收支份額和財政收支增量比值角度來構造財政分權指標。但并未充分考慮到財政收入分權和財政支出分權在經濟含義上的不同以及對地方政府公共服務供給行為影響的差異。本文選擇各省份預算內人均本級財政收入占中央人均財政收入的份額來刻劃省級政府的財政收入分權程度，以反映地方政府與中央政府之間的財政收入分配關系。同樣地，選擇各省份預算內人均本級財政支出占中央人均財政支出的份額來刻劃省級政府的財政支出分權程度，以反映地方政府與中央政府之間的財政支出分配關系。

CONTROLS代表一組控制變量。為了緩解回歸模型存在的內生性問題，考察財政分權對地方公共服務供給績效的獨立影響，更好地檢驗財政分權的公共服務效應，我們在模型中控制了人均預算內財政收入(LnPREV，地方人均本級預算內財政收入)、人均實際GDP(LnPGDP，剔除價格影響后的人均GDP)、產業(yè)結構(INDUSTRY，非農產業(yè)產值占GDP比重)和對外開放度(TRADOPEN，進出口貿易總額占GDP比重)等系列經濟因素，以及城市化率(URBAN，城鎮(zhèn)人口占地區(qū)總人口比重)、人口密度(POPUID，每萬平方公里人口數(shù))、人口比重(POPU15和POPU65，15歲以下和65歲以上人口比重)等人口特征因素。上述外生變量數(shù)據主要來源于歷年的《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》以及《中國人口統(tǒng)計年鑒》等。

(三)面板模型估計結果與分析

我們基于上述回歸模型并運用面板方法估計了財政收入分權和財政支出分權兩種分權模式對省級政府公共服務綜合績效的潛在影響(表4)。考慮到表中各方程豪斯曼檢驗支持固定效應模型，同時各省份自身無法觀測的因素對公共服務績效存在不同影響，由此我們最終選擇面板固定效應模型(Fixed Effect Model)進行分析。

從收入分權模式下的回歸結果來看，收入分權對公共服務綜合績效的影響在5%以上的置信度水平上顯著為負，收入分權程度每增加1個單位，公共服務綜合績效將減少0.0411個單位(模型2)。這說明財政收入分權顯著降低了地方公共服務供給績效。其中的原因可能是，財政收入分權程度的增加意味著地方政府擁有更多的不受中央政府控制的自有財政資金，在經濟績效為主的官員治理機制下，地方政府擁有更為強烈的動機加大短期增長效應顯著的基礎設施投資，而相對弱化教育醫(yī)療、社會保障以及環(huán)境保護等與民生高度關聯(lián)的公共服務供給，扭曲性和選擇性的投入偏好是造成當前政府公共職能缺失、民生領域發(fā)展滯后的主要因素。從支出分權模式下的回歸結果來看(模型4)，支出分權對公共服務綜合績效存在正向影響，這可能是因為分權體制下地方政府往往承擔著較多的公共支出責任卻享有較少的財政收入，其財政收支缺口主要依賴于帶有民生福祉改善意圖的中央財政轉移支付加以彌補，這在某種程度上可以促進地方政府在財政能力提升后擴張財政支出，帶來地方財政支出的“粘蠅紙效應”；以及激勵地方政府加大民生領域的增量投入，以迎合中央政府民生性公共服務的支出偏好。不過，支出分權對公共服務綜合績效的正面影響較小且不顯著，從側面說明現(xiàn)行的激勵結構和治理機制的不完善，與分權相伴隨的轉移支付制度并未充分發(fā)揮出其應有的公共服務改善效應。

表4中的模型2和模型4也顯示了各控制變量的影響系數(shù)和顯著性水平。具體來說，產業(yè)結構變量對公共服務綜合績效的影響在1%的置信度上顯著為正，這說明優(yōu)化地區(qū)產業(yè)結構、加快經濟發(fā)展方式轉型，顯然有助于改善公共服務供給績效?？虅潓ν忾_放度的進出口貿易總額占GDP比重變量的影響系數(shù)顯著為正，意味著對外開放度是公共服務綜合績效的有效改善因素。可能是因為對外開放程度越高的地區(qū)，地方政府的行為越易受到外部監(jiān)督。[18]城市化變量對公共服務綜合績效產生了顯著的正向影響，說明隨著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，地方政府在與民生高度關聯(lián)的公共服務領域做出了積極回應。人口密度變量對公共服務綜合績效的影響較小且為負，可能是因為人口集聚產生了公共服務消費上的擁擠性。

