蔣尚明，黃天元，湯廣民，沈 瑞

(1.安徽省水利部淮河水利委員會水利科學研究院，水利水資源安徽省重點實驗室，安徽合肥 230088; 2.華北水利水電大學水利學院，河南鄭州 450002)

我國是一個嚴重干旱缺水的國家，淡水資源僅占2.5%，加上水資源時空分布不均，干旱災害頻發(fā)[1]。旱災具有影響面積大、持續(xù)時間久、影響人口多、季節(jié)性明顯等特點[2-3]，給當?shù)厝诵箫嬎?、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水造成嚴重威脅。近年來，旱災問題受到黨中央國務院高度重視，中央財政大力安排抗旱資金專項支持全國各省縣級抗旱服務組織建設，力求增強基層抗旱服務能力[4-5]。安徽省抗旱服務組織起源于1978年全省性大旱，歷經(jīng)40余年探索與發(fā)展，主要分為4個階段：1978—1993年的起步探索階段，1994—2000年的快速發(fā)展階段，2001—2010年的補充完善階段，2011年至今的強化提高階段，初步形成了以抗旱服務組織為補充的抗旱服務網(wǎng)絡體系，成為應急抗旱減災的重要力量[6]。一直以來，抗旱服務工作是國內外學者關注的焦點，但研究成果多集中于旱災應急管理研究方面，抗旱服務體系建設研究尚不多見[7-11]。西方發(fā)達國家關于旱災應急管理研究起步較早，日本形成了旱災預防機制、決策機制、協(xié)調機制和善后處理機制于一體的應急管理體系，由政府主導協(xié)調各部門抗旱服務組織機構，積極倡導全民抗災[8]。此外，美國聯(lián)邦政府較早制定了各種災害應急措施，主要包括災前準備、應急響應、減災措施、災后重建4個環(huán)節(jié)[10]。20世紀50年代我國災害應急機制初步建立，80年代中后期得到了快速發(fā)展，主要在災害基礎理論、減災對策、災害應急管理理論與技術研究等方面取得了突破性成果[12-15]。張樂等[16]以云南特大旱災為例，分析了旱災形成機制，提出了基于多元主體合作的極端干旱災害應急管理模式，并構建了水資源應急配置模型，為我國旱災應急管理提供了對策及建議。陶鵬等[17]以旱災風險-危機多層次網(wǎng)絡結構為基礎，構建區(qū)域應急響應模式和多元網(wǎng)絡治理模式。

抗旱服務組織是抗旱應急管理的重要依托，也是災害應急響應的重要組成，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)豐收的重要保障。安徽地處南北氣候過渡地帶，地理位置特殊、氣候、地形條件和水系特點復雜多變，抗旱需求差異性明顯[18-19]。調研發(fā)現(xiàn)，安徽省抗旱服務體系網(wǎng)絡雖已初步形成，但由于經(jīng)費、組織機制等原因，全省抗旱服務體系建設缺乏針對性，發(fā)展模式混亂、形式單一，難以充分發(fā)揮抗旱服務組織應有的功能?；诖?，筆者在明晰安徽省干旱發(fā)生基本特征與規(guī)律的基礎上，結合各分區(qū)抗旱服務組織發(fā)展建設現(xiàn)狀，探討安徽省抗旱服務體系分區(qū)建設發(fā)展模式，以期為安徽省抗旱服務組織體系建設與發(fā)展指明方向。

1 安徽省干旱分布特征與規(guī)律

安徽干旱的重要特點之一是重旱與特旱年經(jīng)常連續(xù)2～3年出現(xiàn)，如1958—1959、1966—1967、1976—1978、1985—1986和2000—2001年，在這些年份因連年少雨，重旱與特旱年相繼出現(xiàn)，旱災的損失及負面影響特別嚴重；其次，是幾乎每年都有不同程度的水旱災害交錯發(fā)生，在大水年后期又往往出現(xiàn)嚴重干旱。新中國成立以來，全省有約50年發(fā)生了不同程度的旱災，干旱的概率約五年四遇；其中特旱年5次，即1959、1966、1978、1994和2001年，約十年一遇；重旱年12次，約四年一遇；中旱年17次，輕旱年13次[20]。

