楊 凡

（中國國家圖書館 北京 100081）

1 引言

早在21世紀(jì)初，我國圖書館界就開始了法人治理結(jié)構(gòu)的理論研究。2007年以來，隨著事業(yè)單位改革的不斷推進(jìn)，深圳圖書館、廣州圖書館等率先開始了建立公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)工作。隨后，一系列國家層面的政策、法律發(fā)布，從頂層設(shè)計(jì)角度要求圖書館組建理事會(huì)，實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，全面部署了構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重點(diǎn)任務(wù)，明確提出“推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)”[1]。2015年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》要求：“創(chuàng)新公共文化管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加大公益性文化事業(yè)單位改革力度。按照關(guān)于深化文化體制改革和推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的要求，理順政府和公益性文化事業(yè)單位之間的關(guān)系，探索管辦分離的有效形式。推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制?！盵2]在這一文件精神的激勵(lì)和促進(jìn)下，公共圖書館完善法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)入了爆發(fā)期，全國各地公共圖書館紛紛成立了理事會(huì)?！吨腥A人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》的相繼發(fā)布，明確了國家推動(dòng)公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，在法律層面為公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)、實(shí)行理事會(huì)制度提供了保障和依據(jù)。

在政策、法律的保障和圖書館人的探索下，法人治理結(jié)構(gòu)和理事會(huì)制度近年來取得了一系列成績(jī)，然而也面臨著一些問題和困難，其中一個(gè)重要問題就是理事會(huì)①的定位及職權(quán)。本文對(duì)國外立法中有關(guān)公共圖書館理事會(huì)定位和職權(quán)的規(guī)定進(jìn)行整理和分析，以期為我國公共圖書館理事會(huì)建設(shè)提供一些借鑒和思路。

2 國外圖書館法律中對(duì)理事會(huì)定位和職權(quán)的規(guī)定

目前，圖書館理事會(huì)制度在美國、英國、日本、韓國、澳大利亞等國家已經(jīng)得到了普遍采用。這一制度的建立通常是以各國圖書館法或相關(guān)法律為依據(jù)。我們以國家圖書館立法決策服務(wù)部組織編譯的《國外圖書館法律選編》為依據(jù)，調(diào)研了收錄的17個(gè)國家的93部有關(guān)圖書館的法律法規(guī)，其中14個(gè)國家的31部法律法規(guī)涉及理事會(huì)或委員會(huì)的設(shè)立。這些法律文本主要規(guī)定了理事會(huì)或委員會(huì)的定位、職權(quán)、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生方式、成員數(shù)量及構(gòu)成、館長(zhǎng)職責(zé)和運(yùn)行方式等。其中一些國家法律中對(duì)理事會(huì)定位的規(guī)定如表1所示。

表1 各國圖書館法中規(guī)定的圖書館理事會(huì)定位及職權(quán)

2.1 職能定位

通過對(duì)國外法律中相關(guān)規(guī)定的梳理和分析，可以發(fā)現(xiàn)這些理事會(huì)在職能定位上呈現(xiàn)出多元化，具有決策、咨詢、決策監(jiān)督和議事等多種職能，主要可分為決策型理事會(huì)和咨詢型理事會(huì)兩種情況。其中，決策型理事會(huì)以決策職能為主，名稱多為理事會(huì)或委員會(huì)，具有決定圖書館整體發(fā)展戰(zhàn)略及發(fā)展規(guī)劃、對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策等權(quán)力，部分理事會(huì)還被賦予對(duì)圖書館具體運(yùn)營或執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的職能；咨詢型理事會(huì)以提供咨詢建議為主，名稱多為委員會(huì)或協(xié)議會(huì)，通過向館長(zhǎng)及管理層提供圖書館事業(yè)發(fā)展相關(guān)建議參與圖書館治理，不具有決策與監(jiān)督職能。

例如，《德國國家圖書館法》規(guī)定在國家圖書館設(shè)立管理委員會(huì)，“有權(quán)決定一切對(duì)圖書館及其發(fā)展具有根本意義或重大經(jīng)濟(jì)意義的事宜”[3]211。法國《國家圖書館法》規(guī)定理事會(huì)就以下事項(xiàng)進(jìn)行商議：機(jī)構(gòu)以及活動(dòng)和投資方向；公共機(jī)構(gòu)全部活動(dòng)預(yù)算及調(diào)整，財(cái)政賬戶及年度結(jié)算劃撥；活動(dòng)年報(bào)；服務(wù)機(jī)構(gòu)、部門名單及其具體安排等[3]306。這兩個(gè)理事會(huì)屬于決策型委員會(huì)。

