文/漆彤 鮑怡婕

防范投資風(fēng)險(xiǎn)、避免并化解投資糾紛，是“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要和緊迫課題。構(gòu)建“一帶一路”投資爭(zhēng)議處理體系，應(yīng)融入中國(guó)的“和”文化理念，突出“共建、共商、共享”的原則，在強(qiáng)調(diào)投資爭(zhēng)議法律解決的同時(shí)，著重發(fā)展?fàn)幾h預(yù)防機(jī)制和替代性爭(zhēng)議解決方法，力求爭(zhēng)議的事前、友好解決，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化和一體化以更包容的方式實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

漆彤 武漢大學(xué)國(guó)際法研究所教授、博士生導(dǎo)師

鮑怡婕 武漢大學(xué)國(guó)際法研究所國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究生

隨著“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展，投資風(fēng)險(xiǎn)和安全問(wèn)題逐漸引起國(guó)人越來(lái)越多的關(guān)注。防范投資風(fēng)險(xiǎn)、避免并化解投資糾紛，成為當(dāng)前我國(guó)對(duì)外開放新形勢(shì)下的緊迫課題。各界的關(guān)注焦點(diǎn)大多放在國(guó)際投資爭(zhēng)議的事后法律解決，而對(duì)爭(zhēng)議的事前預(yù)防及友好解決則相對(duì)缺乏重視。本文提出，在強(qiáng)調(diào)投資者訴國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制（Investor-State Dispute Settlement，下文簡(jiǎn)稱ISDS）的同時(shí)，我國(guó)應(yīng)著重發(fā)展?fàn)幾h預(yù)防政策（Dispute Prevention Policies， 下文簡(jiǎn)稱DPPs）和替代性爭(zhēng)議解決方法（Alternative Dispute Resolution，下文簡(jiǎn)稱ADR），力求“一帶一路”投資爭(zhēng)議的事前預(yù)防、友好解決，打造完備的海外投資爭(zhēng)議處理體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化以更包容的方式實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

投資爭(zhēng)議處理的理想模型

國(guó)際投資爭(zhēng)議是指在國(guó)際直接投資活動(dòng)過(guò)程中所產(chǎn)生的、與投資活動(dòng)密切相關(guān)的各種法律爭(zhēng)議，廣義上包括企業(yè)之間的、國(guó)家之間的以及企業(yè)與國(guó)家之間的投資爭(zhēng)議。本文所討論的投資爭(zhēng)議僅限于狹義上的投資爭(zhēng)議，即私人海外投資者同東道國(guó)政府之間的投資爭(zhēng)議。當(dāng)前處理這類投資爭(zhēng)議的主要方式是以國(guó)際投資仲裁為核心的ISDS機(jī)制。

ADR的概念源于美國(guó)，原指20世紀(jì)以來(lái)逐步發(fā)展起來(lái)的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)在一般指“通過(guò)訴訟和仲裁之外的方法解決國(guó)際商事爭(zhēng)端的各種程序的總稱”，主要包括協(xié)商、調(diào)解、調(diào)停等形式。ADR機(jī)制充分尊重和體現(xiàn)了平等自愿的原則，為爭(zhēng)端各方提供了一種沒有強(qiáng)烈對(duì)抗色彩的平等協(xié)商機(jī)會(huì)和良好的溝通環(huán)境。

DPPs則指為降低爭(zhēng)議的發(fā)生或爭(zhēng)議惡化的可能性而設(shè)立的預(yù)防和阻卻機(jī)制。就投資爭(zhēng)議而言，是指各方為防止投資者與東道國(guó)之間的沖突逐步升級(jí)為正式投資爭(zhēng)議而采取的預(yù)先措施，例如建立國(guó)家之間的預(yù)警機(jī)制、政府間的信息共享、在東道國(guó)設(shè)立監(jiān)察員等方式。

