□李 強

非正規(guī)就業(yè)是指區(qū)別于現(xiàn)代工商企業(yè)的勞動就業(yè)形式，強調(diào)雇傭關(guān)系的非正式性、就業(yè)狀態(tài)的不穩(wěn)定性和游離于國家監(jiān)管體制之外的邊緣性。1973年，國際勞工組織在題為《就業(yè)、收入與平等：肯尼亞增加生產(chǎn)就業(yè)的戰(zhàn)略》的研究報告中首次提出非正規(guī)就業(yè)的概念，用以描述發(fā)展中國家社會底層普遍存在的一種就業(yè)現(xiàn)象，之后這一概念在世界范圍內(nèi)迅速被廣泛接受、認可和應(yīng)用，但是關(guān)于其內(nèi)涵和外延并未形成完全一致的認識。改革開放以來，流入城市的農(nóng)民工逐步成為我國非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域的主體從業(yè)人群，這一趨勢既是戶籍制度改革推動大量農(nóng)村勞動力進入城市的必然結(jié)果，同時也符合快速城市化進程中就業(yè)崗位急劇增加的需要。在市場化改革不斷深化的過程中，農(nóng)民工勞動就業(yè)的非正規(guī)化延伸到不同層次的生產(chǎn)生活領(lǐng)域，并呈現(xiàn)出多樣化的存在形式。本文聚焦于農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)的內(nèi)部類型差異，在對其作出更為細致梳理的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的治理方向。

一、非正規(guī)就業(yè)的理論審視與概念探討

自國際勞工組織提出非正規(guī)就業(yè)的概念之后，西方關(guān)于非正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)經(jīng)濟的研究主要形成了三大宏觀理論傳統(tǒng)。[1]一是二元論。這一理論視角將非正規(guī)就業(yè)及其所在的經(jīng)濟部門的產(chǎn)生是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展不充分、統(tǒng)一勞動力市場尚未形成的結(jié)果，是與現(xiàn)代規(guī)模化經(jīng)濟部門截然不同的邊緣性自治領(lǐng)域，同時也為從農(nóng)村流入城市、缺乏專業(yè)技術(shù)和充分資源的剩余勞動力創(chuàng)造了謀生機會。二是結(jié)構(gòu)論。這一理論視角也被稱為新馬克思主義，將非正規(guī)經(jīng)濟作為資本主義工業(yè)生產(chǎn)體系中的重要環(huán)節(jié)加以考察，強調(diào)工廠中從事非正規(guī)就業(yè)的工人之所以存在，是作為雇主的資本家規(guī)避勞動法規(guī)、降低生產(chǎn)成本的結(jié)果，構(gòu)成了另一種剝削形式。三是制度論。這一理論視角認為具有歧視性、有失公平的制度導(dǎo)致大量農(nóng)村流入城市的移民為避免高昂的制度成本和交易費用，主動去選擇易于進入同時具有更大靈活性和自由度的非正規(guī)就業(yè)形式。上述三種視角均以經(jīng)驗考察為基礎(chǔ)、以理論提升為重點、以政策建議為依歸，在價值判斷上一致認同非正規(guī)就業(yè)群體的弱勢地位，這為國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的研究和提出相應(yīng)的政策建議奠定了重要基礎(chǔ)，三種理論視角的基本內(nèi)容見表1。

表1 非正規(guī)就業(yè)研究的三大理論視角

一直以來，非正規(guī)就業(yè)被視為異于現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展方向的勞動就業(yè)形態(tài)，往往意味著非正統(tǒng)、邊緣性、低層次、不穩(wěn)定等特征。在建國以后實行高度集中的計劃經(jīng)濟時代，社會成員普遍被吸納到各種各樣的“單位”之中，極大地壓縮了非正規(guī)就業(yè)現(xiàn)象產(chǎn)生的空間。改革開放之后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下戶籍制度帶來的體制壁壘逐步被突破，從農(nóng)村流向城市的勞動力越來越多地承擔(dān)大量臨時性崗位，并隨之衍生出了多種多樣的靈活就業(yè)形式，農(nóng)民工也就成為這一領(lǐng)域的主體就業(yè)人群。在這種形勢下，非正規(guī)就業(yè)這一概念因?qū)r(nóng)民工勞動就業(yè)的現(xiàn)實發(fā)展具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Χ鸩揭饘W(xué)界越來越多的關(guān)注，并由此形成了一些具有代表性的典型定義。有學(xué)者從外在特征角度把非正規(guī)就業(yè)定義為“具有非正式雇傭關(guān)系、未進入政府監(jiān)管體系、就業(yè)性質(zhì)和效果處于低層次和邊緣地位的勞動就業(yè)”；[2]也有學(xué)者從分布領(lǐng)域的角度把非正規(guī)就業(yè)解釋為廣泛存在于非正規(guī)部門和正規(guī)部門中的有別于傳統(tǒng)典型的就業(yè)形式，主要包括兩類：一是非正規(guī)部門里的各種就業(yè)門類，二是正規(guī)部門里的短期臨時就業(yè)、非全日制就業(yè)、勞務(wù)派遣就業(yè)、分包生產(chǎn)或服務(wù)項目的外部工人等；[3]此外還有學(xué)者立足所有制結(jié)構(gòu)認為非正規(guī)就業(yè)群體由三類人員構(gòu)成，即的私營企業(yè)從業(yè)人員、個體經(jīng)濟從業(yè)人員，以及以大量從事非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力為主的未納入統(tǒng)計部分的從業(yè)人員。[4]從概念界定上看，不同研究者關(guān)注問題的角度、方式和側(cè)重點各有不同，但是對非正規(guī)就業(yè)都呈現(xiàn)出基本一致的判斷，即強調(diào)其非主流、補充性、未定性等特征。與本土化的靈活就業(yè)相比，非正規(guī)就業(yè)的概念更具有概括性，不少學(xué)者認為二者之間具有包含與被包含的關(guān)系，但事實上靈活就業(yè)所體現(xiàn)出的正向價值和積極意義更為明顯。

