◎ 韓文超 劉云亞 劉松齡

一、引言

長(zhǎng)期以來，城市總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱總規(guī)）一直是規(guī)劃實(shí)踐和規(guī)劃理論研究領(lǐng)域的熱門話題。實(shí)踐層面，各城市政府根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，組織總規(guī)的編制和實(shí)施。理論層面，學(xué)者們對(duì)總規(guī)編制和實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了持續(xù)的研究（鄒兵，2003；趙民，郝晉偉，2012；鄭德高，葛春暉，2014）。盡管對(duì)于總規(guī)的作用一直存在爭(zhēng)論，但總規(guī)必須改革似乎已成為各方共識(shí)（陳巖松，王巍，2004；馬武定，文超祥，2006；李曉江等，2011）。但現(xiàn)有研究多從當(dāng)下時(shí)點(diǎn)出發(fā)對(duì)總規(guī)存在問題和改進(jìn)對(duì)策進(jìn)行論述。部分學(xué)者將總規(guī)放到更長(zhǎng)的時(shí)間跨度，分析總規(guī)的地位、作用和演變趨勢(shì)（楊保軍，陳鵬，2012；易曉峰，2015），但總體而言此類研究尚不多見。本文以廣州市總規(guī)為例，對(duì)其從新中國(guó)成立以來的發(fā)展歷程進(jìn)行了全時(shí)序的分析對(duì)比，試圖總結(jié)其在不同歷史階段的發(fā)展特征。希望通過本文的研究客觀評(píng)價(jià)廣州總規(guī)的歷史地位和存在問題，從而對(duì)未來總規(guī)編制提出針對(duì)性的建議。

二、廣州總規(guī)發(fā)展歷程

廣州總規(guī)正式的編制工作可追溯到民國(guó)時(shí)期。1932年，廣州市政府頒布了《廣州市城市設(shè)計(jì)概要草案》，成為廣州歷史上首部正式的城市總體層面的規(guī)劃設(shè)計(jì)文件。新中國(guó)成立以來，在不同政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景下，廣州市編制了17版總規(guī)。本文根據(jù)不同時(shí)期城市面臨的主要問題和發(fā)展策略的不同將廣州總規(guī)劃分為以下三個(gè)階段，并從發(fā)展背景、規(guī)劃編制過程、規(guī)劃特點(diǎn)等方面分析不同歷史階段廣州總規(guī)的特點(diǎn)。

（一）新中國(guó)成立后至改革開放前：“從消費(fèi)到生產(chǎn)”戰(zhàn)略下的規(guī)劃探索階段

新中國(guó)成立以后到改革開放之前，廣州的城市發(fā)展和規(guī)劃工作跟其他城市類似，受到從中央到地方的不同方針政策和歷次運(yùn)動(dòng)的影響，成為這一時(shí)期的顯著特點(diǎn)。這一時(shí)期先后制定了1～13版總規(guī)。與此同時(shí)，城市規(guī)劃制度逐步建立，成為城市建設(shè)的龍頭，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、城市物質(zhì)建設(shè)起到了控制引導(dǎo)作用。根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的不同，又可分為新中國(guó)成立初期規(guī)劃探索階段、大躍進(jìn)發(fā)展階段和停滯與恢復(fù)階段。

1.新中國(guó)成立初期規(guī)劃探索：第1～9版方案

（1）發(fā)展背景。1949年3月，中共七屆二中全會(huì)提出要將城市生產(chǎn)恢復(fù)和發(fā)展起來，將消費(fèi)城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)城市的方針，這奠定了新中國(guó)成立初期城市建設(shè)發(fā)展的基調(diào)。1954年中共廣州市第四次代表大會(huì)提出了“逐步使廣州由消費(fèi)城市基本上改變?yōu)樯鐣?huì)主義的生產(chǎn)城市”的建設(shè)方針。與此同時(shí)，新中國(guó)成立初期，城市規(guī)劃與建設(shè)方面也受到蘇聯(lián)的較大影響。

