劉忠艷，趙永樂，王 斌

(1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，重慶 400715)

0 引言

科技人才政策是政府在特定時空背景下為促進(jìn)科技人才發(fā)展，提升科技人才驅(qū)動經(jīng)濟(jì)、科技、文化等發(fā)展的效能而采取的行為準(zhǔn)則和制度措施，涉及科技人才的培養(yǎng)、引進(jìn)、使用和管理等在內(nèi)的法律法規(guī)、規(guī)劃計劃、辦法等制度措施。改革開放至今，中國科技人才政策不斷得到調(diào)適、創(chuàng)新和完善，取得良好政策績效，如“十二五”末中國科技人力資源總量超過7100萬，研究與發(fā)展人員全時當(dāng)量由“十一五”末的255萬人年上升到371萬人年，躍居世界第1位[1]。劉波等通過對近30年的科技人才政策回溯，分析了撥亂反正與恢復(fù)、體系初步確立、完善發(fā)展三個階段科技人才政策的主要內(nèi)容[2]；杜紅亮等以海外科技人才政策為研究對象，系統(tǒng)分析新中國成立以來海外科技人才政策的演變行徑[3]；盛亞等選取浙江省“九五”到“十二五”期間的科技人才政策為研究樣本，指出科技人才政策連續(xù)性、穩(wěn)定性有待完善[4]；李哲研究指出當(dāng)前科技人才政策重點(diǎn)在于實(shí)行科技人員分類評價，構(gòu)建以能力和貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的評價和激勵機(jī)制[5]。

學(xué)者從不同視角對科技人才政策變遷展開了探討并取得一定成績，但對各階段的政策傳遞、政策靶向的邏輯關(guān)聯(lián)以及倒逼政策創(chuàng)新的情境因素缺乏深入透析。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)情形，不得不深入思考現(xiàn)有科技人才政策體系是否能夠持續(xù)有效促進(jìn)科技人才成長?是否能夠滿足創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略深入實(shí)施對人才驅(qū)動發(fā)展的期待和需求?是否需要推進(jìn)政策體系變革和創(chuàng)新來驅(qū)動科技人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)發(fā)展?基于此，本文采用政策文獻(xiàn)計量和內(nèi)容分析法，回溯1978—2017年國家層面科技人才政策內(nèi)容演變的歷史場域和路徑依賴，全面認(rèn)知各階段科技人才政策所反映的結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性的整體“世界”，形塑政策演進(jìn)邏輯所潛藏的可擇方案，剖析政策演進(jìn)過程中政策設(shè)計及其內(nèi)容供給存在的偏狹，探尋科技人才政策創(chuàng)新完善的著力點(diǎn)和突破口[6]。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

借鑒學(xué)界既有研究成果，本研究以1978—2017年國家層面頒布的科技人才政策為研究對象，分析科技人才政策改革開放至今的政策發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)其演變的基本模式。為了能夠準(zhǔn)確獲取研究所需的政策文本，在政策收集過程中從中央政府及相關(guān)部門官方網(wǎng)站、學(xué)術(shù)文獻(xiàn)搜索引擎、專家咨詢等多渠道收集研究所需的政策文本。首先，從科技部人才中心網(wǎng)政策數(shù)據(jù)庫(http://www.italents.cn/policy/)中通過“語義檢索”窗口檢索到1978—2014“科技人才”為主題的政策文獻(xiàn)1733件，經(jīng)過整理分析剔除與中央層面、研究時間范圍、科技人才主題高不相關(guān)的政策文獻(xiàn)得到533份；其次，通過國務(wù)院、人社部、教育部、中國人才網(wǎng)等中央政府及相關(guān)部委的官方網(wǎng)站以及科技部人才中心官方微信平臺以“科技人才”為主題詞進(jìn)行政策文本的查詢和補(bǔ)充，檢索到2015—2017與科技人才高度相關(guān)的政策文本數(shù)為104件；最后，從《科技人才政策法規(guī)選編(中央卷)》相關(guān)學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)以及咨詢?nèi)瞬叛芯繉＜液髮κ占降恼邤?shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充完善。遵循如上政策文本數(shù)據(jù)收集思路，收集到截止時間為2017年4月15日涉及科技人才的法律法規(guī)、規(guī)劃、計劃、意見、通知、辦法、條例等文本類型的政策文本信息783條。由于部分政策文本中涉及科技人才的內(nèi)容多以倡導(dǎo)性為主，尚未深入對科技人才發(fā)展做出實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和說明，故此整理分析政策文本過程中再次剔除此類數(shù)據(jù)信息，經(jīng)過層層篩選,最后遴選出與科技人才高度相關(guān)的625條信息作為研究分析的依據(jù)樣本,構(gòu)建科技人才政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫，展開政策計量分析。

