徐亞清　姜?jiǎng)P宜　于水

摘要：以公共政策視角觀之，信訪是以政策形式生成的本土議題。信訪內(nèi)容、主體和語(yǔ)境構(gòu)成了信訪政策的一整套系統(tǒng)。信訪政策內(nèi)容由政策決策、相關(guān)行政法規(guī)和政策實(shí)踐組成。信訪政策的主體包含民眾和各級(jí)國(guó)家政權(quán)。改革開放后，信訪政策的語(yǔ)境朝著復(fù)雜性、異質(zhì)性方向轉(zhuǎn)變，部分信訪者片面化的平等訴求與社會(huì)轉(zhuǎn)型期的各類未知因素并存，形成了對(duì)信訪政策執(zhí)行和調(diào)整的壓力?；诖耍旁L政策有必要在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理中實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)變。信訪政策系統(tǒng)應(yīng)在協(xié)同治理中實(shí)現(xiàn)有效定位，以法治作為規(guī)范，并以公平正義作為共識(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；信訪政策；生成邏輯；治理路徑

中圖分類號(hào)：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-198X（2018）01-0073-08

一、問題的引出

信訪已是長(zhǎng)期、普遍存在的現(xiàn)象，圍繞信訪產(chǎn)生的利益表達(dá)成為國(guó)家和社會(huì)治理中的重要問題。習(xí)近平在全國(guó)第八次信訪工作會(huì)議上指出，“近年來(lái)，全國(guó)信訪系統(tǒng)扎實(shí)工作，廣大信訪干部付出大量艱辛努力，推動(dòng)解決了一大批事關(guān)群眾切身利益的問題，在維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局中發(fā)揮了重要作用”。基于信訪的歷史與現(xiàn)實(shí)，既往研究主要關(guān)注信訪的制度定位和對(duì)信訪行為的詮釋。制度研究又可分為兩類。一是歷史詮釋。此類研究重視信訪制度生成和發(fā)展的歷史變遷。二是制度定位。這一部分研究主要側(cè)重于如何在法治構(gòu)建中有效定位信訪制度。信訪行為的研究則主要關(guān)注民眾圍繞信訪開展的利益表達(dá)活動(dòng)，包括維權(quán)、抗?fàn)帯⑷后w性事件等等，以及各級(jí)政府的信訪工作，即對(duì)信訪制度、信訪機(jī)制的執(zhí)行，對(duì)信訪人表達(dá)的回應(yīng)與整合。其實(shí)信訪無(wú)論作為國(guó)家政權(quán)的制度設(shè)置、民眾的表達(dá)活動(dòng)、政府的執(zhí)行與回應(yīng)，都是政策層面的問題。這是因?yàn)楣舱弑旧怼吧婕罢{(diào)解個(gè)體行為、構(gòu)建官僚體系、分配利益、征稅，或者同時(shí)完成這些事務(wù)”?？v觀歷史與現(xiàn)實(shí)，信訪本身便是監(jiān)督政府工作、協(xié)調(diào)政府和群眾關(guān)系、表達(dá)群眾話語(yǔ)的政策。信訪是基于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的信函、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的條例等政策文本產(chǎn)生。在制定、執(zhí)行、調(diào)整的過程中，信訪是以政策的形式存在的。

基于公共政策的視角，可將信訪理解為新中國(guó)成立和改革開放以來(lái)長(zhǎng)期存在的政策問題。其一，信訪制度的確定源自于新中國(guó)國(guó)家政權(quán)的政策部署。從1951年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來(lái)信來(lái)訪工作的決定》開始，信訪是新中國(guó)的政策產(chǎn)物。其后國(guó)家信訪局成立、《信訪條例》確立等事件均在政府自身的政策制定和輸出范疇內(nèi)。其二，信訪工作的實(shí)施屬于以各級(jí)政府為核心的政策執(zhí)行。各級(jí)政府的信訪工作，都是對(duì)《信訪條例》和各級(jí)行政法規(guī)、規(guī)章、條例的執(zhí)行。信訪政策從確立開始，便與新中國(guó)國(guó)家政權(quán)的建構(gòu)和治理緊密相關(guān)。信訪的政策過程涉及國(guó)家政策和民眾訴求。政府與民眾圍繞信訪政策的共識(shí)與沖突，以及社會(huì)語(yǔ)境的變遷影響了信訪政策的生成和發(fā)展。公共政策的分析和制定過程，也是現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)治理的常態(tài)化現(xiàn)象?？v觀歷史，新中國(guó)信訪制度的形成，圍繞信訪的利益表達(dá)屬于政策制定和執(zhí)行，以信訪為核心的法規(guī)制定與變遷則既屬于政策的制度基礎(chǔ)，也是改革開放以來(lái)信訪政策內(nèi)容的表現(xiàn)形式。信訪作為與新中國(guó)政權(quán)相伴相生的政策，需要在新時(shí)代國(guó)家和社會(huì)治理中得到合理定位。誠(chéng)如習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中所言，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。以公共政策的角度分析問題，契合了信訪的歷史與現(xiàn)實(shí)，也符合信訪法治化的思路。信訪的政策生成有著什么樣的內(nèi)在邏輯，其相關(guān)問題如何在改革中開展有效治理？這一點(diǎn)不應(yīng)為研究所忽視。

