呂寧

談起今年最火的電影，毫無疑問，一定是《戰(zhàn)狼2》。不同于其他電影續(xù)集狗尾續(xù)貂的令人失望，《戰(zhàn)狼2》在突破了《戰(zhàn)狼》之后，格局進(jìn)一步增大，故事以中國在非洲撤僑為背景展開，使人真真切切的感受到了一種“激情”，愛國的激情！

而說到撤僑，可以說這既是一場微妙的外交行動，更是國家在世界舞臺上展示自己的直觀方式。

人道干涉源遠(yuǎn)流長

所謂撤僑，是指一個國家通過外交、軍事手段，把僑居在其他國家，且生命、財(cái)產(chǎn)集體遭受重大危險的本國公民撤離到安全區(qū)域的官方行為。

在古代中外都曾有過原始形態(tài)的撤僑行動，曾有學(xué)者將《舊約》中的“出埃及”當(dāng)作最早的、由官方組織的“撤僑”，這固然有些牽強(qiáng)，但古代腓尼基人、希臘人、迦太基人和羅馬人都曾動用國家軍隊(duì)、艦船將居住在海外定居點(diǎn)的本國軍民運(yùn)送回國，這實(shí)際上就是一種撤僑行為。在古代中國，從所占境外軍屯、民屯后撤的行為，事實(shí)上也是一種雛形“撤僑”。

真正意義上的撤僑是隨著國際法的逐步完善、領(lǐng)事條約的普遍適用和“人道干涉”原則被越來越多國家所理解，因此變得頻繁起來。

19世紀(jì)，“人道干涉”作為原則開始在國際公法范疇內(nèi)得到討論，其觸媒是19世紀(jì)60年代黎巴嫩教派沖突，當(dāng)時名義上統(tǒng)治黎巴嫩的奧斯曼帝國經(jīng)過談判，允許由奧地利、英國、法國、普魯士、俄羅斯5國組成的聯(lián)軍進(jìn)入敘利亞進(jìn)行“人道干涉”，理由之一是“保護(hù)本國僑民”，這被認(rèn)為是最早一次“真正的”撤僑行為。

2000年9月，由加拿大政府牽頭、多國智庫和基金會參與的“干預(yù)和國家主權(quán)委員會”成立，研究“人道干涉”的法理問題。而在2000年聯(lián)合國國際法委員會第52屆會議上，特別報(bào)告員認(rèn)為，是否進(jìn)行包括撤僑在內(nèi)的領(lǐng)事保護(hù)，是主權(quán)國家的國際法權(quán)利，但不是義務(wù)。直至今日，海外撤僑仍然在國際法中找不到明確的依據(jù)，但在不少國家，領(lǐng)事保護(hù)被寫入法律甚至憲法。另外，也有人依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第二章“主權(quán)國家在本國邊界范圍內(nèi)有自由行動權(quán)”原則，反對將動用武力撤僑界定為國際義務(wù)。

正因?yàn)槌穬S尚非國際公法所普遍承認(rèn)、尊重的行為，因此是否有權(quán)撤僑、如何撤僑就沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通常遵循的不成文“規(guī)矩”，包括“安理會授權(quán)”“所在國政府同意”“本國法律允許”等。如1960年剛果撤僑得到聯(lián)合國授權(quán)，1958年黎巴嫩撤僑、1978年扎伊爾撤僑得到當(dāng)?shù)睾戏ㄕ试S，但也有一些撤僑因種種原因，并未獲得明確授權(quán)，這種情況下，“是否具備撤僑能力”往往成為唯一的取舍標(biāo)準(zhǔn)。

是否撤僑有講究

出現(xiàn)了危機(jī)，是否動用官方力量進(jìn)行撤僑是有講究的。例如，同樣是大地震，2013年東日本地震各國并未組織官方撤僑，而2015年尼泊爾地震卻有多個國家組織了撤僑。這是因?yàn)槿毡窘?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，應(yīng)對地震嫻熟，無需各國政府強(qiáng)力干預(yù)。而尼泊爾經(jīng)濟(jì)落后、抗災(zāi)能力極差，卻又是個外國旅行者集中的旅游勝地，如果不組織官方撤僑，就可能發(fā)生重大人道災(zāi)難。

在2015年也門危機(jī)中，同樣是僑民眾多的國家，中國、印度和歐洲國家普遍選擇了撤僑，巴基斯坦和美國卻“緩撤”甚至“不撤”。巴基斯坦許多僑民系個別性勞務(wù)輸出性質(zhì)，惟恐“撤”容易、局勢平定后再回來重拾飯碗?yún)s不易。而美國官方選擇“不撤”的理由，臺面上是“早已多次發(fā)出旅行警告”，默認(rèn)仍滯留當(dāng)?shù)氐拿绹鴥S民系“自愿”，難以啟齒的“潛臺詞”，恐是擔(dān)心某些“問題公民”趁亂混入本土。

同為撤僑，因戰(zhàn)亂撤僑和因自然災(zāi)害撤僑間存在很大差異。前者在一定程度上是可預(yù)見的，撤僑國可以從容編制撤僑計(jì)劃并調(diào)動人力、物力，而后者則往往是突發(fā)性的，且一旦發(fā)生，撤僑便刻不容緩，這對快速反應(yīng)無疑提出更高要求。而且，因戰(zhàn)亂撤僑通常只有單純“運(yùn)出”一項(xiàng)使命，而因自然災(zāi)害撤僑則是雙向運(yùn)輸，既要后撤僑民，更要前送搶險救災(zāi)人員、物資，且需隨時避免二者相互掣肘，影響救災(zāi)和撤僑效率。