按照“正規(guī)部門—非正規(guī)部門”的二元劃分標準，將這一領(lǐng)域的就業(yè)群體分成相互獨立的兩部分，即非正規(guī)部門中的從業(yè)者和正規(guī)部門的臨時就業(yè)人員，是研究者界定非正規(guī)就業(yè)這一概念外延普遍采用的方式。按照國際勞工組織早期的定義，非正規(guī)部門主要是指發(fā)展中國家城市地區(qū)那些低收入、低報酬、無組織、無結(jié)構(gòu)的很小生產(chǎn)規(guī)模的生產(chǎn)或服務(wù)單位。[5]依據(jù)經(jīng)濟部門的不同劃分非正規(guī)就業(yè)群體更多體現(xiàn)了相對宏觀經(jīng)濟學(xué)的角度，而就業(yè)本質(zhì)上是個人的謀生手段，需要從更加微觀的視角來看待，雇傭關(guān)系就是這樣一種視角。自雇與受雇是農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)更為本質(zhì)的兩種表現(xiàn)形式，某種意義上可能體現(xiàn)出農(nóng)民工個體經(jīng)濟地位的差異及演變趨勢。已有研究表明，相對于非正規(guī)受雇者，自雇者擁有更好的發(fā)展前景，可能獲得更高的收入、更優(yōu)的社會資本和更好的城市融入感，因而更有可能實現(xiàn)資本積累和向上流動。[6]而諸如日薪工、散工、街頭攬活等非正規(guī)受雇可能只是進入城市的農(nóng)民工維持勉強生存而被動選擇的謀生手段。以雇傭關(guān)系的不同作為細分非正規(guī)就業(yè)內(nèi)部差異的基本標準，有助于更好地從微觀上把握農(nóng)民工的具體就業(yè)過程、職業(yè)發(fā)展預(yù)期和經(jīng)濟社會地位變化。

二、農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)的類型差異和功能定位

區(qū)分農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)的內(nèi)部構(gòu)成是全面把握這一領(lǐng)域具體情況的必然要求。如前文所述，按照雇傭關(guān)系的不同，從事非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工群體可劃分為非正規(guī)自雇和非正規(guī)受雇兩類，二者在就業(yè)起點、職業(yè)分布、勞動方式、發(fā)展前景、主觀預(yù)期等方面都具有很大的差異。其中，農(nóng)民工從事非正規(guī)就業(yè)的主觀預(yù)期既包括對未來職業(yè)規(guī)劃、就業(yè)穩(wěn)定性的打算，也包括對留城意愿、社會保障等相關(guān)事項的考慮。這是以往相關(guān)研究較少注意到的，但是這種未來指向又特別重要，可從農(nóng)民工主觀層面把握非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展方向。表2展示了不同維度下農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)的類別劃分。

