文 律商聯(lián)訊特約撰稿 申進(jìn)忠

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與一般民事索賠案件相比，生態(tài)損害賠償案件具有更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，為此，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判庭進(jìn)行審理更為適宜，此外在訴訟規(guī)則方面，需要從生態(tài)損害賠償?shù)膶?shí)際出發(fā)，對(duì)訴前證據(jù)保全、先予執(zhí)行以及賠償費(fèi)的分期賠付等制度進(jìn)行探討與實(shí)踐，并適時(shí)提出有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的立法和司法解釋建議

生態(tài)環(huán)境損害行為產(chǎn)生的后果包括兩部分：一是對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的損害，二是由生態(tài)環(huán)境損害而導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)損害。后者屬于環(huán)境侵權(quán)的范疇，我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》有相關(guān)規(guī)定，而對(duì)于前者，即生態(tài)環(huán)境本身的損害，是否應(yīng)當(dāng)由損害行為人承擔(dān)責(zé)任則長(zhǎng)期缺乏規(guī)定。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是針對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的損害賠償與修復(fù)而建立的一項(xiàng)制度。2013年召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，在加快生態(tài)文明制度建設(shè)方面明確提出“對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度”。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也將“損害擔(dān)責(zé)”確定為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本原則。

在此背景下，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年12月發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，在吉林、山東、江蘇、湖南、貴州等七省市進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，兩辦又于2017年12月發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，決定自2018年1月1日起，在全國(guó)范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，目標(biāo)是到2020年，力爭(zhēng)在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

可見(jiàn)，目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度仍處于建設(shè)期，要通過(guò)完善相關(guān)政策和法律來(lái)加以保障。

基本要素如何確立

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的基本要素包括誰(shuí)來(lái)主張賠償，即賠償權(quán)利人、由誰(shuí)負(fù)責(zé)賠償，即賠償義務(wù)人以及賠償什么，即賠償范圍三個(gè)基本要素。

按照我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》等的規(guī)定，我國(guó)重要自然資源諸如礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等原則上歸國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。生態(tài)環(huán)境本身的損害體現(xiàn)為對(duì)上述自然資源的損害，因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)際上是國(guó)家作為自然資源的所有者通過(guò)民事訴訟途徑要求賠償?shù)闹贫?。在具體操作上由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家作為生態(tài)環(huán)境損害的權(quán)利人來(lái)要求賠償顯然不現(xiàn)實(shí)。

為此，制度設(shè)計(jì)采取了國(guó)務(wù)院授權(quán)的方式，即由國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市、地級(jí)政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利人。省級(jí)、市、地級(jí)政府可指定相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w工作，同時(shí)明確國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)開(kāi)展索賠工作。

確定生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人相對(duì)容易，即造成生態(tài)環(huán)境損害的單位和個(gè)人。但由于生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)數(shù)額巨大，實(shí)踐中經(jīng)常存在著賠償義務(wù)人無(wú)力支付賠償費(fèi)的現(xiàn)象，為此要通過(guò)推行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)以及適當(dāng)擴(kuò)大賠償義務(wù)人范圍的方式加以解決，后者要通過(guò)立法確立。

在賠償范圍上，生態(tài)損害賠償是一種“填補(bǔ)性”責(zé)任，即以修復(fù)生態(tài)環(huán)境及受損的生態(tài)服務(wù)功能為核心，具體包括清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失等，此外還有生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)等也應(yīng)屬于賠償范圍。

索賠程序仍待完善

生態(tài)損害賠償是國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、市、地級(jí)政府作為賠償權(quán)利人以平等主體身份通過(guò)民事訴訟程序向賠償義務(wù)人索賠。與一般民事索賠案件相比，生態(tài)損害賠償案件具有更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，為此，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判庭進(jìn)行審理更為適宜，此外在訴訟規(guī)則方面，要從生態(tài)損害賠償?shù)膶?shí)際出發(fā)，對(duì)訴前證據(jù)保全、先予執(zhí)行以及賠償費(fèi)的分期賠付等制度進(jìn)行探討與實(shí)踐，并適時(shí)提出有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的立法和司法解釋建議。

值得注意的是，根據(jù)2016年《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，并不影響社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，也不影響人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到損害的自然人、法人和其他組織提起私益訴訟。這就意味著基于同一環(huán)境侵權(quán)行為，會(huì)發(fā)生三類(lèi)訴訟，如何處理這三類(lèi)訴訟之間的關(guān)系，特別是政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟之間的關(guān)系，仍有待進(jìn)一步探討與澄清。

由于訴訟程序“費(fèi)時(shí)耗力”，為了簡(jiǎn)便程序，還專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了賠償權(quán)利人主動(dòng)磋商的重要性，創(chuàng)設(shè)了磋商賠償機(jī)制，即賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問(wèn)題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人的賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議，并按照賠償協(xié)議開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。

賠償協(xié)議依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

相關(guān)制度的建設(shè)

首先是技術(shù)支撐制度。生態(tài)環(huán)境損害首先要調(diào)查生態(tài)環(huán)境損害，對(duì)具體生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定評(píng)估，為此要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估能力，制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，遴選鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，并完善相關(guān)管理制度與工作程序等。

其次是生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的最終目的不是獲得賠償款，還應(yīng)根據(jù)賠償協(xié)議或法院判決，對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。當(dāng)然，賠償義務(wù)人可以自行修復(fù)，也可以委托具備修復(fù)能力的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)，修復(fù)資金由賠償義務(wù)人向委托的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)支付。

賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收收入，全額上繳同級(jí)國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算管理。賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開(kāi)展替代修復(fù)。

最后是監(jiān)督制度。建立生態(tài)環(huán)境損害索賠行為和生態(tài)環(huán)境修復(fù)的監(jiān)督機(jī)制，并引入公眾參與，發(fā)揮公眾作用。一是公民、法人和其他組織可以依法舉報(bào)要求提起生態(tài)環(huán)境損害賠償，對(duì)此賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究處理和答復(fù)。二是保障專(zhuān)家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織能夠參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)或賠償磋商工作。三是依法公開(kāi)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、賠償、訴訟裁判文書(shū)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果報(bào)告等信息，保障公眾知情權(quán)。

總之，生態(tài)損害賠償制度的建立強(qiáng)化了企業(yè)生態(tài)環(huán)境責(zé)任，按照《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的規(guī)定，對(duì)于發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的、在國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的，以及發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的、造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)都應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。