一些國家派遣軍事人員、裝備撤僑，是認(rèn)為不這樣做有危險，且自身具備這樣做的能力。如2015年也門撤僑，中國派遣“臨沂”“濰坊”兩艘護(hù)衛(wèi)艦和“微山湖”補(bǔ)給艦穿梭撤僑，印度則出動“德里”“塔爾唁什”“蘇米特拉”三艘艦艇和空軍C-17軍用運(yùn)輸機(jī)。一些國家則只出動民航包機(jī)、客輪和汽車撤僑，且很多時候會借助外國力量幫助，如2011年中國在利比亞撤僑就“海陸空并用”，并獲得希臘等國政府、民間的幫助。還有些國家選擇“搭車撤僑”，即讓本國僑民隨撤僑的外國力量一起撤，也門撤僑時就有許多國家選擇這樣做，其原因要么是實(shí)力不足，要么是僑民數(shù)量有限，和其他撤僑國關(guān)系良好，犯不著興師動眾。

撤僑是否要收錢

大多數(shù)國家都會收取撤僑工本費(fèi)，通常是先“記賬”，有些國家如中國、澳大利亞會組織免費(fèi)撤僑。還有些國家原來免費(fèi)，但是后來收費(fèi)，比如加拿大。

以日本來說，通常是收費(fèi)的。如果日本僑民無法支付費(fèi)用，日本政府會借錢給其購買機(jī)票。2011年埃及動亂，日本動用3架包機(jī)將滯留在開羅機(jī)場的463名日本人送到意大利的羅馬機(jī)場。此后，這些赴當(dāng)?shù)芈糜蔚娜毡救藚s被要求每人支付3.4萬日元（約合2700元人民幣）的包機(jī)使用費(fèi)。

2011年埃及動亂，加拿大政府派出飛機(jī)撤退當(dāng)?shù)氐膬S民，要求每個人必須簽署一份保證書：回到加拿大后，要?dú)w還加拿大政府400美金的機(jī)票錢。此外，如果加拿大公民在撤退的時候，還帶了非加拿大公民一起走，也需要為其支付機(jī)票錢。英國公民為登上英國政府派來的飛機(jī)，需要支付300英鎊。美國公民則被要求支付去歐洲的機(jī)票錢，因?yàn)槊绹穬S的目的地是采取就近原則。

加拿大政府在2006年以色列與黎巴嫩沖突期間，從當(dāng)?shù)爻烦隽?.5萬名該國公民，為每個人耗費(fèi)了6300美元，總數(shù)達(dá)9400萬美元。這種高額的撤僑費(fèi)用給政府開支帶來了額外的負(fù)擔(dān)，引發(fā)了政府內(nèi)部的爭議。加拿大保守黨指責(zé)，一些海外公民對國家貢獻(xiàn)甚少，特別在納稅方面，卻享有領(lǐng)事保護(hù)和其他加國護(hù)照持有者的福利，對此應(yīng)該在撤僑時收取相關(guān)費(fèi)用。所以，加拿大保守黨政府設(shè)定了撤僑收費(fèi)的政策。

許多富有海外災(zāi)害救助、撤僑經(jīng)驗(yàn)的國家，都設(shè)有相應(yīng)的統(tǒng)一、專門機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)軍、民各方的相關(guān)動作，從而提高效率，避免混亂情況的發(fā)生，如在美國，海外緊急災(zāi)害發(fā)生時的救災(zāi)等項(xiàng)工作，是由國際開發(fā)署（USAID）的海外救災(zāi)亦公室（OFDA）統(tǒng)一協(xié)調(diào)的，不少其他國家也都設(shè)有類似的機(jī)構(gòu)。

在中國，海外撤僑、救災(zāi)等工作似仍沿用“特事特辦”、組織專門指揮部的傳統(tǒng)做法。中國最早的撤僑發(fā)生在1961年，當(dāng)時印尼發(fā)生排華事件，中國出動僅有的兩艘遠(yuǎn)洋客輪新華號、光華號撤僑，次年印度和中國關(guān)系緊張，這兩艘客輪再度出動撤僑。二十世紀(jì)90年代，中國先后實(shí)施了伊拉克撤僑和索馬里撤僑，均系由使領(lǐng)館等派出機(jī)構(gòu)出面組織民用車輛、飛機(jī)疏散，并部分采取了“搭車撤僑”的方法。2006年所羅門群島危機(jī)，中國動用包機(jī)將僑胞先后撤到巴布亞新幾內(nèi)亞，再撤回國內(nèi)，恰好進(jìn)行遠(yuǎn)航訓(xùn)練路過的“鄭和”號訓(xùn)練艦也參與了撤僑，是中國首次動用軍力撤僑。2011年利比亞撤僑，中國派遣海、陸、空、軍、民、外等力量，共撤僑3.6萬多人，成功組織了有史以來最大規(guī)模的撤僑行動。2015年也門撤僑，中國更首次實(shí)現(xiàn)了以軍事手段為主的“炮火下撤僑”。

隨著中國國力的增強(qiáng)，外交、經(jīng)濟(jì)、法律等各種保護(hù)海外中國人利益的手段越來越多，比如，在法律方面，中國簽署了僑民保護(hù)的許多相關(guān)國際公約和雙邊保護(hù)協(xié)定。實(shí)踐證明，這些手段總體上還是有效的。