安徽農(nóng)業(yè)干旱的季節(jié)性特征明顯，主要干旱類型有春旱、夏旱、秋旱、春夏連旱、夏秋連旱、春秋同旱、春夏秋連旱7種。全省最易發(fā)生夏伏旱和秋旱，淮北和江淮分水嶺區(qū)還極易形成春旱，一般冬旱出現(xiàn)的機遇少，對農(nóng)作物的影響也較小。各地域之間的具體表現(xiàn)是淮北易出現(xiàn)春夏旱(3—6月)和秋旱，其中北部和中部或有冬旱；江淮丘陵和沿江江南易出現(xiàn)伏旱(7月中旬之后)及秋旱。從空間上看，安徽省農(nóng)村旱災易發(fā)地域主要是淮北平原和江淮、皖東南丘陵區(qū)，重點和難點是江淮分水嶺兩側、淮北平原北部、部分山丘區(qū)和缺水城市。位于江淮丘陵區(qū)的“定(遠)、鳳(陽)、嘉(明光)”一帶和“江淮分水嶺”兩側，其干旱程度不僅重于江淮丘陵南部，也重于淮北平原北部；地處皖東南丘陵區(qū)的“宣(城)、郎(溪)、廣(德)” 一帶旱災也時有發(fā)生且較為嚴重。此外，皖西、皖南部分山丘區(qū)由于耕地分散、蓄水能力較弱、抗旱難度大，干旱缺水問題也較為突出。

2 安徽省抗旱服務體系分區(qū)現(xiàn)狀

安徽省地處暖溫帶和亞熱帶過渡區(qū)，自然環(huán)境條件復雜，地貌類型多樣，平原、丘陵、圩區(qū)、山區(qū)、崗地兼有，河道、山脈、丘崗將全省天然地劃分形成了淮北平原區(qū)、江淮丘陵區(qū)、沿江圩區(qū)和皖西皖南山區(qū)。①淮北平原區(qū)，包括阜陽、亳州、宿州、淮北、淮南及蚌埠等地市所有縣(區(qū)/市)；②江淮丘陵區(qū)，包括合肥、滁州等地市所有縣(區(qū)/市)，六安市的霍邱縣、金安區(qū)、裕安區(qū)、葉集區(qū)、舒城縣，淮南市的壽縣，馬鞍山市的含山縣，宣城市的宣州區(qū)、郎溪縣、廣德縣；③沿江圩區(qū)，包括蕪湖、銅陵等地市所有縣/區(qū)，馬鞍山市轄區(qū)、當涂縣、和縣；④皖西皖南山區(qū)，包括黃山、池州等地市所有縣/區(qū)，六安市的霍山縣、金寨縣，安慶市的太湖縣、潛山縣、岳西縣，宣城市的寧國市、績溪縣、涇縣、旌德縣。由于各地自然地理、氣候、水資源條件的不同，干旱分布具有明顯的地域特征，抗旱服務需求與存在的問題差異明顯，抗旱服務組織的結構體系與建設模式亦應有所區(qū)別。各區(qū)抗旱服務體系現(xiàn)狀見圖1～6。

由圖1可知，淮北平原區(qū)縣級抗旱服務隊伍數(shù)量最多，為36個，其中全額撥款11個、差額撥款2個、自收自支23個，自收自支占比63.9%；江淮丘陵區(qū)、沿江圩區(qū)和皖西皖南山區(qū)的自收自支隊伍占比分別為48.1%、48.0%、59.1%?？梢?，就縣級抗旱服務隊伍性質而言，淮北平原區(qū)以自收自支為主，江淮丘陵區(qū)和皖西皖南山區(qū)全額撥款、差額撥款和自收自支約各占1/3，沿江圩區(qū)的縣級抗旱服務隊伍屬自收自支性質的僅占1/3左右，大部分是全額或差額撥款事業(yè)單位。

圖1 各分區(qū)縣級抗旱服務隊伍數(shù)量及構成 Fig.1 The number and composition of drought resistant service teams at the county level

由圖2可知，淮北平原區(qū)縣級抗旱服務隊伍職工人數(shù)最多，為1 315人，其中在編人數(shù)764人，占比58.1%；江淮丘陵區(qū)、沿江圩區(qū)和皖南皖西山區(qū)在編人數(shù)分別占比47.6%、80.1%、55.0%?？梢姡涂h級抗旱服務隊伍職工構成而言，在編人員占比最高的為沿江圩區(qū)，達80.1%；而在編人員占比最低的為江淮丘陵區(qū)，僅47.6%。

