李冬琴

(1.浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,浙江 杭州 310018；2.浙江省生態(tài)文明研究中心，浙江 杭州 310018)

0 引言

近年來(lái)，政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)作用在被忽視許久后重新贏得了各國(guó)政府的青睞。例如歐盟推出的領(lǐng)先市場(chǎng)行動(dòng)計(jì)劃(Lead Market Initiative)，澳大利亞推出的創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)力和生產(chǎn)力項(xiàng)目指南都把公共采購(gòu)置于重要地位，美國(guó)著名的小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃(SBIR)也是公共采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的典型案例。歐洲委員會(huì)2010年提出的2020歐洲戰(zhàn)略把公共采購(gòu)作為實(shí)現(xiàn)智慧、可持續(xù)增長(zhǎng)的主要政策工具。

盡管存在許多不同的定義和表述，例如旨在創(chuàng)新的公共采購(gòu)[1]，創(chuàng)新導(dǎo)向的公共采購(gòu)[3]，公共技術(shù)采購(gòu)[4]，創(chuàng)新友好型公共采購(gòu)[5],創(chuàng)新的公共采購(gòu)[6]，等等，促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)的基本含義是一致的，即一系列能夠直接或間接地激勵(lì)創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策措施的集合。這里，公共采購(gòu)一詞主要用于歐盟區(qū)，政府采購(gòu)一詞常用于世界貿(mào)易組織和美國(guó)等地。兩詞含義基本一致。

雖然許多國(guó)家政府部門對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的作用期望很高，并推出了多種旨在推動(dòng)創(chuàng)新的與政府采購(gòu)有關(guān)的計(jì)劃或激勵(lì)政策，但在學(xué)術(shù)界，政府采購(gòu)的創(chuàng)新促進(jìn)作用并未得到廣泛認(rèn)同，支持方把政府采購(gòu)視為需求側(cè)創(chuàng)新政策的重要政策工具之一[5，7]。持懷疑態(tài)度的學(xué)者則認(rèn)為政府采購(gòu)不需要設(shè)定有意識(shí)的或明確的促進(jìn)創(chuàng)新的目標(biāo)[4,8]。例如Uyarra等提出政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的作用有時(shí)僅僅發(fā)生在某些政府采購(gòu)計(jì)劃中，而且是事后的現(xiàn)象[4]。一些政府采購(gòu)計(jì)劃可能有意無(wú)意之間帶來(lái)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的結(jié)果，但是政府采購(gòu)到底對(duì)創(chuàng)新起到多少推動(dòng)作用還是個(gè)未知數(shù)。NESTA也指出許多政府采購(gòu)政策得到的僅僅是有限的成效[9]。因此創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購(gòu)并不是促進(jìn)創(chuàng)新的靈丹妙藥[10]或者“快速補(bǔ)救”工具[11]。

1 政府采購(gòu)：是否應(yīng)以促進(jìn)創(chuàng)新為目標(biāo)

政府采購(gòu)在政策制定時(shí)往往被賦予多重目標(biāo)，包括節(jié)約成本、促進(jìn)公平、防止腐敗、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)中小企業(yè)等，例如中國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定政府采購(gòu)具有促進(jìn)效率和廉政及有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等，近年來(lái)促進(jìn)創(chuàng)新也被許多歐美國(guó)家政府采購(gòu)的政策目標(biāo)之一，但是對(duì)于這一目標(biāo)的加入是否適當(dāng)尚存較大的爭(zhēng)議。

支持者認(rèn)為政府采購(gòu)應(yīng)強(qiáng)調(diào)促進(jìn)創(chuàng)新的政策目標(biāo)。由于公共部門發(fā)揮其功能離不開政府采購(gòu)，因此政府采購(gòu)在各國(guó)都是必然存在的，而如果這種采購(gòu)可激發(fā)一種產(chǎn)品或服務(wù)創(chuàng)新，或直接采購(gòu)創(chuàng)新的產(chǎn)品或服務(wù)，顯然這些采購(gòu)行為都有利于創(chuàng)新。學(xué)者們關(guān)于政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的影響的分析雖然很多，但較為零散，這里筆者把政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新具有的直接和間接影響匯總分析，圖1為政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的作用圖。

在圖1中對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行了分類，產(chǎn)品分為現(xiàn)有創(chuàng)新產(chǎn)品/服務(wù)以及企業(yè)通過(guò)創(chuàng)新活動(dòng)形成的新的創(chuàng)新產(chǎn)品/服務(wù)兩大類，擴(kuò)大市場(chǎng)已有產(chǎn)品或服務(wù)的需求會(huì)增加產(chǎn)品或服務(wù)的銷售，增加企業(yè)收入和利潤(rùn)，使企業(yè)有條件把更多資金投入創(chuàng)新活動(dòng)，開展技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)創(chuàng)新始于新需求以及由此形成的新創(chuàng)意，通過(guò)一定的研發(fā)過(guò)程，形成原型產(chǎn)品，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行進(jìn)一步開發(fā)活動(dòng)，能夠產(chǎn)生新產(chǎn)品或者新服務(wù)。新產(chǎn)品或者新服務(wù)推廣上市后，成為市場(chǎng)已有產(chǎn)品/服務(wù)，該過(guò)程周而復(fù)始，促進(jìn)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