（2）規(guī)劃編制過程。1954年上半年，廣州市城市建設(shè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱市城建委）在“由消費(fèi)城市向社會(huì)主義生產(chǎn)城市”的方針指引下，學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)編制了第1～3個(gè)方案。同年下半年，在綜合比較分析前3個(gè)方案的基礎(chǔ)上，編制完成了第4版方案。1955年，在蘇聯(lián)專家指導(dǎo)下廣州編制了第5、6、7版總規(guī)方案。1956年，市城建委根據(jù)中央提出“增產(chǎn)節(jié)約，勤儉建國(guó)”的方針，編制了以“壓縮規(guī)?！睘閷?dǎo)向的第8版總規(guī)方案。同年年底又根據(jù)《廣州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)七年規(guī)劃》為依據(jù)開始編制第9版方案。

（3）方案特點(diǎn)。一是廣州總規(guī)初期探索階段的不穩(wěn)定性。該時(shí)期，廣州在短短兩年時(shí)間內(nèi)完成了9版方案的編制工作，一方面顯示出廣州總規(guī)發(fā)展初期的多種可能性；另一方面反映了總規(guī)受當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)背景的影響較大，表現(xiàn)出明顯的不穩(wěn)定性。例如第9版方案與第8版方案同為1956年編制，但城市用地規(guī)模擴(kuò)大了約80%，人口增加了40萬。二是工業(yè)發(fā)展導(dǎo)向下的規(guī)?？刂菩?。雖然這一時(shí)期，總規(guī)方案不斷更迭，但在中央“建設(shè)社會(huì)主義生產(chǎn)城市”的方針下，產(chǎn)業(yè)用地尤其是工業(yè)用地的布局成為規(guī)劃的重中之重，對(duì)于市民生活和商業(yè)發(fā)展重視不足，導(dǎo)致城市規(guī)模受到明顯的壓縮和控制。這一特征集中反應(yīng)在總規(guī)第5版至8版方案之中。三是規(guī)劃內(nèi)容表現(xiàn)出極強(qiáng)的戰(zhàn)略性。這一時(shí)期總規(guī)的主要內(nèi)容包括城市發(fā)展總體目標(biāo)的確定、城市總體空間布局、道路系統(tǒng)格局和交通樞紐布局等。其中空間布局主要包括城市中心和新區(qū)中心的布局、大型工業(yè)區(qū)布局、建設(shè)用地?cái)U(kuò)展方向以及機(jī)場(chǎng)、鐵路樞紐、港口碼頭等重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局等。總體而言，規(guī)劃內(nèi)容主要關(guān)注于城市框架性和整體性內(nèi)容，體現(xiàn)出極強(qiáng)的戰(zhàn)略性。

2.大躍進(jìn)發(fā)展階段：第10～11版方案

（1）發(fā)展背景?！按筌S進(jìn)”時(shí)期，城市規(guī)劃成為盲目擴(kuò)大工業(yè)建設(shè)和城市規(guī)模的工具，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)、服務(wù)設(shè)施的短缺和城市環(huán)境的惡化。

（2）規(guī)劃編制過程。在“大躍進(jìn)”的浪潮中，以往廣州總規(guī)難以適應(yīng)當(dāng)時(shí)的發(fā)展要求。1958年，按照人民公社發(fā)展要求，廣州各行政區(qū)和公社紛紛開展了分區(qū)規(guī)劃，主要內(nèi)容包括對(duì)各區(qū)近期建設(shè)用地安排、區(qū)內(nèi)工業(yè)調(diào)整和遷出計(jì)劃等。分區(qū)規(guī)劃由于功能分區(qū)過細(xì)而缺乏城市總體層面的統(tǒng)籌，加之急于求成，指標(biāo)浮夸，未能得到有效實(shí)施。1959年，在整合各分區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，廣州編制了第10版總規(guī)方案。1961年，為響應(yīng)中央提出的“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”方針，廣州修訂完成了第11版總規(guī)。