1.2 分析框架

本研究借鑒Mcdonnell等人的權(quán)威、能力建設(shè)、激勵、系統(tǒng)變革和勸誡5種類型的政策工具思想，來展開政策文本工具分析[7]。其中，權(quán)威工具是政策制定及頒布主體強(qiáng)制性、命令性的規(guī)定，要求政策目標(biāo)人群和政策執(zhí)行者必須服從的政策；能力建設(shè)工具是政策頒布主體采取相關(guān)制度措施向政策目標(biāo)人群提供各種教育培訓(xùn)機(jī)會、平臺，提升其能力的政策；激勵工具是政策發(fā)文主體采取物質(zhì)、精神、項(xiàng)目等多元化激勵措施，鼓勵和推動政策目標(biāo)人群而做出的具體安排；系統(tǒng)變革工具是政策制定者通過組織結(jié)構(gòu)變革向目標(biāo)人群和執(zhí)行者重新分配資源和確定權(quán)責(zé)，以適應(yīng)目標(biāo)人群的發(fā)展需要；勸解工具是指向政策目標(biāo)對象和執(zhí)行者傳遞某種價值觀和信念，目標(biāo)對象和執(zhí)行者可采取的優(yōu)先決策和行動反應(yīng)。

在確定政策工具的基礎(chǔ)上進(jìn)一步結(jié)合科技人才成才和發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，展開對科技人才政策要素維度的針對性分析，根據(jù)政策文本中所表述的各類措施和行動路徑，將科技人才政策要素維度劃分為：科技人才培育、科技人才流動和引進(jìn)、科技人才激勵、科技人才評價、科技人才投入、科技人才管理和服務(wù)、科技人才創(chuàng)業(yè)、科技人才保障、科技創(chuàng)新文化與環(huán)境建設(shè)等九個方面，各政策要素維度內(nèi)涵見表1。

表1 科技人才政策體系要素維度及內(nèi)涵

1.3 信效度檢驗(yàn)

為了保證內(nèi)容分析的可靠性，突破研究者的主觀偏差，在政策分析過程中采用分組交叉的三角驗(yàn)證方法進(jìn)行政策文本測量結(jié)果的信度檢驗(yàn)，安排三名研究人員在政策分析過程中遵循文本編碼處理的分析思路，根據(jù)三者政策編碼的分析結(jié)果來檢驗(yàn)各編碼研究人員在編碼階段對分析結(jié)果的一致性，繼而判斷分析結(jié)果的信度?；诖耍狙芯坎捎肰iney的研究方法來檢驗(yàn)政策分析的信度問題[8]。先將編碼一致性系數(shù)α設(shè)置為α=3×C /(n1+n2+n3)。其中，C表示三位政策內(nèi)容分析的研究人員在編碼過程中完全一致的編碼數(shù)量，n1、n2、n3分別表示三位內(nèi)容編碼人員各自的編碼數(shù)量。當(dāng)α∈[0.8,0.9]表示信度結(jié)果可以接受，當(dāng)α>0.9表示研究結(jié)果具有較高的信度。通過分析得出，本研究對科技人才政策的分類編碼結(jié)果信度值為0．83，表明研究得出的編碼結(jié)果為可信。政策文本的內(nèi)容效度檢驗(yàn)主要依托政策收集路徑和樣本最終確立予以判定。研究所需的政策樣本收集的渠道結(jié)合了政府官網(wǎng)、政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫、電訊以及相關(guān)專家咨詢等多輪確認(rèn)、查缺補(bǔ)漏的基礎(chǔ)上形成的，以便保證樣本的完整性。

