王天樂

（中國國家圖書館 北京 100081）

推動公共圖書館開展以理事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)改革，是黨的十八屆三中全會提出的明確要求，也是我國公共圖書館體制機制改革的必然趨勢，有利于激發(fā)各級公共圖書館的活力，提升其管理效率和服務效能，更好地滿足人民群眾的文化需求。目前，國內(nèi)部分圖書館在理事會的組織架構(gòu)和運行機制等方面作出了許多有益的探索，積累了許多值得推廣借鑒的成功經(jīng)驗，但在部分領域也留有一些亟待探討的問題。本文結(jié)合實踐調(diào)研，立足于已建立理事會的副省級以上圖書館運行實踐，對理事會構(gòu)成問題作梳理分析，以期對其他圖書館開展相關工作有所裨益。

1 理事會構(gòu)成的頂層設計

2007年起，我國組織開展面向公益性服務類事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革試點工作。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》（以下簡稱《意見》），再次強調(diào)“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制”，以理事會為核心的公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革不斷走向深入。理事會制度是法人治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，其實質(zhì)是在法人內(nèi)部進行合理的權(quán)利劃分與配置，形成一種分權(quán)制衡、相互協(xié)同的關系以及利益相關者參與共同治理的機制[1]。

理事會的組成體現(xiàn)共同治理原則，十八屆三中全會的《決定》與中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《意見》都從頂層設計層面界定了理事會由“有關方面代表、專業(yè)人士、各界群眾”三方參與管理。

2 理事會構(gòu)成的現(xiàn)狀

截至2016年底，我國大陸地區(qū)共設立副省級以上公共圖書館65個，其中省級公共圖書館32個、副省級公共圖書館15個、獨立建制少年兒童圖書館18個。國家圖書館研究院針對47個省級和副省級公共圖書館建立理事會情況進行了全面調(diào)研，截至2017年3月27日，調(diào)研的47個副省級以上公共圖書館中，23個已建立理事會（其中省級13個，副省級10個），占48.9%。

公共圖書館建立理事會的重要目的，是為了吸納社會力量共同參與圖書館管理。因此，吸納社會多方面人士參與組成理事會是一般通行的做法。目前，已成立的圖書館理事會成員一般由3方面代表構(gòu)成，一是政府主管部門代表，主要來自文化、教育、科技、財政、人力資源和社會保障、宣傳等部門；二是圖書館界代表即專業(yè)人士，主要來自本館管理層、員工代表以及圖書館領域?qū)＜?；三是社會人士代表。理事會理事一般為單?shù)，通常為9～15人。副省級以上圖書館理事會代表來源及構(gòu)成統(tǒng)計參見表1、表2。

表1 副省級以上公共圖書館理事會代表來源一覽表

表2 副省級以上公共圖書館理事會理事構(gòu)成統(tǒng)計

續(xù)表

2.1 專業(yè)人士代表

公共圖書館理事會中專業(yè)人士代表即圖書館界代表，既應該包括本館員工代表，也應該包括館外圖書館界的專家。在國內(nèi)實踐中，23個建立理事會的副省級以上圖書館，理事會成員構(gòu)成中均有館內(nèi)員工代表，館內(nèi)員工代表一般包括圖書館黨政負責人、工會代表、專業(yè)技術人員、一線服務人員等。而有館外圖書館界專家參與的僅有9個，且絕大多數(shù)只有1位。專業(yè)人士代表占比超過三分之一的有14個。

可見，目前各館理事會理事構(gòu)成中，具備圖書館領域?qū)I(yè)知識和經(jīng)驗的專業(yè)人士代表比例普遍較小，理事會自身對圖書館的前瞻性、發(fā)展性問題缺乏研究，理事會咨詢委員會或?qū)I(yè)委員會不健全，在圖書館業(yè)務建設與服務開展等領域缺乏專業(yè)支持。

2.2 社會人士代表

社會人士代表的參與體現(xiàn)了“利益方共治”原則。公共圖書館作為公共文化服務機構(gòu)，其服務對象涵蓋了社會的方方面面，因此，社會人士代表也應該盡可能廣泛地涵蓋各領域，以期具有普遍代表性。目前，理事會中社會代表既包括了科技界、教育界、文化界、經(jīng)濟界、新聞界等方面的專業(yè)人士，還包括普通讀者這一圖書館的基本服務對象。社會人士代表（不含館外圖書館界代表）占比超過三分之一的有15個。若按照各館章程中規(guī)定的社會人士代表界定（即包含館外圖書館界代表），占比超過三分之一的高達19個。

社會人士代表屬于獨立理事范疇，通常不受政府和執(zhí)行層的影響與控制，能夠依據(jù)自身的專業(yè)知識作出獨立判斷與決策。

2.3 外部理事

國務院辦公廳《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》要求，直接關系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，其理事會中“本單位以外人員擔任的理事要占多數(shù)”。理事會中除圖書館自身代表外，其他均為外部理事。目前，23個已建立理事會的副省級以上圖書館中，22個屬于外部理事占多數(shù)，只有湖北省圖書館理事會15名理事中，本單位代表占8名，占比超過一半。

外部理事既包括政府代表理事，也包括獨立的社會代表理事。外部理事占多數(shù)的理事會顯然具有更多的公信力與透明度，亦能深化圖書館社會治理的參與程度，但由于缺乏圖書館相關領域的專業(yè)知識，對于理事會決策的科學性會帶來諸多影響，同時也會增加與執(zhí)行層的溝通成本，這一點在決策與監(jiān)督型理事會上的表現(xiàn)更為明顯。相反，如果內(nèi)部理事占到多數(shù)，則行政領導和一定數(shù)量的高級管理人員應出任理事會理事，有利于快速通過決策，但對執(zhí)行層缺乏監(jiān)督和控制，一定程度影響決策的公信力和透明度[2]。