（3）方案特點(diǎn)。一是規(guī)劃城市規(guī)模過大。1958年廣州各行政區(qū)和公社編制的分區(qū)規(guī)劃，指標(biāo)盲目擴(kuò)大，脫離實(shí)際，未得到有效實(shí)施。1959年的總規(guī)第10方案在為整合分區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成的，因此同樣存在城市規(guī)模過大的問題。例如第10方案對(duì)比第9方案的工業(yè)用地?cái)U(kuò)大了約55%。二是提出組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)。與以往歷版方案相比，這一時(shí)期總規(guī)在城市空間布局上，逐步打破連續(xù)成片布局形式，形成了組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)。第11方案明確提出了“四團(tuán)兩線”組合，其中“四團(tuán)”指舊城區(qū)、員村地區(qū)、黃埔地區(qū)和芳村四大組團(tuán)；“兩線”指廣花公路、廣從公路兩條發(fā)展軸線。

圖1 《廣州市城市總體規(guī)劃》第4、5、8、9版方案

3.停滯與恢復(fù)階段：第12～13版方案

（1）發(fā)展背景。1966年“文化大革命”的開展，造成城市規(guī)劃與建設(shè)工作一度停滯。 多年的無規(guī)劃、無管理狀態(tài)給城市帶來了極大的混亂，住宅短缺、市政公用設(shè)施不足、城市環(huán)境污染等問題日益突出，嚴(yán)重影響了城市生產(chǎn)和生活。

（2）規(guī)劃編制過程。距離第11版總規(guī)編制完成10年之后的1971年，廣州重新編制了總規(guī)，即第12版方案。為了配合廣州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)十年規(guī)劃的編制，廣州市開展了工業(yè)、道路、港區(qū)、倉(cāng)區(qū)、生活配套、綠化和農(nóng)田保護(hù)區(qū)等6個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，以此為基礎(chǔ)于1976年編制第13方案。

（3）方案特點(diǎn)。第12、13版方案加深了對(duì)城市的認(rèn)識(shí)，規(guī)劃方案逐步理性。集中體現(xiàn)在規(guī)劃城市性質(zhì)的“綜合性”上。從第12方案開始，總規(guī)在以往重視工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，開始強(qiáng)調(diào)“對(duì)外貿(mào)易”職能。第13方案進(jìn)一步明確廣州城市性質(zhì)為：以輕、重工業(yè)相協(xié)調(diào)的綜合性城市和對(duì)外貿(mào)易、港口城市。

（二）改革開放至2000年：“從生產(chǎn)到生活”戰(zhàn)略下的空間拓展階段

1.改革開放初期的探索：第14版方案

（1）發(fā)展背景。1978年12月，十一屆三中全會(huì)提出將黨和國(guó)家工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，實(shí)行改革開放的歷史性決策。1978年全國(guó)城市工作會(huì)議提出“認(rèn)真抓好城市規(guī)劃工作”“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針。城市規(guī)劃制度逐步進(jìn)入恢復(fù)時(shí)期，各級(jí)規(guī)劃管理部門陸續(xù)恢復(fù)和設(shè)置。1984年《城市規(guī)劃條例》和1989年《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)城市規(guī)劃制度的日趨完善。

（2）規(guī)劃編制過程。1978年，廣州開始編制第14版總規(guī)方案。1979年廣州提出“把廣州建設(shè)成為一個(gè)以輕工業(yè)為主，原材料工業(yè)、支農(nóng)工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)文化、對(duì)外貿(mào)易和旅游事業(yè)發(fā)達(dá)的社會(huì)主義現(xiàn)代化城市”的城市建設(shè)方針，這直接指導(dǎo)了總規(guī)方案的編制工作。1980年，第14版總規(guī)方案編制完成，并于1984年9月獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