此外，研究選取的政策樣本為分析單元，是在通過層層篩選、分析、過濾的基礎(chǔ)上提取與科技人才高度相關(guān)的政策文本作為分析對象，以便更好地解釋政策真實(shí)意圖和內(nèi)涵，盡可能確保研究的效度。

2 實(shí)證分析

2.1 科技人才政策的數(shù)量變化及階段分析

在上述政策文獻(xiàn)采集的基礎(chǔ)上，采用關(guān)鍵歷史事件、標(biāo)志性政策文件出臺為時間節(jié)點(diǎn)展開對科技人才政策演進(jìn)脈絡(luò)進(jìn)行劃分，依托“科技體制改革、科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”標(biāo)志性事件進(jìn)行確定，將科技人才政策發(fā)展歷程劃分為恢復(fù)調(diào)適(1978—1984年)、初步確立(1985—1994年)、積極推進(jìn)(1995—2001年)、深入推進(jìn)(2002—2011年)、全面創(chuàng)新治理(2012至今)五個階段，主要反映了中國推進(jìn)科技體制改革、科教興國、人才強(qiáng)國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的階段性改革歷程?？傮w來看，政策發(fā)文規(guī)模整體呈現(xiàn)遞增態(tài)勢(見圖1)。

圖1 1978—2017年國家層面科技人才政策文獻(xiàn)分布圖譜

2.2 政策發(fā)文主體分析

統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，改革開放以來近100余家中央機(jī)構(gòu)參與了科技人才政策的制定(見表2)，這些部門構(gòu)成了科技人才政策體系的核心發(fā)文主體結(jié)構(gòu)體系。其中，科技部是科技人才政策的單獨(dú)發(fā)文數(shù)量和聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最多的機(jī)構(gòu)。科技人才政策內(nèi)容涉及到了科技人才引進(jìn)、培育、使用、激勵、評價、投入、保障等方面，形成以國務(wù)院、科技部、人社部、教育部等為高發(fā)文量的主體結(jié)構(gòu)，政策發(fā)文主體之間的合作網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作結(jié)構(gòu)得到不斷優(yōu)化。

表2 1978—2017年不同部門發(fā)布科技人才政策文本數(shù)量統(tǒng)計情況

2.3 政策工具分析

通過政策工具分析可以發(fā)現(xiàn)在五個階段，科技政策表現(xiàn)出的工具類型及其使用頻率各不相同?？傮w而言，能力建設(shè)政策工具一直是各階段高度關(guān)注的焦點(diǎn)并呈現(xiàn)逐步上升趨勢，這與持續(xù)強(qiáng)化科技人才創(chuàng)新能力提升，繼而推動國家科教興國、人才強(qiáng)國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等戰(zhàn)略背景和政策意圖高度相關(guān)。在恢復(fù)調(diào)適階段，由于受到一定歷史條件和經(jīng)濟(jì)水平的限制，中國政府不得不采取權(quán)威類政策工具和勸誡類政策工具增強(qiáng)科技人才隊伍建設(shè)力度，故而勸誡政策工具在該階段起到了主導(dǎo)作用。激勵政策工具的應(yīng)用頻次總體呈現(xiàn)逐步上升趨勢，尤其在實(shí)施科教興國戰(zhàn)略后，采取多元化激勵推進(jìn)科技人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)能力提升、科技成果轉(zhuǎn)移、知識收益等政策措施逐漸增多，增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1995年前的激勵力度，在推動科技人才隊伍發(fā)展的制度杠桿作用日益凸顯?？傮w來看，改革開放以來科技人才政策工具由權(quán)威、勸誡為主導(dǎo)逐步向能力、激勵、系統(tǒng)變革類工具演進(jìn)，第五階段的激勵政策工具得到顯著性增強(qiáng)(見圖2)。