圖2 各分區(qū)縣級抗旱服務隊伍職工數(shù)及構成Fig.2 The number and composition of staff and workers of drought resistant service teams at the county level

由圖3可知，在固定資產(chǎn)方面，淮北平原區(qū)最多，高達10 386.5萬元，皖南皖西山區(qū)最低，僅為6 080.0萬元，江淮丘陵區(qū)和沿江圩區(qū)分別為 6 955.0萬和6 933.6萬元；在倉庫面積方面，江淮丘陵區(qū)最多，高達19 754 m2；皖南皖西山區(qū)最少，僅11 749 m2，淮北平原區(qū)和沿江圩區(qū)分別為17 726 和13 320 m2；在近3年財政投入方面，淮北平原區(qū)最多，高達9 523.0萬元；江淮丘陵區(qū)投入最少，僅為6 476.0萬元，沿江圩區(qū)和皖南皖西山區(qū)分別為7 773.0萬和7 082.0萬元?？梢姡幢逼皆瓍^(qū)是旱災易發(fā)、高發(fā)區(qū)，固定資產(chǎn)、倉庫面積和近3年財政投入均為最大，但近3年投入較已有固定資產(chǎn)比例偏低，財政投入略顯不足，設備老化嚴重，制約了抗旱設備效益的發(fā)揮；沿江圩區(qū)由于長期側重于防汛排澇，導致抗旱固定資產(chǎn)、倉庫面積與財政投入均不足，該區(qū)將是今后抗旱投入的重點區(qū)域。

圖3 各分區(qū)抗旱固定資產(chǎn)、倉庫及年財政投入Fig.3 Drought resistant fixed assets，warehouses and annual financial input in each area

由圖4可知，淮北平原區(qū)縣級抗旱服務隊伍移動灌溉設備最多，為2 738臺套；江淮丘陵區(qū)最少，僅1 759臺套，沿江圩區(qū)和皖南皖西山區(qū)分別為1 993和2 069臺套；移動噴滴灌節(jié)水設備最多的是淮北平原區(qū)，為1 059臺套；最少的是皖南皖西山區(qū)，僅為44臺套，江淮丘陵區(qū)和沿江圩區(qū)分別為348和170臺套；發(fā)電和電力設備最多的是淮北平原區(qū)，為502臺套，沿江圩區(qū)最少，僅110臺套，江淮丘陵區(qū)和皖南皖西山區(qū)分別為470和312臺套。可見，縣級抗旱服務隊伍移動灌溉設備分布較為均勻，移動噴灌滴灌節(jié)水設備主要集中在更適合大規(guī)模進行噴滴灌的淮北平原區(qū)，而發(fā)電和電力設備主要分布于易發(fā)生大規(guī)模干旱的淮北平原區(qū)和江淮丘陵區(qū)。

圖4 各分區(qū)縣級抗旱服務隊伍灌溉設備數(shù)量Fig.4 Quantity of irrigation equipment for drought resistant service teams at county level

由圖5可知，縣級抗旱服務隊伍打井洗井設備幾乎全部分布在淮北平原區(qū)，有216臺套，占比93.1%；清淤設備主要分布在沿江圩區(qū)，有57臺套，其次為皖南皖西山區(qū)，有33臺套；簡易凈水設備主要分布于皖南皖西山區(qū)，有46臺套，占比71.9%；皖南皖西山區(qū)縣級抗旱服務隊伍應急拉水車最多，為32輛，沿江圩區(qū)最少，僅有12輛，淮北平原和江淮丘陵區(qū)分別為23和18輛?？梢?，縣級抗旱服務隊伍打井洗井設備幾乎全部分布于淮北平原的井灌區(qū)內；清淤設備主要分布于對河流水系清淤需求較大的沿江圩區(qū)和皖南皖西山區(qū)；簡易凈水設備主要分布于人員居住分散、集中供水率低、農(nóng)村供水保證率低的皖南皖西山區(qū)；應急拉水車也主要集中于對干旱應急送水需求較大的皖南皖西山區(qū)和淮北平原區(qū)。