圖2 《廣州市城市總體規(guī)劃》第10～11版方案

（3）方案特點(diǎn)。第14版規(guī)劃與之前歷版總規(guī)比較，主要有以下兩方面的特征：一是變生產(chǎn)城市為生活城市。本輪總規(guī)將廣州市城市性質(zhì)確定為“廣東省政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，我國(guó)的歷史文化名城之一，我國(guó)重要的對(duì)外經(jīng)濟(jì)文化交往中心之一”，改變了以往歷次方案中“社會(huì)主義生產(chǎn)城市”的定位。二是城市結(jié)構(gòu)逐漸從“以舊城為基礎(chǔ)的單中心擴(kuò)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皫罱M團(tuán)格局”。規(guī)劃確定了城市主要沿珠江北岸向東至黃埔的發(fā)展戰(zhàn)略，采用沿珠江分布三個(gè)組團(tuán)的帶狀組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)（見圖3）。

（4）規(guī)劃實(shí)施情況。作為廣州第一個(gè)由國(guó)務(wù)院審批通過的總規(guī)，第14版方案充分發(fā)揮城市規(guī)劃龍頭作用。實(shí)踐證明，通過總規(guī)的實(shí)施，廣州市作為廣東省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心、城市功能得到進(jìn)一步增強(qiáng)，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到進(jìn)一步發(fā)展，人民生活水平得到較大提高，城市面貌得到較大改觀（徐曉梅，2006）。

在總規(guī)指導(dǎo)下，1987年全國(guó)第六屆運(yùn)動(dòng)會(huì)場(chǎng)館選址在天河組團(tuán)（見圖4），由此帶動(dòng)了天河地區(qū)的發(fā)展，奠定了廣州新的城市中心的基礎(chǔ)。黃埔港與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，帶動(dòng)廣州先進(jìn)制造業(yè)在東部的集聚。天河和黃埔兩個(gè)組團(tuán)，帶動(dòng)廣州城市逐步脫離“云山”，沿“珠水”往東發(fā)展。

圖3 《廣州市城市總體規(guī)劃》第14版方案-空間結(jié)構(gòu)示意圖

圖4 1978-1998年廣州市常住人口及GDP情況（根據(jù)廣州統(tǒng)計(jì)年鑒整理）

2.經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期的深化調(diào)整：第15版方案

（1）發(fā)展背景。進(jìn)入1990年代，廣州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，同時(shí)也面臨諸多挑戰(zhàn)。一方面區(qū)域產(chǎn)業(yè)地位下降（圖6），亟須尋找新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。另一方面，1978年以來廣州市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值以年均約20%的增長(zhǎng)速度迅速提升，市域人口規(guī)模以年均增長(zhǎng)約10萬人的速度快速增長(zhǎng)，亟須尋找新的城市發(fā)展空間。

（2）規(guī)劃編制過程。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，1984年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的廣州總規(guī)已不能適應(yīng)發(fā)展需要。廣州市于1989年開始修編總規(guī)，于1992年底完成第15版方案初稿，后經(jīng)市、省政府多次審議，數(shù)易其稿。廣東省人民政府于1996年和2000年先后將修編的廣州總規(guī)成果報(bào)送國(guó)務(wù)院。

（3）方案特點(diǎn)。第15版方案與之前方案相比主要有以下兩方面的特點(diǎn)：城市性質(zhì)方面，改變了“社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市”的提法，提出將廣州建設(shè)成為華南地區(qū)的中心城市，突出了城市區(qū)域綜合服務(wù)職能。在城市建設(shè)用地發(fā)展方向上，以向東、南方向發(fā)展為主。但由于行政區(qū)劃的局限，仍有大量城市建設(shè)被迫布局在作為廣州水源所在地的北部白云區(qū)。規(guī)劃形成了三大組團(tuán)的城市空間結(jié)構(gòu)，包括中心大組團(tuán)、東翼大組團(tuán)和北翼大組團(tuán)（見圖7）。其中北翼大組團(tuán)的開發(fā)強(qiáng)化了以舊城為中心的城市格局。

圖5 天河體育中心建設(shè)前后對(duì)比（左圖為1986年實(shí)景，右圖為2010年實(shí)景）

圖6 相關(guān)年份廣州市占珠三角工業(yè)總產(chǎn)值比重（根據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒整理）