圖2 不同時間段各類科技人才政策工具使用變化

2.4 政策要素分析

本文在政策工具分析的基礎(chǔ)上，從625件科技人才政策中深入分析政策要素維度發(fā)現(xiàn)，各政策要素大部分是在綜合性政策文本中體現(xiàn)，尤其是科技人才培育、引進(jìn)、評價、激勵，科技人才管理和服務(wù)、科技創(chuàng)新文化與環(huán)境建設(shè)方面。專項(xiàng)激勵性政策、人才流動和引進(jìn)政策主要是由專項(xiàng)人才計劃、科技成果轉(zhuǎn)化等專項(xiàng)政策予以體現(xiàn)。其中，扶持科技人才培養(yǎng)、激勵、評價要素維度在政策體系中出現(xiàn)頻次最高且所占比重較大，涉及科技人才創(chuàng)新能力培養(yǎng)、精神激勵、物質(zhì)激勵、能力導(dǎo)向、價值導(dǎo)向等多元要素。尤其在科技人才引進(jìn)方面，近十年來中央層面所采取的政策措施及其政策力度逐步向全球化高端科技人才延攬，為實(shí)現(xiàn)“聚天下英才而用之”目的，發(fā)揮人才制度競爭優(yōu)勢起到了積極作用。另外，中央層面還出臺了圍繞科技人才創(chuàng)新成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的相關(guān)政策，如在科技成果轉(zhuǎn)化、科技人才跨單位流動、成果處置收益等方面進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新。此外，其他政策要素不屬于上述范圍的在科技人才政策體系中的占比為12%(見圖3)。

圖3 科技人才政策要素維度占比情況

3 科技人才政策演變的階段分析及現(xiàn)存問題

3.1 科技人才政策體系的演進(jìn)特征

總體來看，科技人才政策日趨符合國家戰(zhàn)略發(fā)展需求，有力彰顯了科技人才在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的效能和作用?？萍既瞬耪叩膽?zhàn)略背景、典型政策、人才定位、目標(biāo)人群、重大人才計劃或工程五個方面的聚焦點(diǎn)在時空演進(jìn)過程中彰顯出鮮明的情境特征，這與政策出臺的特定歷史背景和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件存在一定貼近度。具體而言：①指導(dǎo)科技人才發(fā)展的戰(zhàn)略體系日趨完善，由初期在改革開放戰(zhàn)略指導(dǎo)下開展的科技體制改革逐步向科技強(qiáng)國、人才強(qiáng)國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略遞進(jìn)和完善，當(dāng)前形成多重國家戰(zhàn)略疊加的機(jī)遇期；②政策體系由對宏觀科技管理關(guān)注逐步向微觀專項(xiàng)科技人才發(fā)展的政策細(xì)化領(lǐng)域邁進(jìn)；③政策關(guān)照的目標(biāo)人群日趨豐富和細(xì)化，由前期注重科研機(jī)構(gòu)人員、專業(yè)技術(shù)人員、科技管理人員逐步向科技領(lǐng)軍人才、科學(xué)研究人員、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才、工程設(shè)計人員、技術(shù)開發(fā)人員、科技服務(wù)人員、科技管理人員、科技創(chuàng)業(yè)人員等在內(nèi)的科技人才延展；人才定位由早期注重政治身份逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、創(chuàng)新效應(yīng)的功能轉(zhuǎn)變；重大科技人才扶持項(xiàng)目表現(xiàn)出政出多門、多元激勵、注重高端的趨勢化特征。伴隨各階段科技人才政策的傳遞、創(chuàng)新、擴(kuò)散，政策體系得以深入革新和完善(見表3)。

表3 1978—2017年五個階段科技人才政策的關(guān)切點(diǎn)