在此循環(huán)過(guò)程中，政府采購(gòu)在許多環(huán)節(jié)都可以發(fā)揮推動(dòng)創(chuàng)新的重要作用。政府采購(gòu)對(duì)于創(chuàng)新的首要作用在于擴(kuò)大對(duì)市場(chǎng)上已有的創(chuàng)新產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)需求[12]。增加產(chǎn)品市場(chǎng)需求，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)企業(yè)R&D投資產(chǎn)生激勵(lì)作用；采購(gòu)方還可以作為領(lǐng)先用戶率先使用創(chuàng)新產(chǎn)品。另一方面，不僅限于對(duì)于創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)，政府采購(gòu)也可提供給創(chuàng)新產(chǎn)品的一定的商業(yè)化平臺(tái)，政府采購(gòu)也作為實(shí)驗(yàn)用戶給予創(chuàng)新產(chǎn)品使用的機(jī)會(huì)，有利于企業(yè)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)和改進(jìn)[5,13-14]。當(dāng)然，政府采購(gòu)過(guò)程中，通過(guò)招標(biāo)文件或產(chǎn)品功能說(shuō)明書等文件的信息披露可以讓潛在需求更為明顯，某些特定采購(gòu)形式例如R&D采購(gòu)或商業(yè)化前采購(gòu)，能夠讓企業(yè)增強(qiáng)技術(shù)能力。在政府采購(gòu)過(guò)程中，一些有技術(shù)能力的政府采購(gòu)方還可加入創(chuàng)新過(guò)程，與供應(yīng)商進(jìn)行合作創(chuàng)新。政府采購(gòu)還有助于形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)從而促進(jìn)創(chuàng)新擴(kuò)散[4]。這些影響最終會(huì)減少創(chuàng)新的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，促進(jìn)了企業(yè)的創(chuàng)新能力和信心。因此可以說(shuō)政府采購(gòu)支持創(chuàng)新存在理論上的合理性，政府采購(gòu)有助于抵消市場(chǎng)和系統(tǒng)失靈對(duì)創(chuàng)新的阻礙作用[1,5]。

圖1 政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的作用

在政府采購(gòu)類型的分析中，一些學(xué)者也強(qiáng)調(diào)了政府采購(gòu)具有一定的創(chuàng)新特征。Edquist等認(rèn)為創(chuàng)新采購(gòu)存在兩種類型，即世界范圍內(nèi)全新的創(chuàng)新采購(gòu)(開發(fā)型采購(gòu))和采購(gòu)國(guó)范圍內(nèi)新穎的創(chuàng)新采購(gòu)(改進(jìn)型或適應(yīng)型采購(gòu))[3]。顯然開發(fā)型采購(gòu)的比例較低。但Uyarra和Flanagan對(duì)于把政府采購(gòu)分為創(chuàng)新和非創(chuàng)新兩種相互對(duì)立的類型表達(dá)了謹(jǐn)慎的態(tài)度，因?yàn)閯?chuàng)新可能只是公共采購(gòu)的副產(chǎn)品。他們主張按照采購(gòu)的產(chǎn)品和需求的特征把公共采購(gòu)分成四種類型：采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品服務(wù)于一般市場(chǎng)的效率型采購(gòu)(如辦公用品的采購(gòu))、提出特定需求并采用已知生產(chǎn)技術(shù)來(lái)滿足的改進(jìn)型采購(gòu)(如定制的軟件)、鼓勵(lì)新的技術(shù)解決方案滿足一般市場(chǎng)需求的技術(shù)型采購(gòu)(如廢品管理)、應(yīng)用技術(shù)解決方案的實(shí)驗(yàn)性采購(gòu)(如特定的技術(shù)設(shè)備)。他們還將四類采購(gòu)與Abernathy等的創(chuàng)新分類[15]結(jié)合了起來(lái)，提出與技術(shù)型采購(gòu)相關(guān)的是架構(gòu)創(chuàng)新，與改進(jìn)型采購(gòu)相關(guān)的是市場(chǎng)補(bǔ)缺創(chuàng)新，過(guò)程創(chuàng)新和根本創(chuàng)新分別與效率型采購(gòu)和實(shí)驗(yàn)型采購(gòu)相關(guān)聯(lián)。不同的創(chuàng)新機(jī)會(huì)來(lái)源于不同市場(chǎng)和生產(chǎn)方式的組合以及所采購(gòu)的產(chǎn)品的差異，不同的政府需求影響創(chuàng)新的方式，使得創(chuàng)新在不同的技術(shù)階段呈現(xiàn)出不同的形式[4]。這一觀點(diǎn)雖然具有一定的理論合理性，但目前還缺乏證據(jù)支持。