（三）2000年以來：“從拓展到優(yōu)化提升”戰(zhàn)略下的綜合發(fā)展階段

1.開創(chuàng)“戰(zhàn)略規(guī)劃-總體規(guī)劃”模式：第16方案

（1）發(fā)展背景。2000年廣州行政區(qū)劃調(diào)整，將花都、番禺兩個(gè)縣級(jí)市撤縣設(shè)區(qū)，使得市區(qū)面積由原來的1443.6平方公里增加到3718.5平方公里。這次行政區(qū)劃調(diào)整一方面對(duì)于解決原廣州老八區(qū)發(fā)展空間的局限具有重大的意義，為廣州城市空間的拓展與城市持續(xù)發(fā)展提供了新的契機(jī)。另一方面，也打亂了總規(guī)上報(bào)的步驟，1996年開始上報(bào)的第15版總規(guī)方案無法應(yīng)對(duì)變化。為了明確21世紀(jì)廣州城市發(fā)展的戰(zhàn)略思路和發(fā)展框架，廣州市于2000年開展了城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作。

圖7 《廣州市城市總體規(guī)劃》第15版方案-空間結(jié)構(gòu)示意圖

（2）規(guī)劃編制過程。為了快速應(yīng)對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)廣州帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，2000年，廣州市開國(guó)內(nèi)城市先河，開展了一輪戰(zhàn)略規(guī)劃研究。戰(zhàn)略規(guī)劃提出了“適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展又適宜生活居住的山水型生態(tài)城市”的“兩個(gè)適宜”的發(fā)展目標(biāo)，研究?jī)?nèi)容不是面面俱到而是重點(diǎn)集中在土地利用、生態(tài)環(huán)境、綜合交通三個(gè)方面，提出了“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的空間拓展戰(zhàn)略。2001年4月，戰(zhàn)略規(guī)劃通過市政府常務(wù)會(huì)議審議，成為指導(dǎo)廣州城市空間發(fā)展的總綱領(lǐng)。

圖8 《廣州城市建設(shè)總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要》——土地利用結(jié)構(gòu)解析圖

2002年1月開始，將戰(zhàn)略規(guī)劃確定的廣州城市發(fā)展的基本框架和發(fā)展思路轉(zhuǎn)譯為法定規(guī)劃，廣州對(duì)《廣州市城市總體規(guī)劃（1996—2010）》（第15版方案）進(jìn)行調(diào)整，并于2003年3月編制完成《廣州市城市總體規(guī)劃（2001—2010）》初稿（第16方案）。2005年12月，《廣州市城市總體規(guī)劃（2001—2010）》獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)。至此，廣州開創(chuàng)了“戰(zhàn)略規(guī)劃——城市總規(guī)”的城市總體規(guī)劃編制模式。2000年戰(zhàn)略規(guī)劃成為總規(guī)快速應(yīng)對(duì)城市發(fā)展條件劇變下的成功嘗試，也可以說是總規(guī)的前期綜合研究。

（3）方案特點(diǎn)。本輪廣州總規(guī)以落實(shí)2000年戰(zhàn)略規(guī)劃為主要內(nèi)容，其城市性質(zhì)、空間結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展戰(zhàn)略方向及交通戰(zhàn)略等核心內(nèi)容均落實(shí)了戰(zhàn)略規(guī)劃的要求，在一定程度上可以說是與戰(zhàn)略規(guī)劃共識(shí)的“條文化”（易曉峰，2015）。其中城市空間發(fā)展方面確定了南部和東部為城市發(fā)展的主要方向，實(shí)施“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的空間發(fā)展策略，構(gòu)建以山、水、城、田、海的自然格局為基礎(chǔ)，主要沿珠江水系發(fā)展的多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)型城市結(jié)構(gòu)。