注：—表示政策實(shí)施的起始時間；上述五個演進(jìn)階段的政策聚焦點(diǎn)是根據(jù)階段標(biāo)志性政策事件整理而得。

3.2 科技人才政策演變的階段性評判

(1)1978—1984年：恢復(fù)調(diào)適階段的政策要點(diǎn)。十年“文革”對科技人才的錯誤研判，造成科技人才資源的巨大浪費(fèi)和嚴(yán)重流失，給全國社會經(jīng)濟(jì)、科技事業(yè)帶來重創(chuàng)。該階段政策要點(diǎn)在于糾正“文革”期間有關(guān)科技人才的錯誤認(rèn)知和判定，掃清“文革”遺留下的破壞科技人才發(fā)展的瓶頸因素，正視科技人才在國家經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展中的重要性。政策工具類型主要是以能力建設(shè)和勸誡工具為主。在政策要素層面，側(cè)重于科技人才的評價、激勵和培育三個維度。在評價要素方面，恢復(fù)科學(xué)技術(shù)人員的職稱評定制度，建立技術(shù)崗位責(zé)任制。在培育要素維度，恢復(fù)高考、研究生招生培養(yǎng)以及留學(xué)人員出國交流學(xué)習(xí)等科技人才培養(yǎng)制度；在激勵維度方面，出臺《中華人民共和國科技進(jìn)步獎勵條例》，設(shè)立了國家技術(shù)發(fā)明獎和國家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎。該階段全國產(chǎn)生了國家技術(shù)發(fā)明獎904項(xiàng)[9]。由于科技人才制度體系尚處于探索期，相關(guān)政策措施還不規(guī)范、政策覆蓋面較窄、激勵力度不高，政策執(zhí)行性、落地性、健全性還有待增強(qiáng)。

(2)1985—1994年：初步確立階段的政策要點(diǎn)。為深入推進(jìn)改革開放事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，以能力建設(shè)依舊是該階段的重要政策工具。在政策要素維度層面，培育、激勵、流動要素占據(jù)要素體系的40%。在培育層面，形成以重大項(xiàng)目為抓手的培育體系，如國家自然科學(xué)基金、“863”計劃、國家杰出青年科學(xué)基金計劃、百人計劃，還設(shè)立博士后制度和博士后流動站，形成系統(tǒng)化的科技人才培育遞進(jìn)鏈；在激勵要素層面，設(shè)立國家級的國家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎和中國工程院院士學(xué)術(shù)榮譽(yù)制度；在流動要素層面，出臺《關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》《關(guān)于促進(jìn)科技人員合理流動的通知》，打破了職務(wù)終身制，鼓勵采用調(diào)動、兼職、借調(diào)等多種方式解決科技人才在科研事業(yè)單位與企業(yè)之間配置失衡的難題。為促進(jìn)科技人才國際化發(fā)展，成立中國國際人才交流協(xié)會及基金會和中國留學(xué)服務(wù)中心。在科技創(chuàng)新和環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域，出臺《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》。這一段科技人才政策體系得到進(jìn)一步擴(kuò)充，截至1994年底，全國產(chǎn)生國家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎5684項(xiàng)，產(chǎn)生首批14名“百人計劃”科技人才，96位中國工程院院士[10]。

(3)1995—2001年：積極推進(jìn)階段的政策要點(diǎn)。伴隨改革開放戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，科技人才資源配置分散、科技與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)問題突出。該階段的政策工具主要是以能力建設(shè)、勸誡和激勵為主。在政策要素層面，也側(cè)重在培育、激勵、投入、創(chuàng)新環(huán)境營造方面。在培育層面，形成多部門多扶持項(xiàng)目措施相互交融的扶持網(wǎng)絡(luò)格局，頒布《國家基礎(chǔ)科學(xué)人才培養(yǎng)基金實(shí)施管理暫行辦法》，設(shè)立國家百千萬人才培育工程、春暉計劃、長江學(xué)者獎勵計劃、跨世紀(jì)優(yōu)秀人才培養(yǎng)計劃；在激勵要素維度，設(shè)置國家最高科學(xué)技術(shù)獎，出臺《國家科學(xué)技術(shù)獎勵條例》《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》。截至2001年，研究與試驗(yàn)發(fā)展人員全時當(dāng)量95.65萬人年，研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出1042.49億元，4名高端科技人才獲得國家最高科技獎；跨世紀(jì)優(yōu)秀人才培養(yǎng)計劃資助127名科技人才[11]；“973”計劃資助項(xiàng)目105項(xiàng)，涉及“973”計劃首席科學(xué)家135人[12]。