ADR和DPPs具有和平處理爭(zhēng)議的共同屬性，但仍存在“預(yù)防”和“解決”的本質(zhì)區(qū)別。二者都關(guān)注和謀求當(dāng)事人的合作共贏、旨在獲得雙方都可接受的解決方案，也都以當(dāng)事人的合作與積極參與作為實(shí)施關(guān)鍵，在處理結(jié)果上可以超出訴訟或仲裁中對(duì)法律框架的解釋和對(duì)違約、賠償?shù)葐?wèn)題的限制，有利于維護(hù)當(dāng)事人之間的長(zhǎng)期經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，是較為理想的爭(zhēng)議解決模式。二者的差別在于，DPPs側(cè)重在爭(zhēng)議發(fā)生前采取措施從而避免爭(zhēng)議真正發(fā)生，屬于事前防范；ADR則是在爭(zhēng)議實(shí)際產(chǎn)生后所采取的措施，是相比ISDS更為緩和的事后救濟(jì)。

整體而言，DPPs、ADR及ISDS三者之間相互獨(dú)立，但又密切聯(lián)系，構(gòu)成處理投資爭(zhēng)議的整體有機(jī)體系。（1）DPPs作為事前預(yù)防措施，能夠在實(shí)際爭(zhēng)議產(chǎn)生甚至是當(dāng)事人沖突產(chǎn)生之前就發(fā)揮阻卻作用；（2）若爭(zhēng)議發(fā)生且必須進(jìn)行事后救濟(jì)時(shí)，則優(yōu)先考慮采用ADR措施以通過(guò)雙方妥協(xié)達(dá)到雙贏；（3）如果仍未能解決爭(zhēng)議，則通過(guò)ISDS機(jī)制以法律手段作為最后保障。值得注意的是，ADR所體現(xiàn)的核心是雙方愿意協(xié)商的共同意愿，基于當(dāng)事人意思自治原則，應(yīng)當(dāng)允許雙方在沖突未惡化成爭(zhēng)議時(shí)就嘗試進(jìn)行磋商談判，并且即使在法律手段介入之后，也不排除其重新達(dá)成和解的合意，所以可能出現(xiàn)ADR與DPPs或ISDS同時(shí)發(fā)揮作用的情形，即三者之間存在一定程度的重合。

從國(guó)內(nèi)外對(duì)于國(guó)際投資爭(zhēng)議的討論來(lái)看，ISDS、ADR和DPPs得到的關(guān)注是逐級(jí)遞減的狀態(tài)。ISDS一直是國(guó)際投資領(lǐng)域解決爭(zhēng)議的關(guān)注焦點(diǎn)，相關(guān)實(shí)踐和理論研究較為豐富；ADR機(jī)制自提出以來(lái)得到廣泛認(rèn)可，發(fā)展趨勢(shì)良好但目前尚未形成規(guī)范化模式；DPPs的概念相對(duì)較新，對(duì)促進(jìn)和保護(hù)投資具有重要價(jià)值卻少有研究與實(shí)踐，尚未在國(guó)際層面上引起普遍重視。