圖9 《廣州市城市總體規(guī)劃（2001-2010年）》（第16版方案）——土地利用規(guī)劃圖

（4）實(shí)施情況。戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)下的第16版總規(guī)的實(shí)施，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。2000-2010年廣州市GDP翻了兩番多，位居全國(guó)前列。

汽車、石油化工、電子信息制造成為新支柱產(chǎn)業(yè)，商貿(mào)物流、會(huì)展、信息等高端服務(wù)業(yè)成為穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，區(qū)域地位大幅提升。以機(jī)場(chǎng)、港口、鐵路為龍頭，以“雙快”交通體系為骨干的城市綜合交通體系基本構(gòu)建。珠江新城、琶洲國(guó)際會(huì)展中心等一批重點(diǎn)新區(qū)相繼建成，城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)。2010年，亞運(yùn)會(huì)的勝利召開，確立廣州國(guó)家中心城市的地位。

2.實(shí)施導(dǎo)向下的總規(guī)新探索：第17方案

（1）發(fā)展背景。隨著城市快速發(fā)展，廣州市土地資源日趨緊張，規(guī)劃的控制引導(dǎo)作用將進(jìn)一步增強(qiáng)，規(guī)劃的可實(shí)施性要求必然越來越高。黨的十八大以來“依法治國(guó)”被提到新的高度，影響到了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面。面對(duì)以往不同規(guī)劃間相互脫節(jié)甚至矛盾帶來的種種問題，總規(guī)作為城市規(guī)劃領(lǐng)域地位的上層次法定規(guī)劃，自然被寄予了高度的期望。同時(shí)，面對(duì)多年來總規(guī)編制和審批機(jī)制存在的問題，近年來，國(guó)務(wù)院辦公廳、住建部也多次要求廣州、成都等相關(guān)城市開展總規(guī)改革創(chuàng)新工作。

圖10 2000-2010年廣州市GDP情況（根據(jù)廣州統(tǒng)計(jì)年鑒整理）

（2）規(guī)劃編制過程。由于第16版方案于2005年才獲得批復(fù)，實(shí)施周期僅剩5年時(shí)間。2006年廣州市便啟動(dòng)了新一輪廣州總規(guī)——第17版方案的修編工作。先后經(jīng)歷了前期研究、現(xiàn)狀調(diào)查、專題研究、戰(zhàn)略規(guī)劃、綱要編制、成果編制等階段。2012年3月廣州總規(guī)綱要獲得住建部同意，廣州正式開始了總規(guī)成果編制。2012年5月完成成果編制工作。2012年底完成了廣州市內(nèi)報(bào)批程序，2013年5月通過廣東省政府常務(wù)會(huì)審議、12月通過住建部常務(wù)會(huì)審查。2014年3月，住建部正式發(fā)文將廣州總規(guī)成果正式報(bào)入國(guó)務(wù)院辦公廳。

（3）規(guī)劃特點(diǎn)。新一輪總規(guī)編制工作主要有以下兩方面的特點(diǎn)：一是重視戰(zhàn)略規(guī)劃研究。本輪總規(guī)編制延續(xù)上一輪總規(guī)編制過程中先進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，于2007年開展了新一輪戰(zhàn)略規(guī)劃工作，2012年又開展了《廣州市城市功能布局規(guī)劃》的研究工作。這兩輪戰(zhàn)略規(guī)劃的核心內(nèi)容均在新一輪總規(guī)中適當(dāng)進(jìn)行了落實(shí)。二是同步開展“三規(guī)合一”和重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃工作，增強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，提升總規(guī)的可操作性。

三、各階段總規(guī)發(fā)展的特征總結(jié)

（一）深受不同時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)背景的影響

從廣州總規(guī)發(fā)展歷程來看，不同時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)背景深刻影響了不同階段總規(guī)編制工作。新中國(guó)成立初期城市總規(guī)是在學(xué)習(xí)蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的大背景下發(fā)展起來的，因此受到蘇聯(lián)專家的影響巨大，總規(guī)方案表現(xiàn)出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的控制發(fā)展特征，在第5～7版方案中體現(xiàn)得最為明顯。而大躍進(jìn)時(shí)期的政治和社會(huì)環(huán)境也直接導(dǎo)致了總規(guī)指標(biāo)和規(guī)模的盲目提高。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的日益多元，總規(guī)也向著更加多元、綜合的方向發(fā)展。