(4)2002—2011年：深入推進(jìn)階段的政策要點(diǎn)。步入21世紀(jì)，中國面臨著激烈的國際人才爭奪，高端科技人才匱乏、自主創(chuàng)新能力不高問題突出。為此，該階段的科技人才政策的重要著力點(diǎn)將人才隊伍建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略層面，提升經(jīng)濟(jì)社會重大發(fā)展領(lǐng)域的科技人才內(nèi)生供給體系,增進(jìn)全球高端科技人才的吸引力。在政策工具層面，能力建設(shè)和激勵工具是主要工具措施。在要素體系層面，培育、引進(jìn)要素所占比重較大。在培育層面，更加注重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域、重大專項(xiàng)、前沿技術(shù)等領(lǐng)域的科技人才培育，尤其重視創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力的塑造，推出創(chuàng)新人才推進(jìn)計劃、新世紀(jì)百千萬人才培育工程、長江學(xué)者獎勵扶持計劃；在引進(jìn)方面，注重國際高科技人才的吸引，實(shí)施海外高層次人才引進(jìn)計劃。截至2011年年底，全國集聚海外高層次人才引進(jìn)計劃人才1510人，其中，創(chuàng)新人才1161人，約占總?cè)藬?shù)的77%；創(chuàng)業(yè)人才349人，約占總?cè)藬?shù)的23%[13]。相較于上一階段，該階段研究與試驗(yàn)發(fā)展人員全時當(dāng)量達(dá)到288.3萬人年，研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出達(dá)到8687億元，技術(shù)市場成交額增長6倍，達(dá)到4763.56億元，發(fā)明專利申請授權(quán)數(shù)增長10倍有余，達(dá)到172113項(xiàng)[14]。

(5)2012—2017年：全面創(chuàng)新治理階段的政策要點(diǎn)。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，面臨產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)失衡、創(chuàng)新能力不強(qiáng)、重大領(lǐng)域科技創(chuàng)新人才匱乏等突出問題，該階段成為中國經(jīng)濟(jì)新舊發(fā)展動力的轉(zhuǎn)換關(guān)鍵期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力要從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，科技人才成為關(guān)鍵要素。該階段政策工具主要是以系統(tǒng)變革、激勵、能力建設(shè)為主。其中，系統(tǒng)變革工具主要通過深化改革破解科技人才發(fā)展及其效能轉(zhuǎn)化的體制機(jī)制及其政策障礙，以及廓清政府和市場在科技人才資源配置中的職能和邊界進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計和安排?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨管人才工作的意見》闡明健全黨管人才領(lǐng)導(dǎo)體制和工作格局的要求，成立了由中共中央組織部、科技部、人社部等20家成員單位在內(nèi)的中央人才工作協(xié)調(diào)小組，為提高人才工作科學(xué)化水平提供組織保障和協(xié)作聯(lián)動空間。在政策要素層面，科技人才創(chuàng)業(yè)、科技成果轉(zhuǎn)化要素所占比重較高?！蛾P(guān)于修改〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉的決定》《關(guān)于完善股權(quán)激勵和技術(shù)入股有關(guān)所得稅政策的通知》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》《關(guān)于實(shí)行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》《關(guān)于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》，從成果轉(zhuǎn)化、股權(quán)收益、稅收激勵、資金管理、創(chuàng)業(yè)扶持等層面對科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展?fàn)I造了良好的政策空間。相較于前四個階段，該階段取得的成績較為突出，截至2016年年底，已分12批引進(jìn)6000余名“千人計劃”高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才；扶持“萬人計劃”專家1702名。全年研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)支出15500億元，有效專利628.5萬件，技術(shù)合同成交金額11407億元[15]。