根據(jù)英國《公共圖書館與博物館法》，“應(yīng)設(shè)立兩個(gè)圖書館顧問委員會(huì)，一個(gè)為英格蘭（蒙茅斯郡除外）服務(wù)，另一個(gè)為威爾士和蒙茅斯郡服務(wù)。兩個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)向國務(wù)大臣提出有關(guān)圖書館設(shè)施的提供或使用的建議”[3]378-379。根據(jù)日本《圖書館法》,“公立圖書館可以設(shè)置圖書館協(xié)議會(huì)。圖書館協(xié)議會(huì)負(fù)責(zé)解答館長(zhǎng)關(guān)于圖書館運(yùn)營方面的咨詢，還應(yīng)針對(duì)圖書館開展的服務(wù)，向館長(zhǎng)提出意見和建議”[3]91。這兩個(gè)委員會(huì)屬于咨詢型委員會(huì)。

2.2 職權(quán)范圍

不同職能定位的理事會(huì)，其行使決策、監(jiān)督、咨詢、議事等職權(quán)的范圍存在明顯差異。

決策型理事會(huì)往往在決策或?qū)徸h圖書館發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)時(shí)擁有絕對(duì)實(shí)權(quán)，如德國國家圖書館管理委員會(huì)。一般而言，決策型理事會(huì)的職能主要包括以下幾個(gè)方面：①圖書館發(fā)展規(guī)劃、重大方針政策、制度的制定，如根據(jù)韓國《圖書館法》的規(guī)定，其圖書館信息政策委員會(huì)負(fù)責(zé)制定、審議、調(diào)整關(guān)于圖書館政策的主要事項(xiàng)，如圖書館發(fā)展綜合計(jì)劃制定的相關(guān)內(nèi)容、相關(guān)制度等[3]6。②財(cái)務(wù)管理，如南非《南非國家圖書館法》規(guī)定，“批準(zhǔn)國家圖書館的財(cái)政預(yù)算、財(cái)務(wù)報(bào)表”[3]162。③圖書館實(shí)際運(yùn)行管理有關(guān)的具體事務(wù)。另外，個(gè)別理事會(huì)職能范圍很廣，權(quán)力較大，還涉及到人員的任免權(quán)，如南非國家圖書館委員會(huì)。也就是說，決策型理事會(huì)在事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)方面都會(huì)有一定權(quán)力。

咨詢型理事會(huì)通常可就一切圖書館相關(guān)事宜提出建議，但不具有參與圖書館實(shí)際運(yùn)行管理和決策制定的實(shí)權(quán)，而是為館長(zhǎng)決策、圖書館管理提供參考意見和建議，扮演聯(lián)系圖書館、政府部門和社會(huì)公眾三方的角色。如德國《德國國家圖書館法》對(duì)其顧問委員會(huì)的職能規(guī)定是“就一切與圖書館相關(guān)的事宜向管理委員會(huì)和館長(zhǎng)提供建議”[3]212。

2.3 政府部門、理事會(huì)、管理層的關(guān)系

根據(jù)相關(guān)法律，各國圖書館通常采用決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相分離的運(yùn)行模式。理事會(huì)代表決策層，主要負(fù)責(zé)審議、批準(zhǔn)決策方案，其管理權(quán)限一般處于政府主管行政部門與管理層之間[4]；管理層主要為包括館長(zhǎng)、副館長(zhǎng)在內(nèi)的行政管理人員，其責(zé)任是對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)及執(zhí)行理事會(huì)決議；監(jiān)督層包括政府部門等，主要對(duì)決策層的決策和管理層的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，以切實(shí)保障理事會(huì)決定的貫徹落實(shí)。

2.3.1 政府部門和理事會(huì)的關(guān)系

理事會(huì)在一定程度上接受政府的管理，政府部門主要是對(duì)理事會(huì)進(jìn)行政策主導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)約束和行為監(jiān)管，而不是直接干涉理事會(huì)決策。其中一些圖書館理事會(huì)需向政府部門匯報(bào)工作情況，接受政府部門的監(jiān)督[5]。如英國國家圖書館理事會(huì)每年應(yīng)向國務(wù)大臣遞交年度會(huì)議和活動(dòng)報(bào)告及年度財(cái)務(wù)報(bào)告。法國《國家圖書館法》對(duì)理事會(huì)和政府部門的權(quán)責(zé)也作了詳細(xì)界定，如規(guī)定財(cái)政賬戶、合同簽訂的一般條件等相關(guān)決議，須獲得文化部部長(zhǎng)和預(yù)算部部長(zhǎng)（權(quán)屬范圍內(nèi)）、經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)的明確批準(zhǔn)后，方可生效執(zhí)行[3]306。