圖11 廣州珠江新城

（二）對(duì)解決不同時(shí)期城市發(fā)展問題發(fā)揮了重大作用

新中國(guó)成立至改革開放前，在國(guó)家“從消費(fèi)城市向生產(chǎn)城市轉(zhuǎn)變”的方針影響下，歷版總規(guī)中工業(yè)發(fā)展成為規(guī)劃的重點(diǎn)工作。雖然規(guī)劃的城市性質(zhì)經(jīng)歷了多次調(diào)整，但“生產(chǎn)性城市”的指導(dǎo)思想始終沒變。廣州總規(guī)對(duì)廣州市工業(yè)區(qū)布局發(fā)揮了重要的引導(dǎo)作用。

改革開放至2000年，隨著改革開放的深入，“從生產(chǎn)性城市向生活性城市轉(zhuǎn)變”逐步成為城市發(fā)展的主旋律，城市的生活性得到更多的重視。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市規(guī)模也迅速增大。廣州總規(guī)提出的三大組團(tuán)結(jié)構(gòu)，較好地應(yīng)對(duì)了城市空間快速拓展的需要，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要的支持作用。

圖12 廣州琶洲國(guó)際會(huì)展中心

2000年以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的發(fā)展，城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升成為城市發(fā)展面臨的主要課題。廣州總規(guī)因應(yīng)行政區(qū)劃的調(diào)整，實(shí)施“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的空間發(fā)展策略，打造以山、水、城、田、海的自然格局為基礎(chǔ)，主要沿珠江水系發(fā)展的多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)型城市結(jié)構(gòu)，拉開了城市發(fā)展框架，奠定了“國(guó)際化大都市”空間結(jié)構(gòu)，提升了區(qū)域綜合服務(wù)職能。

近年來，隨著城市快速發(fā)展過程中積累的各種問題日益突出、土地資源日益緊張，廣州總規(guī)在空間拓展的同時(shí)將建成區(qū)的“優(yōu)化提升”作為發(fā)展的重點(diǎn)之一。

總體而言，廣州總規(guī)成為不同歷史發(fā)展階段解決城市問題的整體謀劃和重要抓手。實(shí)踐證明，廣州總規(guī)對(duì)于解決不同時(shí)期城市發(fā)展問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要的引領(lǐng)作用。

（三）傳統(tǒng)編制與審批機(jī)制難以適應(yīng)未來城市快速發(fā)展的需求

經(jīng)過改革開放30余年快速發(fā)展后，面對(duì)快速變化且日益復(fù)雜的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，傳統(tǒng)城市總規(guī)編制和審批機(jī)制逐

漸表現(xiàn)出諸多不適應(yīng)性。

（續(xù)表1）

一方面，各專業(yè)部門不同的空間規(guī)劃體系尚未完善，總規(guī)的地位有待明確，與國(guó)土、發(fā)改等其他部門相關(guān)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)難度大。除了城市規(guī)劃系統(tǒng)的空間規(guī)劃外，國(guó)土系統(tǒng)的土地利用規(guī)劃、發(fā)改委系統(tǒng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)保部門的環(huán)保規(guī)劃、交通部門的交通規(guī)劃等均與城市空間息息相關(guān)。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定了總規(guī)再城市規(guī)劃系統(tǒng)無可爭(zhēng)議的龍頭地位，但在城市層面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃均從各自部門出發(fā)掌握了相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)，總規(guī)時(shí)常需要與其他部門的空間規(guī)劃相協(xié)調(diào)。相關(guān)專業(yè)部門編制的空間規(guī)劃與總規(guī)編制時(shí)間、內(nèi)容和深度往往存在差異，協(xié)調(diào)難度大。