3.3 當(dāng)前科技人才政策體系存在的問題

(1)從縱向時間維度看，改革開放以來伴隨經(jīng)濟(jì)、科技事業(yè)的深入發(fā)展，國家層面投入到科技人才開發(fā)領(lǐng)域的資源逐步增多，促進(jìn)科技人才發(fā)展的政策工具呈現(xiàn)出多元化特征，但總體來看，政策工具中主要以能力建設(shè)工具為主導(dǎo)。盡管激勵和系統(tǒng)變革工具在2012年后所占比重有所提升，但其在整個政策工具體系的運(yùn)用比重還有待提升。

(2)激勵要素維度的結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出。結(jié)合上文階段性分析，科技人才激勵要素維度的政策表現(xiàn)出人才激勵項(xiàng)目多部門同質(zhì)化，受眾層次的高端化、高齡化，以及受惠地區(qū)傾向先發(fā)地區(qū)，過度偏重“帽子頭銜層次”疊加造成科技激勵資源的相對集中，可能會影響青年、潛在、后備、欠發(fā)達(dá)地區(qū)科技人才的培育和發(fā)展，這將不利于科技人才整體隊伍的銜接、傳遞及結(jié)構(gòu)優(yōu)化和協(xié)調(diào)發(fā)展。

(3)科技人才創(chuàng)新創(chuàng)造發(fā)展離不開相關(guān)市場環(huán)境的依托和支撐，然而科技創(chuàng)新文化與環(huán)境建設(shè)的政策要素在整個科技人才政策要素體系中所占比重相對較少，尤其涉及與科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展及其成果轉(zhuǎn)化高度相關(guān)的技術(shù)服務(wù)、技術(shù)交易平臺方面的專業(yè)化服務(wù)市場的扶持政策較為短缺，培育和引導(dǎo)涉及科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的專業(yè)化市場發(fā)展的政策還有待于拓展其普惠面和受眾面。

(4)在科技人才流動和引進(jìn)要素維度，市場在科技人才資源配置中決定性作用的有效發(fā)揮遭受諸多掣肘，在區(qū)域創(chuàng)新型、創(chuàng)業(yè)型科技人才引進(jìn)中忽略地區(qū)發(fā)展的“情境特質(zhì)”和用人主體人才需求，導(dǎo)致區(qū)域科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才爭奪的項(xiàng)目同質(zhì)化問題嚴(yán)重，以及人才爭奪內(nèi)耗和無序競爭問題，產(chǎn)生了一定負(fù)面效應(yīng)。

(5)在科技人才培育、使用以及管理服務(wù)要素維度，科技人才供給跟不上社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢和用人單位的人才需求，導(dǎo)致科技人才供需不匹配、配置不合理、結(jié)構(gòu)性失調(diào)、創(chuàng)新效能較低。其中，面向科技人才供給的相關(guān)教育主體的科技人才培育制度的僵化是導(dǎo)致科技人才創(chuàng)新能力供給質(zhì)量不高、創(chuàng)造性不強(qiáng)、創(chuàng)新效率低下的主要誘因之一。另外，科技人才產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞資糾紛保障公共服務(wù)體系的缺位，科技人才維權(quán)訴訟保障機(jī)制還存在真空環(huán)節(jié)，還有待于健全完善。