表2 各國圖書館理事會(huì)負(fù)責(zé)人及館長(zhǎng)有關(guān)情況

此外，圖書館理事會(huì)負(fù)責(zé)人及成員的產(chǎn)生也有很大一部分是由政府委任。理事會(huì)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生（見表2），主要有兩種情況：其一是法律規(guī)定的當(dāng)然成員，如南非國家圖書館委員會(huì)負(fù)責(zé)人由藝術(shù)文化科技部部長(zhǎng)委任；其二是由政府機(jī)構(gòu)推舉產(chǎn)生，如美國博物館與圖書館服務(wù)理事會(huì)、韓國圖書館信息政策理事會(huì)的成員均由總統(tǒng)任命；大英圖書館理事會(huì)成員由國務(wù)大臣任命。

各國圖書館理事會(huì)成員多由館內(nèi)外代表共同組成，這其中又有三類人群較為常見：一是政府部門或立法機(jī)構(gòu)代表；二是館內(nèi)職工代表；三是文化、教育、科學(xué)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域知名人士代表。其中政府部門或立法機(jī)關(guān)代表和館內(nèi)職工代表的產(chǎn)生，一種是法律規(guī)定的當(dāng)然成員，通常為政府部門、立法機(jī)關(guān)職務(wù)代表；另一種是由政府部門、立法機(jī)關(guān)依法進(jìn)行推選、任命。而各領(lǐng)域知名人士代表則一般由國家領(lǐng)導(dǎo)人或文化主管部門負(fù)責(zé)人依法任命。如英國國家圖書館理事會(huì)的知名人士代表由女王或文化體育傳媒部部長(zhǎng)任命。這就在人員構(gòu)成上保證了政府機(jī)構(gòu)能對(duì)理事會(huì)的運(yùn)行進(jìn)行一定程度的監(jiān)督。

2.3.2 理事會(huì)與管理層的關(guān)系

理事會(huì)與其管理層各行其職、各賦其能，權(quán)責(zé)劃分明確。國外有關(guān)圖書館法律中對(duì)此也有相關(guān)規(guī)定，一般情況下，理事會(huì)通過決議為管理層提供支持，但不直接參與圖書館管理事務(wù)；管理層負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會(huì)決議，并向理事會(huì)匯報(bào)工作，接受理事會(huì)監(jiān)督。此外，一些法律條文明確說明了圖書館館長(zhǎng)和理事會(huì)的關(guān)系。如法國和南非國家圖書館館長(zhǎng)為理事會(huì)成員，需向理事會(huì)匯報(bào)工作，且南非國家圖書館館長(zhǎng)是由國家圖書館委員會(huì)委任；在韓國地方圖書館信息服務(wù)委員會(huì)中，地區(qū)代表圖書館館長(zhǎng)擔(dān)任副委員長(zhǎng)；德國國家圖書館館長(zhǎng)須參加管理委員會(huì)會(huì)議和顧問委員會(huì)會(huì)議，但沒有表決權(quán)。

2.3.3 政府部門與管理層的關(guān)系

根據(jù)各國法律，一般情況下，國家圖書館的館長(zhǎng)必須經(jīng)過國家元首、國會(huì)議長(zhǎng)或者至少是政府主管部門的部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的審批方能任免。如美國國會(huì)圖書館館長(zhǎng)由總統(tǒng)根據(jù)參議院的提名，并經(jīng)參議院同意后任命。法國國家圖書館館長(zhǎng)根據(jù)文化部部長(zhǎng)提名，由部長(zhǎng)委員會(huì)通過政令任命。

3 啟示

國外圖書館相關(guān)法律對(duì)理事會(huì)的職能定位和職權(quán)范圍等方面作出了明確規(guī)定，為公共圖書館理事會(huì)提供了保障和約束，有助于理事會(huì)的高效決策和有序運(yùn)行。

3.1 完善法律保障體系

從世界范圍來看，較為完善的法律體系為圖書館進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)改革、建立理事會(huì)提供了強(qiáng)有力的保障?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》雖然明確規(guī)定了“國家推動(dòng)公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，吸收有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和社會(huì)公眾參與管理”[6]，為公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)提供了法律層面的依據(jù)和保障，但對(duì)于理事會(huì)制度的具體內(nèi)容，如理事會(huì)的定位、職權(quán)、人員構(gòu)成、運(yùn)行方式等并沒有進(jìn)行闡釋和規(guī)定。這就需要建立完善的配套制度，制定與理事會(huì)制度相關(guān)的法律、法規(guī)、行業(yè)規(guī)范等，形成相互配套、相互銜接的政策法規(guī)體系，對(duì)理事會(huì)制度的各個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，使理事會(huì)的建立和運(yùn)行有法可依、有章可循，使其能在中國圖書館界得到切實(shí)推行和可持續(xù)發(fā)展。