一些持懷疑觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為理論上和現(xiàn)實(shí)中，政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的作用都不全是積極的和促進(jìn)的作用。他們認(rèn)為理論上，政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的作用具有兩面性，既有激勵(lì)作用也有抑制作用，因此即使政府采購(gòu)可能帶來(lái)刺激創(chuàng)新的結(jié)果，也不應(yīng)該把它作為政府采購(gòu)的目標(biāo)。例如政府的公共需求與消費(fèi)者的個(gè)人需求可能存在差異，企業(yè)可能會(huì)傾向于專門服務(wù)一方而忽略另一方[16]。而由于獲得公共部門的合同往往被認(rèn)為是企業(yè)地位的象征，且企業(yè)能夠借助公共采購(gòu)合同獲取較好的利益，因此企業(yè)可能會(huì)更依賴于服務(wù)于公共采購(gòu)市場(chǎng)而不再關(guān)注消費(fèi)者需求，維持現(xiàn)狀不再投資于創(chuàng)新活動(dòng)。公共部門也可能基于售后服務(wù)或轉(zhuǎn)換成本的考慮而傾向于維持現(xiàn)有供應(yīng)商，在這種情況下供應(yīng)商更不重視大眾消費(fèi)群體，創(chuàng)新動(dòng)力減弱，限制了新市場(chǎng)新產(chǎn)品的開發(fā)[17]。

分析指出，現(xiàn)實(shí)中政府采購(gòu)的目標(biāo)眾多，許多目標(biāo)相互對(duì)立，加入更多的目標(biāo)只會(huì)讓政府采購(gòu)的目標(biāo)體系更加復(fù)雜，不同目標(biāo)可能的抵消效應(yīng)導(dǎo)致目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)結(jié)果不理想。例如，效率目標(biāo)與促進(jìn)創(chuàng)新的目標(biāo)是相互對(duì)立的[18]。與保護(hù)中小企業(yè)的目標(biāo)也是不相符合的。實(shí)現(xiàn)公平的目標(biāo)與促進(jìn)創(chuàng)新也是不一致的[10]。也有研究指出，成功的政府采購(gòu)創(chuàng)新會(huì)替代現(xiàn)有技術(shù)，導(dǎo)致了浪費(fèi)而不是節(jié)約成本。采購(gòu)促進(jìn)的創(chuàng)新可能在一夜之間使原來(lái)的技術(shù)設(shè)備變得過(guò)時(shí)，要轉(zhuǎn)換為創(chuàng)新產(chǎn)品就意味著重復(fù)采購(gòu)和成本浪費(fèi)[19]。Edquist和Zabala-Iturriagagoiti也強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有體系下再增加新目標(biāo)只會(huì)降低公共采購(gòu)系統(tǒng)的效率。政府采購(gòu)的諸多目標(biāo)顯然是不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)的，因此如果創(chuàng)新成為主要目標(biāo)之一，政府采購(gòu)的基本條件就要改變并需要促進(jìn)合作[1,10]。

新目標(biāo)的加入在實(shí)踐中還遭遇到促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)會(huì)違背自由貿(mào)易原則、導(dǎo)致保護(hù)主義的擔(dān)憂。世界貿(mào)易組織政府采購(gòu)協(xié)議(GPA)遵循促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)自由貿(mào)易，體現(xiàn)公平、非歧視、透明等原則，創(chuàng)新目標(biāo)的加入帶來(lái)雙重作用，一方面通過(guò)創(chuàng)新可以刺激競(jìng)爭(zhēng)，但另一方面促進(jìn)創(chuàng)新的目標(biāo)也可能成為許多國(guó)家進(jìn)行市場(chǎng)干預(yù)、實(shí)施保護(hù)主義、抑制競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù)傘。如何在不違背自由貿(mào)易和開放市場(chǎng)的前提下實(shí)現(xiàn)利用政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的目標(biāo)一直是政府采購(gòu)政策與創(chuàng)新政策亟待解決的難題[13]。

顯然即使質(zhì)疑者也并未完全否認(rèn)政府采購(gòu)具有一定的促進(jìn)創(chuàng)新的作用，盡管這種作用可能存在許多因素的制約，也可能存在一些作用相互抵消的情形和違背原則的隱憂，怎樣實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的作用成為學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

2 促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)：如何實(shí)現(xiàn)？

一些學(xué)者在政府采購(gòu)能夠促進(jìn)創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)上，探討了創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購(gòu)如何實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。學(xué)者們研究了促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)的指導(dǎo)性原則、政策設(shè)計(jì)以及政策實(shí)施中的問(wèn)題。

2.1 指導(dǎo)原則

許多學(xué)者提出促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)的一些指導(dǎo)原則。Geroski總結(jié)了計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體行業(yè)領(lǐng)域的來(lái)自公共采購(gòu)的多項(xiàng)創(chuàng)新，指出如果條件滿足，采購(gòu)會(huì)成為激勵(lì)創(chuàng)新的有效工具。這些條件包括采用高標(biāo)準(zhǔn)，能明確描述導(dǎo)致創(chuàng)新的需求，在產(chǎn)品生命周期的早期就提供新產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)等等。他還特別提醒采購(gòu)只能在少數(shù)案例下發(fā)揮促進(jìn)創(chuàng)新的作用，而且可能存在誤用的風(fēng)險(xiǎn)[12]。

