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退田還湖工程屬發(fā)揮防洪、生態(tài)效益的公益性工程，但是在推進(jìn)過程中，由于工程投資及征地移民補(bǔ)償成本高和地方政府經(jīng)濟(jì)承受能力有限的矛盾突出，致使該類項(xiàng)目在具體實(shí)施中具有相當(dāng)?shù)睦щy，因此如何在保證防洪安全、恢復(fù)生態(tài)功能的前提下，提高工程的經(jīng)濟(jì)效益，是促進(jìn)我國(guó)湖泊保護(hù)和良性開發(fā)利用的關(guān)鍵問題。

1 退田還湖工程的必要性

由于人為的建堤圍湖、分隔湖汊、開發(fā)等活動(dòng)，分隔了湖泊的自然聯(lián)系，隔斷了水體之間的流通，水面出現(xiàn)大幅度的縮減，導(dǎo)致湖泊的多種功能大為減弱，因此退田還湖工程的實(shí)施主要是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的響應(yīng)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

a.流域、區(qū)域防洪的需求。湖泊灘地的過度開發(fā)利用，使湖泊滯澇面積明顯縮減，湖容的銳減削弱了湖泊的調(diào)蓄洪水的能力，對(duì)沿岸居民將會(huì)造成極大威脅。退田還湖能恢復(fù)湖泊的自由蓄水面和防洪庫容，較大地提高流域和區(qū)域的防洪能力。

b.改善湖泊水質(zhì)、水生態(tài)、水環(huán)境，滿足區(qū)域供水的需要。由于水面面積、水量大幅縮減導(dǎo)致湖泊內(nèi)水生生物生存空間日益減少，棲息地環(huán)境變異，水生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，同時(shí)農(nóng)業(yè)污染和養(yǎng)魚投肥等污染物均大量直接進(jìn)入湖泊水體，導(dǎo)致部分水體水質(zhì)惡化嚴(yán)重，環(huán)湖景觀和水體功能嚴(yán)重受損。加之流域內(nèi)各湖體之間連通性較差，自凈能力下降，導(dǎo)致湖泊水質(zhì)、水生態(tài)和水環(huán)境都遭受毀滅性的打擊。退田還湖工程可增加水環(huán)境容量，減少湖泊范圍內(nèi)的養(yǎng)殖對(duì)水體的污染，促進(jìn)水體流動(dòng)與交換，保護(hù)水資源。

c.區(qū)域農(nóng)業(yè)灌溉和抗旱的需要。實(shí)施退田還湖，增加興利庫容，為周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)用水提供支撐，也是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

2 退田還湖工程實(shí)施過程中的主要問題

退田還湖工程是一項(xiàng)公益性的工程，工程實(shí)施中存在的主要問題如下：

a.由于工程措施和征地移民成本高，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生極大的負(fù)擔(dān)，特別是許多湖泊所在的市、區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后，根本無力承擔(dān)退田還湖工程的投資費(fèi)用，也不可能完全通過國(guó)家投入來實(shí)施工程，特別是征地移民費(fèi)用不在國(guó)家資金的使用范圍內(nèi)，因此很多地方政府對(duì)于退田還湖工程“有心無力”。

b.退田還湖工程是一個(gè)綜合性的工程，除了水務(wù)部門外，還和國(guó)土、漁牧、環(huán)保、財(cái)政、旅游等相關(guān)部門緊密相關(guān)。由于不同的開發(fā)利用方式服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需求不同，追求各異的湖泊利用目的形成了湖泊管理的復(fù)雜性和綜合性，因此多種開發(fā)利用方式并存的局面導(dǎo)致了管理主體不明確，事權(quán)責(zé)任不清，加之湖泊執(zhí)法管理的資源分散、對(duì)水利功能認(rèn)識(shí)存在偏差，造成湖泊管理矛盾大、管理體制不完善等問題也是影響退田還湖實(shí)施工作的重要因素。

3 提高退田還湖經(jīng)濟(jì)效益的思路

3.1 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的前提

退田還湖工程可提高湖泊抗干擾和自然修復(fù)能力，保障水生態(tài)安全，改變湖泊水系連通狀況，疏通行洪通道，提高防洪能力和湖泊調(diào)蓄能力，改善水資源與生產(chǎn)力格局，提高水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力，同時(shí)可恢復(fù)湖泊的航運(yùn)功能，是重要的社會(huì)工程和民生工程。因此提高湖泊退田還湖的經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)以保證防洪安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提。

3.2 提高退田還湖經(jīng)濟(jì)效益的思路

3.2.1 工程措施經(jīng)濟(jì)合理

由于退田還湖工程投資高、項(xiàng)目回報(bào)周期較長(zhǎng)，因此提高退田還湖的經(jīng)濟(jì)效益首先應(yīng)從工程措施的經(jīng)濟(jì)合理性入手，主要體現(xiàn)在以下方面：

a.擬定合理的退田還湖范圍。退田還湖的范圍并不能盲目的追求“一步到位”，應(yīng)根據(jù)以下原則確定：

?湖泊調(diào)蓄庫容的需求：退田還湖并不是要讓湖面面積和調(diào)蓄庫容無限大，而是以能夠滿足區(qū)域防洪要求為關(guān)鍵條件，因此還湖面積的確定應(yīng)通過對(duì)流域水文情況進(jìn)行計(jì)算確定，不能盲目劃定。

?尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)：湖泊的現(xiàn)狀形態(tài)是長(zhǎng)期湖泊自然演變及人湖互相作用的結(jié)果，而造成目前圍垸造田、圍湖養(yǎng)魚現(xiàn)狀的原因，也是20世紀(jì)70—80年代的國(guó)情決定的，因此還湖的范圍還應(yīng)辨別已形成的圍垸是屬于客觀事實(shí)，還是非法圈圍，從而考慮還湖的可行性。

?考慮經(jīng)濟(jì)條件：地方政府應(yīng)結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)條件和融資能力，實(shí)行分期還湖的措施，條件成熟的先還湖。

b.因地制宜、合理可行的制定工程措施，包括但不限于以下幾個(gè)方面的形式：

?合理確定圩堤拆除高程：退田還湖、退漁還湖主要是圩堤的拆除，由于面積一般較大，所以土方量也較大，因此確定合理的拆除高程是工程投資經(jīng)濟(jì)合理的關(guān)鍵，一般建議將圩堤拆除至正常水位以下0.3～0.5m為宜，并選取方便施工開挖的位置，將一小段圩堤挖至湖底高程，以保證湖泊的連通性。

?合理利用湖汊的魚池：由于人類的開發(fā)利用，湖泊不可避免地會(huì)面臨點(diǎn)源和面源污染的影響，而湖汊水體由于流動(dòng)性較差，水質(zhì)條件一般，往往也是重點(diǎn)處理的對(duì)象，因此合理利用湖汊現(xiàn)有的魚池進(jìn)行前置庫和梯級(jí)生態(tài)塘的改造也是減少工程生態(tài)修復(fù)投資，提高環(huán)境景觀性的方法。梯極生態(tài)塘平面布置見圖1。

?合理利用開發(fā)土方和清淤量：退田還湖工程涉及的土方開挖和淤泥清除方量較大，采取外運(yùn)的方式不僅會(huì)增加投資，還需要尋找合適的棄渣場(chǎng)，增大工程實(shí)施的難度，因此，在保證湖泊調(diào)蓄功能的前提下，將開挖的圩堤用作堤防工程壓浸平臺(tái)的土料，同時(shí)可以選擇運(yùn)輸方便的還湖魚塘作為淤泥的排泥場(chǎng)，形成灘地，考慮對(duì)湖底淤泥內(nèi)源污染的控制，可以在淤泥頂部布設(shè)土層。灘地的高程可保持與正常水位一致。湖心灘地典型斷面如圖2所示。

圖2 湖心灘地典型斷面

3.2.2 工程開發(fā)模式

要提高退田還湖的經(jīng)濟(jì)效益，除了制定合理可行的工程措施外，更需要全面系統(tǒng)的開發(fā)模式，主要包括以下內(nèi)容：

a.根據(jù)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀開展湖泊規(guī)劃工作。湖泊是城市的重要組成部分，湖泊的開發(fā)也是城市建設(shè)的重要內(nèi)容，因此，有針對(duì)性地做好湖泊規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)退田還湖的基礎(chǔ)，將退田還湖與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，采取以“用”促“退”的項(xiàng)目開發(fā)思路是提高地方積極性和工程經(jīng)濟(jì)效益的有效措施。規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)在提高生物多樣性、保護(hù)淡水資源、調(diào)節(jié)洪水和氣候、降解污染物等生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的基礎(chǔ)上，考慮湖泊的綜合利用，結(jié)合濱湖濕地公園、濱湖大道景觀帶、休閑娛樂、觀光度假、商業(yè)開發(fā)等方面的內(nèi)容，為湖泊資源的良性利用進(jìn)行構(gòu)架，相應(yīng)的，也只有地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能更有意識(shí)、有條件地保護(hù)湖泊。

b.借鑒發(fā)達(dá)省份退田還湖工程的成熟經(jīng)驗(yàn)，可考慮在保證湖泊調(diào)蓄功能的前提下，將一定比例的圈圍魚池作為排泥場(chǎng)，后期可以用作城市建設(shè)的其他用途，配合湖泊周邊城市的開發(fā)建設(shè)使用，實(shí)現(xiàn)“人湖”共贏，更大地提升湖泊周邊的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和效益，提高地方政府推進(jìn)工程的積極性，減少融資債務(wù)壓力。

c.以管促退，創(chuàng)新管理機(jī)制，完善管理體制。由于退田還湖工程涉及的行政部門較多，因此需由省級(jí)人民政府主導(dǎo)主管，確定牽頭部門，保證各協(xié)同部門在退田還湖工作中方向的一致性和正確性，減少工程推進(jìn)過程中的阻力，為工程融資和吸引社會(huì)資金提供更良好的環(huán)境和氛圍。

4 結(jié) 語

近年來，隨著湖泊在人們的過度開發(fā)利用下面積銳減，各種湖泊功能喪失，調(diào)蓄能力大大減弱，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，對(duì)區(qū)域人民的生命安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展造成了巨大影響，退田還湖工作的推進(jìn)勢(shì)在必行，而推進(jìn)退田還湖，就必須考慮工程的經(jīng)濟(jì)效益：

a.退田還湖工程的投資高，地方政府經(jīng)濟(jì)承受能力有限，湖泊的監(jiān)管體制不完善是工程推進(jìn)過程中的主要問題。

b.提高退田還湖工程的經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)建立在滿足防洪保安全要求的基礎(chǔ)上。

c.合理確定工程措施，因地制宜，減少不必要的投資是提高工程經(jīng)濟(jì)性的重要手段。

d.開放項(xiàng)目開發(fā)模式，以“用”促“退”、 以“管”促“退”、“人湖”共贏是提高工程經(jīng)濟(jì)性的關(guān)鍵。

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