二、信訪政策的生成邏輯：內(nèi)容、主體與語(yǔ)境

如果以信訪為核心構(gòu)建一個(gè)政策問題系統(tǒng)的話，那么該系統(tǒng)便是由國(guó)家政權(quán)、民眾兩大相互對(duì)應(yīng)的活動(dòng)主體構(gòu)成，并基于一定的歷史語(yǔ)境發(fā)生作用。民眾和政府圍繞信訪的行動(dòng)推動(dòng)了信訪政策的產(chǎn)生，信訪政策從確立到變遷，均圍繞著民眾表達(dá)和各級(jí)政權(quán)了解民情、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政策實(shí)踐展開。改革開放以來(lái)，由于歷史語(yǔ)境的轉(zhuǎn)變，民眾與政權(quán)的關(guān)系也隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)生變化，從而改變了信訪政策的內(nèi)容。圍繞信訪政策的制定與執(zhí)行，政權(quán)與民眾的關(guān)系也會(huì)反作用于社會(huì)環(huán)境。

（一）信訪的政策內(nèi)容：決策、法規(guī)與實(shí)踐

美國(guó)學(xué)者托馬斯·戴伊認(rèn)為，公共政策具有三個(gè)特點(diǎn)：合法性、普遍性和強(qiáng)制性。信訪是基于新中國(guó)國(guó)家政權(quán)產(chǎn)生的合法政策，由國(guó)家政權(quán)的力量保證實(shí)施，并在全國(guó)各地普遍落實(shí)。改革開放以來(lái)，信訪在法治化的潮流下，除了貫徹執(zhí)行國(guó)家政權(quán)的決策之外，日益產(chǎn)生了以各類信訪法規(guī)、條例為基礎(chǔ)的政策。信訪政策屬于中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期以來(lái)群眾工作的實(shí)踐形式，無(wú)論是在新中國(guó)成立初期還是改革開放階段，一直是政府與群眾溝通的紐帶，故而信訪政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)同樣是構(gòu)成信訪政策內(nèi)容的基礎(chǔ)。

1.信訪政策的產(chǎn)生與發(fā)展是基于國(guó)家政權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)的決策。縱觀歷史，信訪政策是以國(guó)家政權(quán)的決策輸出為基礎(chǔ)的。在信訪政策的長(zhǎng)期發(fā)展、演變過程中，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)揮了舉足輕重的影響力，這一點(diǎn)可以追溯到信訪政策的產(chǎn)生時(shí)期。1951年，毛澤東發(fā)函《必須重視人民群眾來(lái)信》，其正式言明“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾正當(dāng)?shù)囊?，把這件事看成是中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。如果人民來(lái)信很多，本人處理困難，應(yīng)該設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機(jī)關(guān)和專門的人，來(lái)處理這些信件”。毛澤東的談話反映了兩個(gè)關(guān)鍵：其一，人民來(lái)信這一“群眾意見”的革命話語(yǔ)已經(jīng)延續(xù)到新中國(guó)成立時(shí)期，并成為新中國(guó)成立之后群眾工作的重要內(nèi)容。毛澤東發(fā)函無(wú)疑對(duì)同年政（國(guó)）務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來(lái)信和來(lái)訪工作的決定》產(chǎn)生了直接影響，也為之后全國(guó)信訪工作會(huì)議的召開奠定了基礎(chǔ)。其二，毛澤東談話中強(qiáng)調(diào)了“專門機(jī)關(guān)和專門的人”來(lái)“處理這些來(lái)信”?！皩ｉT機(jī)關(guān)和專門的人”則標(biāo)志著新中國(guó)信訪工作組織化、機(jī)構(gòu)化的開始。

改革開放后的歷史階段中，中央的政策部署有力支撐了信訪政策的延續(xù)和調(diào)整。譬如改革開放之后“嚴(yán)打”的戰(zhàn)略決策，便是將信訪舉報(bào)制度運(yùn)用于支持政權(quán)建設(shè)的政策部署。1982年全國(guó)第三次信訪工作會(huì)議提出了“繼續(xù)主動(dòng)解決歷史遺留問題和其他問題”的會(huì)議指示，標(biāo)志著信訪工作在改革開放初期逐漸走向常態(tài)化。21世紀(jì)以來(lái)，信訪政策的延續(xù)發(fā)展與黨和國(guó)家的戰(zhàn)略部署密不可分。2001年，第五次全國(guó)信訪工作會(huì)議召開，會(huì)議提出，“信訪工作做得好不好，關(guān)系到黨能否始終保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，關(guān)系到人心向背這一重大政治問題”。2016年全國(guó)信訪工作專題會(huì)議上，李克強(qiáng)再次重申了信訪工作的功能和重要意義，即“強(qiáng)化問題導(dǎo)向，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，全力打好信訪積案化解攻堅(jiān)戰(zhàn)，為維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定做出新的更大貢獻(xiàn)”。這是在改革開放深入進(jìn)行的背景下充分肯定了信訪作為群眾工作的實(shí)踐、作為本土特有的治理模式的地位。除此之外，會(huì)議還提出，“強(qiáng)化信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制；積極推進(jìn)信訪工作的改革和發(fā)展；加強(qiáng)信息反饋、調(diào)查研究和跟蹤督辦工作；加強(qiáng)基層工作，切實(shí)解決群眾反映的實(shí)際問題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；增強(qiáng)法制意識(shí)，加強(qiáng)法制建設(shè)，依法做好信訪工作；努力建設(shè)一支高素質(zhì)的信訪工作隊(duì)伍”。2017年第八次全國(guó)信訪工作會(huì)議中，習(xí)近平指出，“要切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對(duì)性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程”。在一系列基于中央決策的政策部署中，信訪政策得以持續(xù)有效運(yùn)作。endprint