“一帶一路”建設(shè)為什么應(yīng)重視DPPs和ADR

（一）ISDS機(jī)制的困境與不足

ISDS設(shè)立之初是為了保護(hù)投資者免受東道國(guó)的歧視和不正當(dāng)待遇，因而賦予投資者通過(guò)國(guó)際仲裁方式起訴東道國(guó)的權(quán)利，相較于外交解決和當(dāng)?shù)鼐葷?jì)具有相對(duì)中立和去政治化的優(yōu)點(diǎn)。但是隨著近幾十年來(lái)投資仲裁案件的猛增，ISDS機(jī)制的弊端逐漸顯現(xiàn)。各界對(duì)于ISDS的批判主要在于兩個(gè)方面：一是ISDS未能很好平衡東道國(guó)公共利益與外國(guó)投資者私人利益，侵蝕了東道國(guó)的司法主權(quán)，導(dǎo)致東道國(guó)在制定法律、調(diào)整過(guò)程中受到諸多掣肘；二是對(duì)ISDS機(jī)制運(yùn)行中的公正性質(zhì)疑，例如在涉及重大公共利益的仲裁案件中的透明度缺失、同類案件前后裁決不一致、仲裁員傾向有利于投資者的條約解釋而缺乏中立性等。不少國(guó)家和國(guó)際組織針對(duì)ISDS的改革問(wèn)題提出了修正方案與改革建議，但各方分歧較大，至今尚未形成統(tǒng)一意見。例如，美日屬于ISDS改革的守成派，認(rèn)為ISDS雖有問(wèn)題，但可以通過(guò)小的修補(bǔ)來(lái)進(jìn)行解決，如增加透明度規(guī)則；南非屬于ISDS改革的激進(jìn)派，認(rèn)為小的修改根本不足以解決問(wèn)題，因?yàn)檫x擇放棄國(guó)際投資仲裁并回歸窮盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)和國(guó)家間爭(zhēng)端解決；歐盟則跟隨“卡爾沃主義”回歸的浪潮，提出了國(guó)際投資法院方案來(lái)替代傳統(tǒng)的國(guó)際仲裁。各國(guó)對(duì)ISDS機(jī)制的信任差異以及對(duì)政策目標(biāo)的不同考量導(dǎo)致了不同的路徑選擇，短期內(nèi)難以在國(guó)際層面達(dá)成普遍共識(shí)。

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，ISDS也并非中資企業(yè)普遍認(rèn)可的爭(zhēng)議解決理想模式。中國(guó)信保對(duì)156家具有海外投資業(yè)務(wù)的中國(guó)企業(yè)開展了問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果顯示84%的中國(guó)企業(yè)對(duì)這一機(jī)制缺乏了解，在與東道國(guó)發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，更傾向于通過(guò)與東道國(guó)政府進(jìn)行合同再談判或政治協(xié)商解決爭(zhēng)端，考慮選擇ISDS作為海外投資保護(hù)工具的比例不足12%。企業(yè)選擇合同再談判解決方式的原因，依次是“更容易與東道國(guó)政府保持良好關(guān)系”“仲裁需等待時(shí)間太長(zhǎng)”“在當(dāng)?shù)匾褬淞⒘己闷放菩蜗?，有助于解決爭(zhēng)端”“對(duì)仲裁結(jié)果缺少信任”“在合同中未有雙邊投資協(xié)議的保障”。此外，ISDS的高昂成本也阻礙其成為中國(guó)企業(yè)的優(yōu)先選擇。

（二）ADR和DPPs比ISDS更利于長(zhǎng)期合作

在大部分ISDS案件中，投資者與東道國(guó)政府的關(guān)系往往會(huì)隨著仲裁程序的開展而不斷惡化并且難以修復(fù)，當(dāng)事方之間很難繼續(xù)維系共商關(guān)系或再次進(jìn)行投資合作。這一結(jié)果不僅有悖于東道國(guó)政府希望吸引外資投入以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)，也不符合投資者進(jìn)行投資活動(dòng)所期待的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益。不同于ISDS只關(guān)注當(dāng)事人之間的法律爭(zhēng)議，ADR和DPPs注重當(dāng)事人產(chǎn)生沖突的真實(shí)原因和真正的利益訴求，并力求保護(hù)雙方之間的友好協(xié)作關(guān)系不受破壞，以及能夠繼續(xù)開展后續(xù)合作?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家的總體投資環(huán)境并不穩(wěn)定，投資風(fēng)險(xiǎn)差異較大且普遍偏高，對(duì)促進(jìn)“一帶一路”投資合作的健康長(zhǎng)期發(fā)展而言，從制度層面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控和預(yù)防遠(yuǎn)比爭(zhēng)議的法律解決更為重要。ADR和DPPs更契合東方以“和”為貴的理念，與“一帶一路”共建、共商、共享的原則相契合。