圖5 各分區(qū)縣級抗旱服務隊伍抗旱服務設備 Fig.5 Drought resistant service equipment for drought resistant service teams at county level

由圖6可知，江淮丘陵區(qū)縣級抗旱服務隊伍應急澆地能力最高，為3.60萬hm2/d，占比45.1%；沿江圩區(qū)應急澆地能力最小，僅為0.82萬hm2/d，占比10.4%；淮北平原區(qū)和皖南皖西山區(qū)分別為1.65萬和1.88萬hm2/d。江淮丘陵區(qū)應急送水能力最高，為301 t/次；沿江圩區(qū)最低，僅為103 t/次；淮北平原區(qū)和皖南皖西山區(qū)分別為136.7和272.0 t/次。可見，縣級抗旱服務隊伍應急澆地能力主要分布于易于發(fā)生大規(guī)模農(nóng)業(yè)缺水干旱的淮北平原區(qū)和江淮丘陵區(qū)，應急送水能力主要分布于對應急送水需求較大的皖南皖西山區(qū)。

圖6 各分區(qū)縣級抗旱服務隊伍抗旱能力Fig.6 Drought resistance ability of county-level drought resistant service teams at the county level

3 安徽省抗旱服務體系分區(qū)建設模式

3.1淮北平原區(qū)淮北平原地勢平坦，耕地率高，多年平均降水量800 mm左右，作物種植以小麥-玉米(大豆)兩季旱作物輪作為主，灌溉水源多為地下水(典型井灌區(qū))，是安徽最為重要的糧食主產(chǎn)區(qū)。該區(qū)為典型雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)區(qū)，正常年份基本上不需要灌溉，但旱災的發(fā)生頻率高、影響大，嚴重制約著農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)；加之近年來愈來愈多的農(nóng)民進城務工，在家留守的老弱婦幼抗旱灌溉能力不足，導致該區(qū)農(nóng)戶灌溉意愿不強，抗旱能力低下。

該區(qū)應進一步加強以政府為主導的各級專業(yè)化抗旱服務組織建設，不斷完善市、縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的專業(yè)化抗旱服務組織體系，做到布局合理、專兼并存、裝備精良、上下配合、協(xié)調聯(lián)動、保障有力。人員構成以打井、洗井及機電泵站等專業(yè)技術人員為主，抗旱服務設備以鉆井、洗井機具、機泵及移動灌溉設備、發(fā)電機組等為主，并應積極引導各種社會力量成立各種社會化抗旱服務組織，包括打井、洗井及機井維護專業(yè)合作社，以大戶帶動周邊的水利專業(yè)合作社，提供機電泵站與灌溉服務的抗旱服務合作社等。

3.2江淮丘陵區(qū)江淮丘陵區(qū)地處長江與淮河之間，地形主要為丘陵、崗地及低山相互交織，作物種植以水稻-小麥(油菜)或兩季水稻輪作為主，多年平均降水量在900～1 000 mm。該區(qū)大部分處于淠史杭灌區(qū)，中上游耕地水源條件好，但下游及灌溉渠道與低山區(qū)耕地，由于缺少外調水源灌溉，灌溉保證率低，加上水稻需水量大，干旱缺水現(xiàn)象突出，特別是江淮分水嶺兩側屬旱災易發(fā)頻發(fā)區(qū)。

該區(qū)的抗旱服務組織宜采用專業(yè)化與社會化相結合的建設模式。缺水地區(qū)和水利死角區(qū)以政府主導的各級專業(yè)化抗旱服務組織為主，社會化抗旱服務組織為補充；灌溉水源較為充沛的地區(qū)以兼有抗旱服務功能的社會化水利專業(yè)服務組織為主。人員配備以機電泵站安裝維修、移動發(fā)電設備維修等專業(yè)技術人員為主，抗旱服務設備以各種移動提水機電泵、輸水管帶、移動發(fā)電機組等為主。應積極引導和扶持農(nóng)民用水協(xié)會、水利專業(yè)合作社、種糧大戶等各種民間組織的建設和發(fā)展，健全完善社會化抗旱服務組織和基層水利服務體系，充分發(fā)揮其在抗旱減災、協(xié)調分水、化解用水矛盾以及小型水利工程管護等方面獨特的作用。