4 結(jié)語

今后亟需從供需兩側(cè)推進(jìn)科技人才政策體系的創(chuàng)新完善，通過科技人才政策體系的制度創(chuàng)新來化解科技人才的無效供給，增進(jìn)科技人才的有效供給和溢出效應(yīng)。一是調(diào)整科技人才政策的激勵扶持的結(jié)構(gòu)力度，在現(xiàn)有科技人才激勵措施傾向應(yīng)用領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，加大對基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域科技人才的激勵和扶持力度，確保科研人才能夠有動力和有條件自覺進(jìn)行研究周期長和探索性強(qiáng)的基礎(chǔ)性科研項(xiàng)目，提高自主創(chuàng)新研發(fā)的內(nèi)生動力[16]。此外，在突出政策激勵措施推動高精尖科技人才引領(lǐng)作用發(fā)揮的同時，仍需補(bǔ)足“后代際”“后發(fā)地區(qū)”科技人才培育開發(fā)的短板，讓更多青年科技人才以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)科技人才能夠擁有更多脫穎而出的發(fā)展機(jī)會和平臺。二是借助高等教育改革和人才發(fā)展體制機(jī)制改革契機(jī)，推進(jìn)科技人才培育制度的創(chuàng)新和完善，強(qiáng)化科技人才創(chuàng)新意識、創(chuàng)造實(shí)踐能力培育。三是在政府新型決策智庫建設(shè)的背景下推進(jìn)用人主體、科技人才參與科技人才政策設(shè)計的話語體系構(gòu)建，展開必要性、實(shí)質(zhì)性的重大科技人才政策的需求調(diào)研和論證，促使企業(yè)真正成為集聚和用好用活科技人才的重要載體。四是采取立法手段構(gòu)建科技人才法治制度體系，逐步完善科技人才財產(chǎn)、專利、知識產(chǎn)權(quán)保障制度，適時出臺單項(xiàng)科技人才法律法規(guī)，推進(jìn)立法進(jìn)程，加大執(zhí)法力度，補(bǔ)足科技人才合法權(quán)益法制保護(hù)薄弱和執(zhí)行缺位的真空。

[1]科技部.科技部關(guān)于印發(fā)《“十三五”國家科技人才發(fā)展規(guī)劃》的通知(全文)[EB/OL].http://www.bjkw.gov.cn/art/2017/4/19/art_193_38814.html.

[2]劉波，李萌，李曉軒.30年來我國科技人才政策回顧[J].中國科技論壇，2008(11)：3-7.

[3]杜紅亮，任昱仰.新中國成立以來中國海外科技人才政策演變歷史探析[J].中國科技論壇，2012(3):18-23.

[4]盛亞，于卓靈.科技人才政策的階段性特征——基于浙江省“九五”到“十二五”的政策文本分析[J].科技進(jìn)步與對策，2015(6):125-131.

[5]李哲.科技創(chuàng)新政策的熱點(diǎn)及思考[J].科學(xué)學(xué)研究，2017(2):177-182.

[6]SCHOT J.Confronting the second deep transition through the historical imagination[J].Technology and culture,2016,57(2)：445.

[7]MCDONNELL L M,ELMORE R F.Getting the job done：alternative policy instruments[J].Educational evaluation and policy analysis,1987,9(2)：133-152.

[8]VINEY L L.The assessment of psychological states through content analysis of verbal communications[J].Psyc-hological bulletin,1983,94(3):542-563.

[9]中國科學(xué)院.1979—1984年全國獲國家技術(shù)發(fā)明獎情況[EB/OL].http://www.cas.cn/ky/kjjl/gjjsfmj/.html.

[10]中國工程院.1994年院士增選名單[EB/OL].http://www.cae.cn/cae/jsp/queryAByYear.jsp?year=1994.html.

[11]教育部關(guān)于公布《跨世紀(jì)優(yōu)秀人才培養(yǎng)計劃》2001/2002年入選人員名單的通知[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/public-files/business/htmlfiles/moe/moe_26/200204/366.html.

[12]教育部.973計劃項(xiàng)目年度分布情況(1998—2001)[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/was5/web/search?channelid=255182.html.

[13]千人計劃網(wǎng).國家“千人計劃”大事記(2008年至今)[EB/OL].http://1000plan.org/qrjh/article/16778.html.

[14]中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒(2011)[EB/OL].http://data.stats.gov.cn/easyquery.html.

[15]中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj./zxfb/201702/t20170228_1467424.html.

[16]劉安長，孫曉放.新形勢下財政政策在供需兩側(cè)的調(diào)控路徑[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2016(5)：99-104.