（三）DPPs有助于國(guó)際投資環(huán)境的綜合改善

DPPs所體現(xiàn)的是防患于未然的風(fēng)險(xiǎn)管控理念，具有綜合改善國(guó)際投資環(huán)境的作用。傳統(tǒng)的爭(zhēng)議解決都是依靠事后救濟(jì)模式，僅限于經(jīng)濟(jì)賠償問(wèn)題，且具有高度的個(gè)案差異性。而DPPs的核心是將爭(zhēng)議的處理從事后轉(zhuǎn)移到事前，為政府提供充足的時(shí)間和靈活性提前解決可能出現(xiàn)的問(wèn)題，故對(duì)所有投資活動(dòng)都具有爭(zhēng)議預(yù)防和阻卻作用，可以規(guī)模性地為海外投資者提供保護(hù)。這種正面效益具有雙向性：對(duì)于投資者母國(guó)來(lái)說(shuō)，DPPs為其海外投資者所提供的安全保障能夠促進(jìn)企業(yè)對(duì)外投資的健康發(fā)展；對(duì)于東道國(guó)政府來(lái)說(shuō)，DPPs可以降低外來(lái)投資的爭(zhēng)議發(fā)生率，有助于其保持良好的國(guó)際信譽(yù)和國(guó)際形象。因此，DPPs對(duì)投資者母國(guó)和東道國(guó)都具有投資促進(jìn)作用，也有助于加強(qiáng)兩國(guó)經(jīng)濟(jì)往來(lái)，提高經(jīng)貿(mào)合作水平，以營(yíng)造更加合作包容的國(guó)際投資環(huán)境，為形成“一帶一路”所倡導(dǎo)的“經(jīng)濟(jì)共同體”打下良好的基礎(chǔ)。

（四）ADR為化解投資爭(zhēng)議提供多元選項(xiàng)

ADR機(jī)制反映的是從對(duì)抗對(duì)決轉(zhuǎn)向?qū)υ拝f(xié)商、從單一價(jià)值走向多元文化、從嚴(yán)格程序走向靈活多變的時(shí)代理念，可以為爭(zhēng)議的解決敞開更加多樣化，多時(shí)機(jī)的大門，有效增加友好解決爭(zhēng)議的可能性。一方面，ADR機(jī)制包含了許多具體措施，內(nèi)容豐富、形式多樣，且尊重自主選擇，當(dāng)事人可以同時(shí)采用一種或多種ADR措施解決爭(zhēng)議，也可以在一項(xiàng)ADR措施處理失敗后再改用另一方式。另一方面，ADR機(jī)制自由靈活、適用范圍廣泛，當(dāng)事人可隨時(shí)選擇開始或結(jié)束對(duì)話協(xié)商，在爭(zhēng)議發(fā)展的各個(gè)階段都可選擇介入ADR措施以緩和沖突。據(jù)統(tǒng)計(jì)，約64%的中國(guó)企業(yè)優(yōu)先選擇與東道國(guó)通過(guò)合同再談判、政治協(xié)商解決爭(zhēng)議，約11%和9%的企業(yè)分別選擇政府支持和第三方調(diào)解，而適用東道國(guó)司法救濟(jì)或國(guó)際仲裁等法律途徑的企業(yè)總共不到11%，這表明加強(qiáng)ADR機(jī)制相比法律解決更符合中國(guó)企業(yè)“走出去”的實(shí)際需要。

若干建議

（一）著重加強(qiáng)ADR和DPPs的機(jī)制建設(shè)