3.3沿江圩區(qū)沿江圩區(qū)系指位于長江兩岸的圩埦區(qū)，地勢低洼、湖泊河道水系發(fā)達，局部存在崗地與丘陵區(qū)，作物種植以兩季水稻輪作為主。由于其特定的地理與自然條件，歷年來，防汛排澇工作是該區(qū)水利投入的重點，農(nóng)業(yè)抗旱工作關注較少。但對于地勢較高的崗地與丘陵區(qū)耕地，引水灌溉渠道和提水泵站得不到有效保證，導致存在較多水利死角區(qū)，干旱年份缺水現(xiàn)象比較嚴重。

該區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，旱災概率低。因此，抗旱服務組織宜采用功能融合模式進行建設，建立融合防洪搶險、抗旱、排澇、小型水利工程施工、抗旱節(jié)水技術推廣、飲水安全等多種功能，一專多能的防汛抗旱社會化服務體系，實現(xiàn)抗旱、排澇和防汛機動搶險、農(nóng)村飲水安全為核心的“三位一體”的融合服務功能；同時，堅持服務和經(jīng)營兩手抓，走“一業(yè)為主、多業(yè)輔助、互為補充、滾動發(fā)展”道路。

3.4皖西皖南山區(qū)皖西和皖南山區(qū)，降雨豐沛，河流小溪水系發(fā)達，塘壩和中小水庫分布廣，總體水源條件良好，耕地率低，水源總體能滿足農(nóng)業(yè)灌溉的需求。但耕地分布過于分散，在干旱年份局部耕地也會出現(xiàn)干旱缺水現(xiàn)象，加上村莊零星分布，難以實現(xiàn)集中供水。農(nóng)村飲用水多以山泉水或山塘蓄水為主，供水保證率低，遇大旱年份農(nóng)村供水問題不容忽視。此外，該區(qū)的茶葉、山核桃、菊花、毛竹等經(jīng)濟林種植面大，且多分布于深山，缺乏水利設施和灌溉水源，遇干旱年山核桃、菊花等干旱缺水現(xiàn)象非常嚴重。

該區(qū)應因地制宜地選擇適合當?shù)刈匀粭l件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)濟發(fā)展水平的抗旱服務組織體系，不宜“一刀切”強求一致。干旱易發(fā)頻發(fā)、影響較大的地區(qū)以政府主導為主；抗旱服務潛在市場較大，但經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)可采用專業(yè)化與社會化相結合的建設模式，或者功能融合模式。不論采用何種模式都應大力發(fā)展民間社會化的抗旱服務組織，不斷完善基層水利服務體系。

4 結論

安徽省抗旱服務組織起源于1978年全省性大旱，歷經(jīng)

40余年探索與發(fā)展，初步形成了抗旱服務體系網(wǎng)絡，但由于抗旱服務組織建設模式混亂、資金匱乏、人員配置不足、機制體制不完善，嚴重制約了抗旱服務功能發(fā)揮?；诖?，筆者依托安徽省干旱分布特征與抗旱服務體系發(fā)展現(xiàn)狀，結合自然地理、氣候、水資源條件等特點，以縣級行政區(qū)為基本單元進行抗旱服務分區(qū)(分別為淮北平原、江淮丘陵區(qū)、沿江圩區(qū)、皖西皖南山區(qū))，并分析了各分區(qū)抗旱服務組織發(fā)展現(xiàn)狀與特征，提出了各分區(qū)適宜的抗旱服務體系建設模式，具體為：①淮北平原區(qū)宜發(fā)展以政府為主導的各級專業(yè)化抗旱服務組織；②江淮丘陵區(qū)宜采用專業(yè)化與社會化相結合的建設模式；③沿江圩區(qū)宜采用功能融合的建設模式；④皖西皖南山區(qū)不宜“一刀切”強求一致，對于干旱易發(fā)頻發(fā)、影響較大的地區(qū)以政府主導為主，而抗旱服務潛在市場較大，但經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)可采用專業(yè)化與社會化相結合的建設模式或者功能融合模式。該研究可為安徽省抗旱服務體系建設提供技術指導，可顯著提高農(nóng)業(yè)抗旱能力、促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有較強的實際指導意義。

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