2.4 政府代表

在我國，絕大多數(shù)事業(yè)單位是由政府舉辦，政府作為出資人代表，理應派出代表參加事業(yè)單位的理事會，《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》中也作出了明確要求。在實踐中已經(jīng)凸顯的問題是，同一地區(qū)，圖書館、文化館、博物館、美術館等公共文化機構(gòu)都要組建理事會，而這些機構(gòu)的政府主管部門往往歸一，在這種情況下，政府代表如何保證有足夠的時間和精力正確履行職責[3]。

同時，除文化主管部門外，圖書館的運行還涉及財政、人事等管理部門。因此，僅僅有文化主管部門代表作為政府代表進入理事會也是不夠的。

3 理事會構(gòu)成的優(yōu)化思路

上文論述的理事會構(gòu)成中存在的現(xiàn)狀，實際也是諸多不利于實現(xiàn)現(xiàn)代公共治理的弊端，為了消除這種弊端，還是應當從利益方協(xié)商共治和提升理事會科學決策水平處著手。

3.1 堅持“各方利益不占優(yōu)”原則

按照法人治理的基本原理和理事會制度的創(chuàng)設本意，在理事會中堅持“各方利益不占優(yōu)”是基本原則，目的是體現(xiàn)利益相關方協(xié)商共治，防止任何一方壟斷決策權(quán)[3]。因此，理事會構(gòu)成實行政府代表、專業(yè)人士、社會人士代表的“三三制”形式符合以理事會制度為核心的法人治理結(jié)構(gòu)改革的初衷與要求，也與現(xiàn)代理事會制度協(xié)商共治、兼顧各方利益的精神相適應。專業(yè)人士中不僅局限于本館員工，還可以包含館外圖書館界人士。因此，政府代表與社會人士代表之和必然遠大于本館員工，與《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》中“本單位以外人員擔任的理事要占多數(shù)”這一要求亦并不違背。

3.2 適度擴大政府代表來源

政府代表理事，從文化主管部門角度來講，應委派主管或熟悉圖書館業(yè)務并具有一定決策權(quán)力的負責人為宜。而僅有主管單位代表還不夠，可以適當補充人事、編制、財政或發(fā)改委等政府綜合職能部門的代表[4]，有利于行政主管部門將圖書館的具體管理職責交給理事會，由其進行決策和監(jiān)督，使政府轉(zhuǎn)變職能，從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，從管微觀轉(zhuǎn)向管宏觀，從行政管理轉(zhuǎn)向法治管理。文化主管部門以及圖書館可以提前與財政、編制、人力資源與社會保障等部門加強聯(lián)系，將改革的思路和問題提前與相關部門進行反復溝通，這樣形成的改革方案就會得到更廣泛的支持，具體落實時也會更加順暢。

3.3 科學聘任理事，建立科學決策支撐體系

堅持“各方不占優(yōu)”原則要求理事會采用1:1:1的理事人員結(jié)構(gòu)，即政府官員、社會理事與來自公共文化機構(gòu)的理事各自占三分之一。然而，這種防止任何一方壟斷決策權(quán)的理事結(jié)構(gòu)也有可能導致決策缺乏專業(yè)性，進而造成公共文化機構(gòu)利益受損。因此，在建立法人治理結(jié)構(gòu)過程中，引入社會力量參與治理并不是單純的引入社會理事，更重要的是要明確他們的責任與義務，建立理事培訓制度、溝通反饋機制以及責任追究制等，以保證理事會決策的科學性。一方面，科學聘任理事，重點考慮具備相關領域?qū)I(yè)知識和經(jīng)驗的知名人士、業(yè)界專家或行業(yè)代表，這些代表能夠迅速進入角色，并保證決策更加科學合理。另一方面，可以借鑒國際上的成功經(jīng)驗，建立理事會決策的專業(yè)支撐體系，即理事會下設置若干專門委員會，負責就某些專門事項進行前期審議，為理事會決策提供參考咨詢意見，如人事方面可設提名委員會、資質(zhì)審查委員會；財務方面可設財務委員會、審計委員會、薪酬委員會；專業(yè)發(fā)展方面可設發(fā)展規(guī)劃委員會、資源建設委員會、績效評估委員會等。

4 結(jié)語

隨著改革的不斷深化,我國文化事業(yè)單位的改革開始進入深水區(qū)。在總結(jié)經(jīng)驗、明確問題的基礎上不斷完善政策、改進措施，確定合理的理事構(gòu)成，對于促進理事會科學決策、充分發(fā)揮理事會作用具有非常重要的意義，也是全面推動公共圖書館建立以理事會制度為核心的法人治理結(jié)構(gòu)的一項重點任務。

[1] 構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)：并非成立理事會就OK了[N/OL].中國文化報,2014-04-25(008)[2017-12-30].http://epaper.ccdy.cn/html/2014-04/25/content_123432.htm.

[2] 李梅.公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建初探[J].圖書與情報,2014(1):70-73.

[3] 李國新.公共圖書館法人治理：結(jié)構(gòu)·現(xiàn)狀·問題·前瞻[J].圖書與情報,2014(2):1-6.

[4] 肖容梅.深圳圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點探索及思考[J].中國圖書館學報,2014(3):13-19.