表2 農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)的類型劃分

非正規(guī)就業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展和社會成員生活中扮演的角色一直是研究者廣泛討論的焦點話題，持肯定態(tài)度的研究者將其視為弱勢群體的生計來源、自主創(chuàng)業(yè)的重要起點，并有助于緩解經(jīng)濟危機帶來的失業(yè)壓力和致貧效應(yīng)。而關(guān)注非正規(guī)就業(yè)負面效應(yīng)的研究者則認為，非正規(guī)就業(yè)的存在不利于勞動力市場的正常充分發(fā)育和國家正式勞動制度的落實，還會造成有意逃避政府稅收的問題。對于農(nóng)民工而言，從事非正規(guī)就業(yè)不僅僅是一種個體現(xiàn)實需求，而且在當(dāng)前城市化發(fā)展進程中能夠承擔(dān)特定功能。第一，降低就業(yè)準入門檻，拓寬農(nóng)民工初入城市的生存渠道。受農(nóng)民工自身素質(zhì)所限，普遍偏低的教育程度、工作技能、家庭背景等制約了從事城市正規(guī)職業(yè)的可能性，非正規(guī)就業(yè)相對較低的準入門檻則提供了農(nóng)民工立足城市的初始條件，為后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。第二，節(jié)約就業(yè)崗位成本，減少農(nóng)民工市民化的公共財政支出。增加城市就業(yè)需要政府多方面的成本投入，包括勞動力培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息平臺搭建等，非正規(guī)就業(yè)有助于節(jié)約此類投入，是適應(yīng)農(nóng)民工自身發(fā)展的重要就業(yè)方式，有利于市民化更高效率地推進。第三，維系初級社會資本，強化農(nóng)民工適應(yīng)城市的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)民工進入非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域往往借助源自農(nóng)村的原生社會資本，包括親屬、老鄉(xiāng)等，并在城市適應(yīng)過程中將這種關(guān)系延續(xù)下來，有助于增強城市適應(yīng)能力、更快地實現(xiàn)融入城市的目標。第四，創(chuàng)造社會流動空間，助推農(nóng)民工市民化的跨越式發(fā)展。從階層流動視角看，具備有利條件和創(chuàng)業(yè)精神的非正規(guī)自雇者注重更具方向性的經(jīng)濟資源、社會資源積累，可能實現(xiàn)突破性的向上流動，進而逐步完成從非正規(guī)就業(yè)到適度正規(guī)化、從農(nóng)民工到市民的轉(zhuǎn)化。

更為重要的是，非正規(guī)就業(yè)本身已經(jīng)成為推動農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口市民化的重要機制，對農(nóng)民工職業(yè)發(fā)展和生活安全具有重要意義，如圖1所示。首先，非正規(guī)就業(yè)是一種底線保障機制。由于進入門檻低、投入成本低，非正規(guī)就業(yè)往往成為農(nóng)民工在城市的兜底性生計來源，或是作為常規(guī)就業(yè)之外的補充性謀生渠道以防范可能出現(xiàn)的經(jīng)濟風(fēng)險。這實際上形成了政府提供的社會保障之外的、農(nóng)民工更易主動掌控的一種長效性保護機制，主要應(yīng)對的是農(nóng)民工“生存”層次的需要。其次，非正規(guī)就業(yè)是一種自主成長機制。非正規(guī)就業(yè)作為具有鮮明個體特征的勞動現(xiàn)象，一方面賦予農(nóng)民工相當(dāng)程度的就業(yè)靈活性，持續(xù)培育市場敏感度進而推動擇業(yè)過程走向理性，另一方面調(diào)動農(nóng)民工不斷挖掘自身潛力的積極性，達到增加就業(yè)投入、提高工作效率的效果。這兩方面共同構(gòu)成推動農(nóng)民工市民化的主動成長機制，主要應(yīng)對“發(fā)展”層次的需要。再次，非正規(guī)就業(yè)是一種自我篩選機制。非正規(guī)就業(yè)兼具創(chuàng)造社會流動空間和維持基本底線生存的雙重屬性，既可成為優(yōu)勢農(nóng)民工邁向市民的就業(yè)維度的階梯，也能識別長期停留在底層狀態(tài)的農(nóng)民工，這就形成了針對農(nóng)民工群體分化的甄別機制并引導(dǎo)其自然流動，為有序化、漸進式推進市民化提供了政策依據(jù)和實施條件。