Edler和Georghiou提出的原則包括實(shí)現(xiàn)政府部門間的協(xié)調(diào)，把創(chuàng)新目標(biāo)與行業(yè)政策、創(chuàng)新政策和采購(gòu)政策整合起來(lái)形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，致力于部門戰(zhàn)略思維的轉(zhuǎn)變；把政府采購(gòu)與私人需求結(jié)合起來(lái)，公共政策的設(shè)計(jì)對(duì)私人需求行為轉(zhuǎn)變得越多，這種催化式采購(gòu)對(duì)需求的影響越大，刺激創(chuàng)新的作用越強(qiáng)；把公共需求和供應(yīng)商能力結(jié)合起來(lái)，讓供應(yīng)商針對(duì)需求形成創(chuàng)新的解決方案，未來(lái)公共需求越完整和清晰，傳遞越廣泛，競(jìng)爭(zhēng)性解決方案越多，那么形成創(chuàng)新的可能性越大。由于創(chuàng)新產(chǎn)品的成本收益特征與普通產(chǎn)品不同，引入生命周期成本概念和最經(jīng)濟(jì)有利投標(biāo)(Most Economically Advantageous Tender，MEAT)原則，形成新的成本-收益評(píng)價(jià)體系，取代現(xiàn)有的最低初始成本準(zhǔn)則，有利于促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)。采購(gòu)者和代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)，大力提升自身素質(zhì)和技術(shù)水平，提高政府采購(gòu)管理水平[13]。一般政府采購(gòu)中應(yīng)把創(chuàng)新作為招標(biāo)和評(píng)標(biāo)的重要指標(biāo)，而戰(zhàn)略采購(gòu)則應(yīng)直接面向某種創(chuàng)新的新技術(shù)、新產(chǎn)品或新服務(wù)[5]。

他們還認(rèn)為應(yīng)提倡商業(yè)化前采購(gòu)。商業(yè)化前采購(gòu)本質(zhì)上是R&D采購(gòu)合同，這是利用采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的最直接方式，也是適用例外原則，避開WTO的GPA協(xié)議的主要方式[20]。美國(guó)把WTO的 R&D例外與購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品政策限制結(jié)合起來(lái)，在R&D政府采購(gòu)中控制和實(shí)質(zhì)上限制了某些供應(yīng)商進(jìn)入。利用商業(yè)化前采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)研發(fā)，為處于商業(yè)化前的創(chuàng)新活動(dòng)提供了繼續(xù)研發(fā)的機(jī)會(huì)。借助該采購(gòu)的資金可助推創(chuàng)新走向原型設(shè)計(jì)、試制以及最終商業(yè)化[13]。

值得注意的是，上述原則都是基于成功案例或者理論分析提出的，對(duì)于成功的支持環(huán)境或條件的討論分析相對(duì)不足，因此上述原則的適用性尚待更多的檢驗(yàn)。

2.2 政策設(shè)計(jì)

正如Aberg等所指出[10],“公共采購(gòu)設(shè)定目標(biāo)很重要，設(shè)計(jì)公共采購(gòu)的實(shí)踐同樣重要。”但由于采購(gòu)各方之間的信息不對(duì)稱，設(shè)計(jì)合理的政府采購(gòu)政策并不容易。當(dāng)前許多創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購(gòu)政策被認(rèn)為存在諸多問(wèn)題，難以發(fā)揮激勵(lì)創(chuàng)新的作用。

Cave等提出要設(shè)計(jì)有效的促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)必須考慮四個(gè)關(guān)鍵因素，即公共需求和私人需求之間的關(guān)系、政府干預(yù)的原因、涉及的創(chuàng)新類型以及政府采購(gòu)模式的選擇[16]。Hommer 和Rolfstam分析認(rèn)為，諸如軍方需求等與國(guó)家利益緊密相關(guān)的需求的政府采購(gòu)，采用直接型創(chuàng)新采購(gòu)居多。而合作型創(chuàng)新采購(gòu)則更多出現(xiàn)在把公共需求與私人需求相結(jié)合的領(lǐng)域，例如美國(guó)政府的替代能源汽車采購(gòu)計(jì)劃即發(fā)揮了對(duì)新能源汽車的創(chuàng)新引領(lǐng)和需求刺激作用。瑞典政府對(duì)環(huán)境技術(shù)的催化式采購(gòu)則對(duì)環(huán)境創(chuàng)新產(chǎn)品和工藝技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用發(fā)揮了重要作用。因此，合理選擇和有效利用不同的政府采購(gòu)方式，有助于實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的目標(biāo)[21]。