表4 公共服務綜合指數(shù)影響因素的面板估計結果

注：(1)括號內的數(shù)值是回歸系數(shù)統(tǒng)計量的標準差；(2)符號***表示在1%的水平下顯著，*表在5%的水平下顯著，*表示在10%的水平下顯著。

由于我國幅員遼闊，地區(qū)間社會經濟發(fā)展水平很不平衡，各地區(qū)的公共支出結構也存在顯著的差異，這都可能使財政分權因素對各類型公共服務績效影響的表現(xiàn)并不相同。為此，本文將公共服務綜合指數(shù)細分為社會保障指數(shù)、基礎教育指數(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生指數(shù)和環(huán)境保護指數(shù)四種類型，進一步考察收入分權和支出分權對各類型公共服務績效的潛在影響。表5的估計結果顯示，收入分權對基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護等三種類型公共服務績效的影響顯著為負，而支出分權僅對基礎教育和環(huán)境保護存在顯著的正向影響。這意味著，財政分權因素對各類型公共服務績效的影響存在差異性。此外，與表4的研究結論基本一致，收入分權與各類型公共服務績效負向相關，而支出分權與各類型公共服務績效正向相關。

表5 公共服務單項指數(shù)影響因素的面板估計結果

注：(1)括號內的數(shù)值是回歸系數(shù)統(tǒng)計量的標準差；(2)符號***表示在1%的水平下顯著，*表在5%的水平下顯著，*表示在10%的水平下顯著。

四、研究結論與政策含義

“十三五”規(guī)劃綱要提出了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，并重申“增加公共服務供給”以“提升民生保障水平”。在此背景下，本文測度了十七大以來2007-2015年間中國30個省份(市、自治區(qū))的公共服務供給績效狀況，并基于省級面板數(shù)據實證分析了收入分權與支出分權對公共服務績效的影響，以重新檢驗財政分權的公共服務效應。研究發(fā)現(xiàn)：(1)公共服務績效呈現(xiàn)出較為顯著的地區(qū)差異特征，東部省份公共服務績效整體上高于中西部省份；(2)公共服務績效在樣本期間呈現(xiàn)出總體改善的態(tài)勢，且主要集中在中西部省份；(3)不同層面測度的財政分權對公共服務績效的影響具有異質性，收入分權與公共服務績效負相關，而支出分權與公共服務績效正相關；(4)財政分權對各類型公共服務績效影響的表現(xiàn)并不相同。

民生福利的增進有賴于公共服務的有效且公平的供給。鑒于公共服務的受益外溢性，政府理應在公共服務供給中發(fā)揮主導作用。結合本文的實證研究結論，未來的政策著力點可以放置于通過體制機制創(chuàng)新增強分權體制的合意性，優(yōu)化地方政府行為的激勵結構。具體來說：一是繼續(xù)推動現(xiàn)有分權體制改革，增強地方政府事權與財權、責任與權利的匹配性，克服“事權下移，財權上收”所帶來的地方政府因財政缺口而將公共服務供給責任轉移給中央政府的倒逼現(xiàn)象；二是改善與分權相伴隨的相對經濟績效的治官機制，將以公共服務為核心的民生發(fā)展指數(shù)納入現(xiàn)有的政府績效考核體系中，并漸進增加甚至超過GDP的考核權重，強化地方政府對民生性公共服務的供給激勵；三是完善激勵與均等相容的財政轉移支付制度，將均等化轉移支付資金重點向教育醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等與民生息息相關的公共服務傾斜，以激勵引導地方政府將競爭的重點放置于民生保障而非經濟增長，從而逐步實現(xiàn)地方政府與中央政府行為偏好的統(tǒng)一，這顯然是化解當前民生問題的關鍵所在。

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