ADR的非嚴(yán)格性和非法律化使其具有靈活多變的優(yōu)勢(shì)，但也可能會(huì)給缺乏經(jīng)驗(yàn)的投資者帶來(lái)具體措施的選擇困擾和處理結(jié)果不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，因此政策引導(dǎo)和制度保障對(duì)于投資者適用ADRADR和DPPs既符合中國(guó)傳統(tǒng)的“和”文化，也符合國(guó)際投資爭(zhēng)議解決制度的改革需要，對(duì)于完善“一帶一路”爭(zhēng)議解決制度具有重要價(jià)值。但是目前兩類機(jī)制尚未得到足夠重視，在機(jī)制建設(shè)上相對(duì)滯后，在實(shí)踐中運(yùn)用零散無(wú)序，無(wú)法系統(tǒng)化地為我國(guó)企業(yè)解決與東道國(guó)投資爭(zhēng)議提供保障。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)著重加強(qiáng)對(duì)ADR和DPPs的研究、推進(jìn)和利用，從風(fēng)險(xiǎn)防控、沖突化解、法律保障三個(gè)方面打造體系化的海外投資爭(zhēng)議處理模式，為我國(guó)企業(yè)走向國(guó)際化提供有力保障。

（二）推動(dòng)國(guó)家間DPPs機(jī)制談判

DPPs的實(shí)施有賴于東道國(guó)政府的積極配合，僅憑投資者母國(guó)的單方面意愿難以實(shí)現(xiàn)信息的交流、風(fēng)險(xiǎn)的互控。我國(guó)應(yīng)當(dāng)推動(dòng)“一帶一路”沿線國(guó)家間DPPs機(jī)制談判，甚至可以考慮聯(lián)合“一帶一路”沿線國(guó)家的主管機(jī)關(guān)，推動(dòng)設(shè)立專門的“投資爭(zhēng)議預(yù)防合作中心”，作為統(tǒng)一管理爭(zhēng)議預(yù)防工作的實(shí)體機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的工作機(jī)制。加強(qiáng)投資者母國(guó)和東道國(guó)主管機(jī)關(guān)之間的對(duì)話和合作，避免相關(guān)主管機(jī)關(guān)因不知悉或忽視其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的條約義務(wù)而作出損害投資者利益的決定，對(duì)于投資爭(zhēng)議的預(yù)防十分關(guān)鍵。在國(guó)際層面做好溝通與協(xié)調(diào)工作并達(dá)成預(yù)防投資爭(zhēng)議的戰(zhàn)略共識(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)政策與國(guó)際規(guī)則之間的有效對(duì)接，有助于減少因制度瑕疵可能帶來(lái)的矛盾沖突和投資者損失，構(gòu)建起以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系。

（三）為投資者適用ADR提供引導(dǎo)和保障

意義重大。政府可以通過(guò)相應(yīng)的社會(huì)宣傳及政策指導(dǎo)，幫助投資者了解各類ADR措施并鼓勵(lì)其主動(dòng)選擇適用；也可以完善相應(yīng)的政策立法和配套制度，以增加ADR的公信力；甚至可以在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的ADR機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決爭(zhēng)議的職責(zé)，推動(dòng)其向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)型。

（四）在“一帶一路”沿線各國(guó)推動(dòng)投資便利化議題

當(dāng)前，我國(guó)正在通過(guò)WTO等多邊談判場(chǎng)所大力推動(dòng)投資便利化議題，倡導(dǎo)建立開放、透明、便利的投資政策環(huán)境。投資便利化內(nèi)在要求投資關(guān)系的友好型發(fā)展，與DPPs及ADR本質(zhì)互通、相輔相成，更加凸顯二者在國(guó)際投資爭(zhēng)議處理中的重要地位和作用。投資便利化議題敏感性小、分歧較少，易達(dá)成多邊合意，我國(guó)可以從爭(zhēng)議預(yù)防和友好解決入手，在“一帶一路”沿線各國(guó)推動(dòng)這一議題，通過(guò)國(guó)家間的共同協(xié)作打造更具友好特性的“一帶一路”投資爭(zhēng)議處理體系，并從整體上提高各國(guó)投資便利化水平和投資環(huán)境，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展與共同繁榮的目標(biāo)。