促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)需要“頂層設(shè)計(jì)”，即把政府采購(gòu)的整體框架向促進(jìn)創(chuàng)新的方向引導(dǎo)。為在政府采購(gòu)中獲得創(chuàng)新解決方案，早在2005年，歐盟政府的采購(gòu)政策中就規(guī)定了更為靈活的內(nèi)容，包括允許供應(yīng)商提出能夠滿足需求的不同的技術(shù)方案，招標(biāo)時(shí)允許多樣化的創(chuàng)意，允許知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給供應(yīng)商，促進(jìn)供需雙方的技術(shù)對(duì)話等。2011年歐盟還首次把促進(jìn)創(chuàng)新明確寫入政府采購(gòu)的目標(biāo)之中[20]。歐盟諸國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)的實(shí)踐中，促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)一般出現(xiàn)在國(guó)家計(jì)劃甚至區(qū)域創(chuàng)新激勵(lì)計(jì)劃的政策措施之中，彰顯了頂層設(shè)計(jì)的重要性。

促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)的成功關(guān)鍵是需求被準(zhǔn)確地識(shí)別、說(shuō)明和滿足。因此政策設(shè)計(jì)的核心點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)采購(gòu)方和供應(yīng)商之間進(jìn)行有效溝通、傳遞信息，明確需求，并使供應(yīng)商與采購(gòu)方針對(duì)解決方案進(jìn)行合作。因此創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購(gòu)政策的設(shè)計(jì)需要考慮把采購(gòu)方與供應(yīng)商聯(lián)系起來(lái)的渠道和措施，例如建立供應(yīng)商和采購(gòu)方聯(lián)系的創(chuàng)新平臺(tái)，通過(guò)需求描述尋求開放式解決方案，運(yùn)用市場(chǎng)研究和技術(shù)預(yù)測(cè)技術(shù)探索解決方案等[20]。

創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購(gòu)要設(shè)置必要的激勵(lì)，也要確保采購(gòu)方具備必不可少的技能來(lái)促進(jìn)創(chuàng)新。政府采購(gòu)方需要了解參與采購(gòu)的供應(yīng)商的完整信息，包括其技術(shù)能力、知識(shí)庫(kù)和創(chuàng)新表現(xiàn)才能進(jìn)行評(píng)價(jià)和選擇。因此有必要建立完善的供應(yīng)商管理系統(tǒng)來(lái)收集供應(yīng)商信息，監(jiān)督供應(yīng)商的行為表[4]。同樣重要的是要開發(fā)一個(gè)更靈活的采購(gòu)流程和供應(yīng)商評(píng)價(jià)體系來(lái)取代嚴(yán)格控制的流程，這也有利于建立“創(chuàng)新友好型”政府采購(gòu)[4]。此外，政府采購(gòu)也需要來(lái)自外部的監(jiān)督者對(duì)政府采購(gòu)的創(chuàng)新影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而有利于政府采購(gòu)的政策改進(jìn)。

國(guó)外學(xué)者指出，中國(guó)所提出的“創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)目錄”是最為正式的傳達(dá)需求的系統(tǒng)[20]，但眾所周知，2011年中國(guó)被迫停止執(zhí)行相關(guān)政策，其中的原因也許正與過(guò)于“正式”和明確有關(guān)。由于過(guò)于直接和正式地表達(dá)了需求對(duì)應(yīng)的產(chǎn)品，阻礙了其他產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的可能性，而被其他國(guó)家政府及企業(yè)指控不符合WTO的反歧視原則以及《政府采購(gòu)協(xié)議》要求[21-22]。在這個(gè)問(wèn)題上，歐美國(guó)家的普遍做法值得深思，這些國(guó)家的政策設(shè)計(jì)普遍強(qiáng)調(diào)表達(dá)自身需求而非確定符合需求的產(chǎn)品，強(qiáng)調(diào)需求識(shí)別、供給方要求以及需求和供給的合作而非有明確指向的供給方，例如歐美國(guó)家在采購(gòu)相關(guān)的政策法規(guī)中對(duì)本國(guó)產(chǎn)品的界定，面向中小企業(yè)創(chuàng)新的保護(hù)措施，基于維護(hù)國(guó)家安全或公共道德等設(shè)計(jì)的例外措施、技術(shù)壁壘或生態(tài)壁壘的設(shè)置、商業(yè)化前采購(gòu)的廣泛采用等等，無(wú)一不是在以隱蔽方式極力規(guī)避或降低違反上述原則或要求的可能性。

中國(guó)促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)措施上多強(qiáng)調(diào)應(yīng)完善政府采購(gòu)法，制定相配套的法律法規(guī)以優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)貨物和服務(wù)，保護(hù)扶持本國(guó)中小企業(yè)發(fā)展，以及設(shè)定保護(hù)國(guó)家安全等方面的例外條例，完善政府采購(gòu)方式方法，探索新的政府采購(gòu)模式等[23-26]。

2.3 政策實(shí)施

創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購(gòu)的實(shí)施也存在諸多問(wèn)題。政府采購(gòu)成功實(shí)現(xiàn)促進(jìn)創(chuàng)新之目標(biāo)需要多個(gè)組織的相互配合，關(guān)聯(lián)各方的缺陷會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的努力失敗。