另一方面，總規(guī)編制內(nèi)容大而全，審批程序環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長(zhǎng)，使得總規(guī)的實(shí)效性大打折扣?？傄?guī)規(guī)劃內(nèi)容涉及用地布局、建設(shè)規(guī)模、公共服務(wù)、市政設(shè)施等各專項(xiàng)規(guī)劃近30項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容，涵蓋了從戰(zhàn)略性到策略性甚至到實(shí)際操作層面的所有問題，具有編制內(nèi)容涉及面廣、“大而全”的特點(diǎn)。

四、對(duì)未來總規(guī)編制的建議

（一）重塑空間規(guī)劃體系

城市快速發(fā)展過程中出現(xiàn)的復(fù)雜問題，已不是某一個(gè)規(guī)劃或某一類規(guī)劃能完全解決的。總規(guī)存在的問題也并非僅僅是總規(guī)自身的問題。理順空間規(guī)劃體系，明確各級(jí)、各類空間規(guī)劃的地位和相互關(guān)系，形成主次清晰、分工明確、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，從而進(jìn)一步明確總規(guī)在空間規(guī)劃體系中的地位和角色，可能是解決總規(guī)問題的重要前提。

（二）重回總規(guī)戰(zhàn)略性

從廣州總規(guī)發(fā)展歷程不難看出，2000年以前歷版總規(guī)規(guī)劃重點(diǎn)為確定城市發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局和重大基礎(chǔ)設(shè)施等對(duì)城市未來發(fā)展影響深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性問題。隨著改革開放后超預(yù)期的快速發(fā)展，城市復(fù)雜性的不斷提升，城市發(fā)展面臨的問題也日益突出。作為引領(lǐng)城市發(fā)展和解決城市問題的重要政策工具，規(guī)劃被寄予越來越高的期望。在此背景之下，總規(guī)作為城市規(guī)劃體系中的上層次規(guī)劃和總體性規(guī)劃，各職能部門均希望借助總規(guī)解決自身發(fā)展中的問題，總規(guī)不可避免地走向了“大百科全書”。

然而規(guī)劃并非萬能，總規(guī)更是無法承受各類規(guī)劃之重。重回總規(guī)的戰(zhàn)略性，具體戰(zhàn)術(shù)性內(nèi)容由其他專項(xiàng)規(guī)劃及下層次規(guī)劃落實(shí)，這也許是加快總規(guī)編制審批周期、發(fā)揮其應(yīng)有作用的必由之路?？傄?guī)核心內(nèi)容可包括“明確城市發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)定位、發(fā)展規(guī)模；明確空間結(jié)構(gòu)布局與空間容量，劃定生態(tài)控制線、城市增長(zhǎng)邊界線，明確重大公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施布局”等。其中空間規(guī)劃應(yīng)為宏觀的結(jié)構(gòu)引導(dǎo)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的戰(zhàn)略性布局，而非細(xì)化到“十大類用地”的精細(xì)的土地利用規(guī)劃圖；定位、定量的各類設(shè)施和控制線應(yīng)在專項(xiàng)規(guī)劃及下層次規(guī)劃中落實(shí)。

（三）重構(gòu)“總控聯(lián)動(dòng)”機(jī)制

對(duì)于總規(guī)市域空間管制、生態(tài)水系與環(huán)境保育、歷史文化保護(hù)、市政配套與綜合防災(zāi)、公共服務(wù)設(shè)施等核心管控內(nèi)容須強(qiáng)化在控制性詳細(xì)規(guī)劃等下層次規(guī)劃中的落實(shí)，并根據(jù)各級(jí)政府管理事權(quán)，提出分級(jí)管控要求，不得隨意調(diào)整。對(duì)于下層次規(guī)劃中確須完善或修改總規(guī)內(nèi)容的應(yīng)視情形和各級(jí)政府管理權(quán)限制定明確的優(yōu)化調(diào)整程序。從而構(gòu)建“總控聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，確?？傄?guī)內(nèi)容兼具剛性和彈性。

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