3.2 明確理事會(huì)的職能定位及職權(quán)劃分

理事會(huì)作為公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建立的主要標(biāo)志，其職權(quán)定位直接影響著它在實(shí)際運(yùn)行中作用的發(fā)揮。國外圖書館法律中，決策型理事會(huì)和咨詢型理事會(huì)在職權(quán)上存在著顯著不同。但明確的規(guī)定使不同類型的理事會(huì)開展工作、發(fā)揮作用有據(jù)可依。因此，無論是健全法律保障體系，還是制定具體的理事會(huì)章程，都應(yīng)注意理事會(huì)定位和職權(quán)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，界定好決策型、咨詢型理事會(huì)不同的職權(quán)范圍，為理事會(huì)的運(yùn)行提供明確的參照。

3.3 理清政府部門、理事會(huì)和管理層三者關(guān)系

通過調(diào)研國外圖書館法律中有關(guān)政府部門、理事會(huì)和管理層三者的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，三者基本上是一種垂直有序的層級(jí)關(guān)系。上一級(jí)指導(dǎo)和監(jiān)督下一級(jí)的工作，而下一級(jí)向上一級(jí)匯報(bào)工作（見圖1）。這樣一來，也就實(shí)現(xiàn)了“政府由直接管轉(zhuǎn)向間接管（將決策權(quán)交給理事會(huì)），從管微觀轉(zhuǎn)向管宏觀（不再干預(yù)具體事務(wù)），從行政管理轉(zhuǎn)向法治管理（制定法律法規(guī)或規(guī)章，明確各自的權(quán)利義務(wù)），從而使公共圖書館成為獨(dú)立的事業(yè)法人，能夠自主行使權(quán)力，靈活處理事務(wù)”[7]，不斷提升服務(wù)效能。

3.4 制定權(quán)力清單和責(zé)任清單

目前，法人治理結(jié)構(gòu)正處于探索階段，政府部門與圖書館之間的權(quán)責(zé)關(guān)系仍存著界定模糊的現(xiàn)狀?？梢越梃b國外經(jīng)驗(yàn)，通過制定權(quán)力清單和責(zé)任清單予以明確[8]。其中，權(quán)力清單的制定是為了防止政府行為的越位，而責(zé)任清單的制定是為了防止政府行為的缺位。如把政府行政主管部門的權(quán)力規(guī)定為：審核、批準(zhǔn)章程，提名圖書館負(fù)責(zé)人，按照法律法規(guī)和章程對(duì)圖書館進(jìn)行考核監(jiān)督等。

圖1 政府部門、理事會(huì)和管理層間的關(guān)系

4 結(jié)語

理事會(huì)制度的實(shí)施，從本質(zhì)上來說，是管理體制和運(yùn)行機(jī)制上的一種變革，是關(guān)于決策層、管理層和監(jiān)督層三部分權(quán)力、責(zé)任劃分的一種制度安排。公共圖書館建立理事會(huì)制度，開展法人治理結(jié)構(gòu)改革，有利于公共圖書館更好地履行職責(zé)使命，更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的精神文化需要。在建立理事會(huì)制度的探索中，既要牢牢立足于我國圖書館行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，又要廣泛吸收借鑒國外理事會(huì)制度的可取經(jīng)驗(yàn)，以推動(dòng)法人治理結(jié)構(gòu)的合理健康發(fā)展。

注釋：

① 除理事會(huì)外，這類機(jī)構(gòu)還有委員會(huì)、董事會(huì)、管理委員會(huì)等幾種稱謂，英文為board、committee、council、directorate等。雖然稱謂不同，但這些機(jī)構(gòu)的主要性質(zhì)是一致的。為便于敘述，在涉及到非具體機(jī)構(gòu)名稱時(shí)，本文一律以理事會(huì)代稱。

② 指博物館與圖書館服務(wù)署署長(zhǎng)。

[1] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].(2013-11-16)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.

[2] 關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見[EB/OL].(2015-01-14)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/14/c_1113996899.htm.

[3] 盧海燕.國外圖書館法律選編[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2014.

[4] 趙益民.國外主要國家圖書館的管理決策與實(shí)施研究[J].圖書情報(bào)工作,2016(5):18-27.

[5] 曲蘊(yùn),馬春.國外公共圖書館法人治理政策研究及運(yùn)行實(shí)踐[J].圖書館雜志,2016(11):9-13,44.

[6] 中國法制出版社.中華人民共和國公共圖書館法（含草案說明）[M].北京:中國法制出版社,2017:7-8.

[7] 肖榮梅.我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀與分析[J].國家圖書館學(xué)刊,2014(3):22-28.

[8] 霍瑞娟.公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀調(diào)研及思考[J].中國圖書館學(xué)報(bào),2016(7):117-127.