從供應(yīng)商角度來(lái)看，Georghiou等研究表明影響組織參與創(chuàng)新采購(gòu)主要是兩大缺陷，一是組織參與創(chuàng)新采購(gòu)的意識(shí)和努力不足，二是員工實(shí)施創(chuàng)新采購(gòu)的能力和經(jīng)驗(yàn)不足。在這種情況下，供應(yīng)商難以有效參與創(chuàng)新促進(jìn)型政府采購(gòu)[20]。

另一方面，供應(yīng)商還可能存在無(wú)意愿參與創(chuàng)新導(dǎo)向的政府采購(gòu)前期開發(fā)的問(wèn)題。如果供應(yīng)商提出的創(chuàng)新方案得不到采購(gòu)方的回應(yīng)，或者供應(yīng)商沒(méi)有得到能夠獲得合同或者前期投資會(huì)有回報(bào)的保證[10]，供應(yīng)商也不可能會(huì)自愿參加和投資于創(chuàng)新過(guò)程。因此一些國(guó)家嘗試提供資金補(bǔ)貼方式來(lái)提高供應(yīng)商的參與意愿。例如提供資金補(bǔ)貼激勵(lì)來(lái)減少中小企業(yè)參與創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。法國(guó)規(guī)定采購(gòu)高技術(shù)產(chǎn)品或R&D時(shí)可提供給創(chuàng)新型中小企業(yè)價(jià)格優(yōu)惠[27]。

從采購(gòu)執(zhí)行部門來(lái)看，Georghiou等強(qiáng)調(diào)了政府采購(gòu)執(zhí)行部門在創(chuàng)新采購(gòu)問(wèn)題上的不同關(guān)注點(diǎn)的問(wèn)題。政府采購(gòu)雖然能夠激發(fā)創(chuàng)新，但是政府采購(gòu)的執(zhí)行部門不一定愿意在采購(gòu)過(guò)程中實(shí)施創(chuàng)新導(dǎo)向的采購(gòu)，因?yàn)閳?zhí)行部門在選擇一個(gè)新產(chǎn)品或新服務(wù)取代現(xiàn)有產(chǎn)品時(shí)可能要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任[20]。減少這方面風(fēng)險(xiǎn)的途徑主要是提供相應(yīng)的保險(xiǎn)保障。韓國(guó)的新技術(shù)采購(gòu)保險(xiǎn)規(guī)劃免除了購(gòu)買方由于產(chǎn)品采購(gòu)而帶來(lái)的損失，包括功能保險(xiǎn)。中小企業(yè)可得到產(chǎn)品的功能認(rèn)證，并從政府提供的價(jià)格和購(gòu)買保險(xiǎn)中獲益[6]。利用標(biāo)準(zhǔn)和證書(例如質(zhì)量標(biāo)志)也是減少采購(gòu)不確定性的一種方式。英國(guó)NHS利用中介組織建立示范采購(gòu)流程(國(guó)家技術(shù)應(yīng)用中心，NTAC)或者質(zhì)量證書和商業(yè)案例(國(guó)家健康和臨床優(yōu)秀機(jī)構(gòu)，NICE)來(lái)減少交易成本和風(fēng)險(xiǎn)。

3 政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的效果評(píng)價(jià)

許多學(xué)者對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的實(shí)際效果進(jìn)行了研究。由于獲取數(shù)據(jù)難度較大，以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的定量研究較為缺乏[28-30]。Aschhoff等人比較了采購(gòu)與其他工具例如法規(guī)、R&D補(bǔ)貼和大學(xué)研究對(duì)德國(guó)企業(yè)創(chuàng)新的作用，發(fā)現(xiàn)公共采購(gòu)和大學(xué)提供的知識(shí)基礎(chǔ)設(shè)施都對(duì)創(chuàng)新的成功有正效應(yīng)[28]。Guerzoni等人利用2006—2008年數(shù)據(jù)分析表明政府采購(gòu)在刺激創(chuàng)新方面比R&D補(bǔ)貼的作用更大，而當(dāng)所有工具一起使用時(shí)激勵(lì)創(chuàng)新的作用力最強(qiáng)[29]。

案例研究是研究政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新效果的主要方法[4，12，18]。許多案例研究都選擇了政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的經(jīng)典的重大成功案例，例如互聯(lián)網(wǎng)的案例，也有學(xué)者指出案例的選擇缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)[30]。現(xiàn)有的政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的案例是有限的，而且主要集中在高技術(shù)領(lǐng)域，不能由此推斷日常的商品或服務(wù)采購(gòu)具有同樣的作用。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，大部分政府采購(gòu)在促進(jìn)創(chuàng)新方面可能只發(fā)揮有限的作用。采購(gòu)能夠促進(jìn)根本創(chuàng)新的狀況非常罕見，大部分創(chuàng)新屬于適應(yīng)本國(guó)或本地區(qū)需求的改進(jìn)型創(chuàng)新[3]。Lember等發(fā)現(xiàn)，大部分采購(gòu)帶來(lái)的創(chuàng)新不是新興技術(shù)的創(chuàng)新，而是現(xiàn)有技術(shù)適應(yīng)新需求的改進(jìn)，甚至不屬于技術(shù)創(chuàng)新[31]。Yaslan對(duì)土耳其的信息技術(shù)解決方案的政府采購(gòu)進(jìn)行的研究也發(fā)現(xiàn)，30多項(xiàng)采購(gòu)項(xiàng)目幾乎沒(méi)有根本創(chuàng)新，只是對(duì)未來(lái)商業(yè)化應(yīng)用或者企業(yè)流程創(chuàng)新存在顯著影響[32]。