圖1 非正規(guī)就業(yè)推動農(nóng)民工市民化的內(nèi)在機制

三、農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)的存在問題與治理方向

在農(nóng)民工從事非正規(guī)就業(yè)過程中，客觀上確實存在不完全符合勞動制度和政府監(jiān)管相關(guān)規(guī)定的現(xiàn)象，但是從農(nóng)民工個體發(fā)展的角度看，勞動過程保護、人力資本積累、社會資本建構(gòu)等方面的問題更應(yīng)該重點關(guān)注。首先，勞動保護大量缺失。由于從事非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工群體主要處于次級勞動力市場，集中分布在大量低端產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，且體力勞動占據(jù)了重要組成部分，因此相應(yīng)的勞動保護和社會保障的重要性就凸顯出來了，但是，非正規(guī)就業(yè)恰恰是游離于國家正式制度之外、忽略常規(guī)勞動保護的重點領(lǐng)域，就業(yè)者因此而面臨遭受各類勞動損傷的巨大風(fēng)險。對于非正規(guī)自雇者而言，為了最大限度地獲取勞動收益，會主動忽略甚至排斥實行勞動保護帶來的成本消耗，這是一種理性選擇，導(dǎo)致從業(yè)人員長期處于一種“自我剝削”的工作狀態(tài)；對于非正規(guī)受雇者而言，經(jīng)常普遍處于無合同、無保險、短期性、臨時性的工作狀態(tài)當(dāng)中，當(dāng)出現(xiàn)因工傷、職業(yè)病等勞動損傷而引起勞資糾紛時可能陷入維權(quán)困境，進一步加劇勞資關(guān)系的矛盾和緊張局面。從社會保險情況來看，農(nóng)民工各類型社會保險參保率也不高，均不足三成，擁有生育保險和住房公積金的甚至不足10%。[7]第二，人力資本增量積累緩慢。非正規(guī)就業(yè)臨時性、不穩(wěn)定的特征導(dǎo)致從業(yè)人員的職業(yè)流動和地域流動頻繁，無法依托職業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展達至人力資本積累，也無法實現(xiàn)長期持續(xù)性的專業(yè)、專一、專門技能的提升，這是阻礙農(nóng)民工人力資本提升的首要原因。農(nóng)民工選擇從事非正規(guī)就業(yè)與個人受教育程度低、職業(yè)技能缺乏、城市適應(yīng)性不足等客觀因素息息相關(guān)，而以勞動密集型行業(yè)為主的非正規(guī)就業(yè)反過來又限制了人力資本增量尤其是職業(yè)技能的提升，二者之間的相互制約關(guān)系導(dǎo)致農(nóng)民工易陷入職業(yè)發(fā)展停滯、階層地位固化的困境，進而影響城市化過程中的向上流動和社會融合。第三，社會資本建構(gòu)空間不足。如前文所述，農(nóng)民工進入非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域經(jīng)常依賴的是源自農(nóng)村的以血緣和地緣關(guān)系為紐帶的初級社會資本，這類資本是農(nóng)民工在城市中的兜底資源，對于維持基本生存、保證生活底線、增強城市適應(yīng)性等方面具有重要的現(xiàn)實意義。因此，非正規(guī)就業(yè)和初級社會資本之間容易形成相互強化的關(guān)系，與此同時不能忽視的是，農(nóng)民工次級社會資本的建構(gòu)和拓展相對滯后了，局限于相對封閉的生產(chǎn)生活環(huán)境，這并不利于更大范圍和更深程度的社會融合，最終會影響農(nóng)民工市民化的推進，也不符合提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的具體要求。

對于農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)，首要的是在接受其大量存在這一現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，充分認識到非正規(guī)就業(yè)的積極功能，并盡可能地抑制其消極作用。同時，注重引導(dǎo)和規(guī)范相關(guān)違規(guī)行為而不是一刀切地禁止。需要注意的是，針對非正規(guī)自雇和非正規(guī)受雇兩種具體情況，需要研究不同的政策導(dǎo)向：對于游離于政府監(jiān)管體系之外非正規(guī)自雇者而言，需要重視規(guī)范化管理體制的制定與落實，將自雇者納入服務(wù)管理視野中；對于缺乏正式雇傭關(guān)系的非正規(guī)受雇者而言，需要完善從業(yè)者基本的勞動保護和社會保障措施。具體來說，可以從制定規(guī)范框架、完善支持系統(tǒng)和建立提升機制三個方面加以考慮，如圖2所示。

圖2 農(nóng)民工非正規(guī)就業(yè)的治理方向

一是制定規(guī)范框架。在平衡經(jīng)濟秩序與底層利益之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，制定專門針對農(nóng)民工從事非正規(guī)就業(yè)的底線型規(guī)范并上升為正式制度加以落實。這一規(guī)范框架應(yīng)著重強調(diào)兩大原則：一是以確保勞動安全為目標不斷降低農(nóng)民工的就業(yè)風(fēng)險，二是以維護公共秩序為指針強化農(nóng)民工的市民意識。

二是完善支持系統(tǒng)。主要包括三個方面：第一，逐步建立統(tǒng)一、開放、競爭、規(guī)范的勞動力市場；第二，探索建立符合非正規(guī)就業(yè)特征的新型農(nóng)民工社會保障制度；第三，整合包括政府、企業(yè)、社會組織在內(nèi)的各類社會主體扶持非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工群體，形成多元協(xié)作的社會支持格局。

三是建立提升機制。主要包括兩個方面：一是針對非正規(guī)就業(yè)者特別是其中的新生代農(nóng)民工進行相關(guān)技能培訓(xùn)以增加人力資本，同時完善官方職業(yè)資格和技能認證制度加以對接。二是以鼓勵性政策支持和引導(dǎo)符合經(jīng)濟成長規(guī)律的非正規(guī)就業(yè)走向規(guī)范化、規(guī)?；l(fā)展，進而給予條件成熟的非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工以市民待遇。

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