有的政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新沒(méi)有促進(jìn)作用。Edquist等認(rèn)為對(duì)于X2000高速火車的采購(gòu)案例作為一個(gè)適應(yīng)型政府采購(gòu)的案例，結(jié)果并未在火車系統(tǒng)上有根本性的技術(shù)變革也沒(méi)有在全球市場(chǎng)上廣泛應(yīng)用，這個(gè)采購(gòu)從創(chuàng)新政策角度看并不成功[1]。促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)可能滿足了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的需求，但是沒(méi)有獲取最新技術(shù)，因此沒(méi)有促進(jìn)創(chuàng)新。ABerg等人也認(rèn)為政府采購(gòu)在面向創(chuàng)新時(shí)存在局限性，他們指出能夠選擇一個(gè)喜歡的供應(yīng)商是導(dǎo)致采購(gòu)具有正面效果的關(guān)鍵因素，否則，采購(gòu)結(jié)果就沒(méi)有創(chuàng)新性[10]。來(lái)自中國(guó)政府采購(gòu)數(shù)據(jù)的定量研究也表明，政府采購(gòu)沒(méi)有對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生積極推動(dòng)作用[33-34]。

在某些情況下，促進(jìn)創(chuàng)新的采購(gòu)政策可能限制了創(chuàng)新而不是推動(dòng)了創(chuàng)新。某些政府采購(gòu)中的限制條款會(huì)把某些類型的企業(yè)或某種潛在的創(chuàng)新來(lái)源排除在外，從而減少了創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。但是沒(méi)有這些限制條款可能會(huì)帶來(lái)評(píng)價(jià)成本很高以及時(shí)間成本高。Amann等利用歐盟成員國(guó)的針對(duì)政府采購(gòu)激勵(lì)創(chuàng)新的實(shí)踐所做的大規(guī)模調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)從公共采購(gòu)者角度看，耗時(shí)和復(fù)雜性是成功的創(chuàng)新采購(gòu)的主要障礙[35]。采購(gòu)部門遇到嚴(yán)格的采購(gòu)流程，涉及很多不同的關(guān)聯(lián)方和復(fù)雜的創(chuàng)新技術(shù)或產(chǎn)品時(shí)，面向創(chuàng)新的政府采購(gòu)實(shí)施起來(lái)非常困難和耗時(shí)[36]。

應(yīng)該指出的是，因果關(guān)系含糊性限制著政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)效果的分析。政府采購(gòu)僅為創(chuàng)新的推動(dòng)因素之一，要辨識(shí)推動(dòng)創(chuàng)新的因素是否來(lái)自于政府采購(gòu)本身就較為困難，而采購(gòu)活動(dòng)的開展與創(chuàng)新激勵(lì)的結(jié)果之間又存在時(shí)間滯后，因此要評(píng)價(jià)政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)效果存在因果關(guān)系較難驗(yàn)證的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?？煽康脑u(píng)價(jià)是合適的評(píng)價(jià)方法、獨(dú)立客觀的評(píng)價(jià)者和真實(shí)可靠的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)綜合作用的結(jié)果。從目前狀況來(lái)看，政府采購(gòu)的評(píng)價(jià)還不具備這三個(gè)條件，目前學(xué)者們還在探索適合于政府采購(gòu)的評(píng)價(jià)方法，政府采購(gòu)評(píng)價(jià)所需數(shù)據(jù)的獲取也較為困難，因?yàn)檎块T大多不愿意提供這些數(shù)據(jù)進(jìn)行采購(gòu)效果的評(píng)價(jià)。

4 促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)：述評(píng)與展望

考察政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的理論脈絡(luò)，包含兩個(gè)基本邏輯：一是政府采購(gòu)是政府為優(yōu)化公共資源配置而推出的政府作為采購(gòu)合同一方當(dāng)事人進(jìn)行采購(gòu)的制度；二是政府采購(gòu)能夠創(chuàng)造或影響市場(chǎng)需求。在此邏輯指引下，政府可以利用其采購(gòu)制度和政策通過(guò)市場(chǎng)需求的引導(dǎo)而達(dá)到影響企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的目的。但是政府采購(gòu)并不是天然地促進(jìn)創(chuàng)新。一方面需求的傳導(dǎo)不一定有效，另一方面企業(yè)具有創(chuàng)新的自由決策權(quán)，還有政府采購(gòu)政策設(shè)計(jì)、實(shí)施中一些障礙因素都可導(dǎo)致促進(jìn)創(chuàng)新的效應(yīng)減弱，因此政府采購(gòu)對(duì)促進(jìn)創(chuàng)新的作用效果并非理論上那么顯而易見，而是存在著復(fù)雜的相互作用關(guān)系。這些也是當(dāng)前促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)應(yīng)進(jìn)一步研究的關(guān)鍵問(wèn)題。

首先，政府采購(gòu)用于促進(jìn)創(chuàng)新的機(jī)制和條件以及情境的研究。政府采購(gòu)在促進(jìn)創(chuàng)新方面的作用存在爭(zhēng)議的根本原因在于學(xué)術(shù)界對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的機(jī)制仍然不甚清晰，政府采購(gòu)在什么情況下、具有什么環(huán)境時(shí)能夠帶來(lái)創(chuàng)新的結(jié)果，目前仍缺乏認(rèn)識(shí)。簡(jiǎn)單地認(rèn)定政府采購(gòu)能夠或者不能夠促進(jìn)創(chuàng)新都是不適宜的，政府采購(gòu)對(duì)于創(chuàng)新的作用本質(zhì)上是多種內(nèi)外部環(huán)境條件綜合作用的結(jié)果，因此需要深入分析政府采購(gòu)作用于創(chuàng)新的機(jī)制，辨析各種環(huán)境條件對(duì)政府采購(gòu)的作用發(fā)揮的正面負(fù)面影響，區(qū)分關(guān)鍵因素和關(guān)鍵作用條件。

其次，不同政府采購(gòu)類型對(duì)創(chuàng)新的不同影響。不是所有的政府采購(gòu)都能夠促進(jìn)創(chuàng)新，因此應(yīng)分析適用于創(chuàng)新分析的政府采購(gòu)類型劃分，并探討不同政府采購(gòu)類型對(duì)創(chuàng)新的不同影響，力求認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)中的對(duì)創(chuàng)新具有激勵(lì)作用的采購(gòu)類型，關(guān)鍵采購(gòu)方式及流程、途徑。

再次，促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)的政策設(shè)計(jì)和實(shí)施。“怎么做”一直是政府采購(gòu)領(lǐng)域面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。在設(shè)計(jì)促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)時(shí)，如何設(shè)計(jì)合理的采購(gòu)方式、流程、管理模式能使政府采購(gòu)更具創(chuàng)新效應(yīng)，如何在符合GPA的基礎(chǔ)上制定有利于創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策，如何在實(shí)施過(guò)程中去除政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的障礙，這些都值得各國(guó)學(xué)者結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況開展專門研究。

最后，政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的效應(yīng)評(píng)價(jià)。雖然存在因果關(guān)系含糊等客觀因素的影響，政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的效應(yīng)評(píng)價(jià)多數(shù)采用案例研究方式，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)基于數(shù)據(jù)的定量研究。宏觀層面的研究可能只能說(shuō)明政府采購(gòu)與技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)系，但是政府采購(gòu)的哪些類型、哪些政策手段有利于創(chuàng)新，影響程度如何等問(wèn)題仍未解決。因此定量研究需要把研究重點(diǎn)放在科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，合理的評(píng)價(jià)方法，以及對(duì)各種政府采購(gòu)政策、政府采購(gòu)類型、政府采購(gòu)的方式等有針對(duì)性的分析上，這樣才能全面認(rèn)識(shí)和掌握政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的影響。要實(shí)現(xiàn)公正的政府采購(gòu)效應(yīng)評(píng)價(jià)，政府和學(xué)術(shù)界有必要緊密配合，因?yàn)槟壳按蟛糠终少?gòu)的數(shù)據(jù)掌握在政府部門手中，由于這一評(píng)價(jià)對(duì)于政府制定相應(yīng)的政府采購(gòu)政策極其重要，因此政府部門應(yīng)盡可能支持學(xué)術(shù)界研究政府采購(gòu)的政策評(píng)價(jià)。

在中國(guó)，規(guī)模巨大的政府采購(gòu)市場(chǎng)，激勵(lì)創(chuàng)新、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家等國(guó)家戰(zhàn)略措施形成的強(qiáng)大動(dòng)力和壓力，都使得促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)研究面臨迫切的現(xiàn)實(shí)需要。結(jié)合國(guó)外研究成果，分析國(guó)外促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)類型、手段和措施在中國(guó)的適用性，研究中國(guó)背景下建立可行的、有效的政府采購(gòu)政策激勵(lì)創(chuàng)新，并在集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的采購(gòu)模式下、在多主體、多級(jí)政府部門的環(huán)境下實(shí)施促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)，以及如何有效發(fā)揮政府采購(gòu)工具達(dá)到促進(jìn)創(chuàng)新的目標(biāo)，是中國(guó)學(xué)者們當(dāng)前促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)研究面臨的核心挑戰(zhàn)。

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