■ 王有根

應(yīng)急避難場所作為城市防災(zāi)和公共安全建設(shè)的一項重要內(nèi)容，從2003年第一個應(yīng)急避難場所—北京元大都城垣遺址公園建設(shè)到現(xiàn)在有14年了，從空白階段到探索階段到快速發(fā)展階段，逐漸受到了越來越多的關(guān)注。特別在遭遇重大自然災(zāi)害（南方冰災(zāi)和汶川地震）后，我國對應(yīng)急避難場所的需求和建設(shè)有了新的審視和反思。

一、應(yīng)急避難場所發(fā)展歷程

通過對國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，中國應(yīng)急避難場所發(fā)展可以分為兩個階段：

第一階段（2003～2007年）為萌芽探索期，由于城市災(zāi)害意識和城市可持續(xù)發(fā)展觀念不夠深入，該階段文獻(xiàn)數(shù)量較少，應(yīng)急避難場所研究大部分集中于宣傳普及、功能、問題和建議等方面，研究方法以定性為主，在國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50413-2007）中，首次明確了緊急、固定和中心三類應(yīng)急避難場所及其建設(shè)指標(biāo)要求。

第二階段（2008年至今）為快速發(fā)展期，其中2008～2014年為發(fā)展前期，2015年以后為發(fā)展后期。前期由于中國發(fā)生了多起重大災(zāi)害，避難場所嚴(yán)重缺乏的問題開始引起政府部門的重視。在法律法規(guī)方面，2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第十九條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合預(yù)防、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排應(yīng)對突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理確定應(yīng)急避難場所。2008年9月16日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市綠地系統(tǒng)建設(shè)提高城市防災(zāi)避險能力的意見》（建城［2008］171號），首次提出了城市綠地系統(tǒng)應(yīng)具有防災(zāi)避險的功能；2009年5月1日起施行的修訂后的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》，第四十一條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)地震應(yīng)急避難的需要，合理確定應(yīng)急疏散通道和應(yīng)急避難場所，統(tǒng)籌安排地震應(yīng)急避難所必需的交通、供水、供電、排污等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相繼頒布了國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場所場址及配套設(shè)施》（GB 21734-2008）和地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《北京市地震應(yīng)急避難場所規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（DB11/T 1044-2013）、《地震應(yīng)急避難場所標(biāo)志》（DB13/T 1378-2011）以及江蘇省《城市應(yīng)急避難場所建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（DGJ32/J122-2011）。各類標(biāo)準(zhǔn)的出臺，對于避難場所的規(guī)劃建設(shè)起到了很強(qiáng)的規(guī)范和引導(dǎo)作用，全國各地應(yīng)急避難場所規(guī)劃建設(shè)正在蓬勃發(fā)展。在理論研究方面，諸多學(xué)者利用GIS技術(shù)可視化平臺，集成避難場所安全選址、區(qū)位選擇模型、責(zé)任區(qū)劃分模型、布局優(yōu)化模型、避難場所布局優(yōu)化模型等理論模型的優(yōu)勢，初步形成了應(yīng)急避難場所規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)理論。

二、應(yīng)急避難場所的不足

防災(zāi)避難場所指定用于因災(zāi)害產(chǎn)生的避難人員集中進(jìn)行救援和避難生活，配置應(yīng)急保障基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急輔助設(shè)施的避難場地及避難建筑。經(jīng)過十多年的建設(shè)實踐，當(dāng)前我國很多城市重視場地選址和總體規(guī)模容量，而忽略避難場所布局的均衡性、避難距離的適宜性、避難場所的應(yīng)急配套和應(yīng)急管理等；多注重單個場所方案設(shè)計，缺乏片周邊防災(zāi)資源的綜合統(tǒng)籌利用；多注重單一災(zāi)種分析，缺乏多災(zāi)種統(tǒng)籌考慮；多注重應(yīng)急避難場所硬件建設(shè)，缺乏了應(yīng)急避難場所科教宣傳教育培訓(xùn)的軟實力影響發(fā)展。高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量促進(jìn)避難場所應(yīng)急服務(wù)能力的建設(shè)從粗放型向精細(xì)型，從重視“量”向重視“質(zhì)”，從場地選址向內(nèi)涵建設(shè)上轉(zhuǎn)變，全面提升其服務(wù)能力，以便災(zāi)時能為民眾的避難生活提供更好的服務(wù)。

三、周山河綜合避難新模式

泰州市住房和建設(shè)局以周山河片區(qū)為例進(jìn)行了中心避難場所新模式探索研究。泰州市周山河綜合避難中心位于泰州市周山河街區(qū)，是泰州向南發(fā)展核心區(qū)域。根據(jù)泰州市城市抗震防災(zāi)規(guī)劃布局，該綜合避難中心位于海陵與高港防災(zāi)組團(tuán)的分界處，具有承上啟下、跨組團(tuán)避難疏散的輻射功能，距行政中心2公里，距老城區(qū)5公里，規(guī)劃人口15萬人。本綜合避難中心占地182公頃，經(jīng)設(shè)計充分利用場地型疏散場所面積約39公頃。根據(jù)各個防災(zāi)節(jié)點的實際情況，規(guī)劃布局14015頂帳篷，可容納避難人員為95954人，人均2.5～3.0平方米；同時，充分利用綜合避難中心內(nèi)的各類建筑功能，用于避難建筑的有138321m2。

本規(guī)劃方案創(chuàng)新性特色主要體現(xiàn)在以下五個方面：

第一，泰州市周山河綜合避難中心按照思路創(chuàng)新、規(guī)劃超前，提前謀劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的要求，綜合考慮泰州中學(xué)新校區(qū)、泰州市體育公園（體育中心）、天德湖公園（園博園）、泰州市新區(qū)人民醫(yī)院，兼顧泰州市110指揮中心，打造成平災(zāi)結(jié)合、資源共享的綜合避難中心，把場所及周邊的連片區(qū)域作為承接整個泰州市災(zāi)后應(yīng)急指揮與救助的綜合避難中心進(jìn)行建設(shè)，可進(jìn)一步提升全市地震應(yīng)急防災(zāi)能力，為應(yīng)急救援、搶險避難和災(zāi)后生活提供支撐，提供行之有效的解決方案和可供借鑒的成功經(jīng)驗。

第二，按照平災(zāi)結(jié)合、綜合利用、功能互補(bǔ)提升的理念打造災(zāi)時避難、平時專業(yè)建設(shè)和日常宣傳培訓(xùn)示范的“三中心”防災(zāi)功能；通過強(qiáng)化與建設(shè)管理、日常管理和應(yīng)急管理的銜接，注重常態(tài)建設(shè)與災(zāi)時開放的兩個時序特征；通過綜合可利用分析，規(guī)劃、建設(shè)、管理各環(huán)節(jié)技術(shù)條件，實現(xiàn)四個場所+110指揮中心的多類型場所設(shè)施整合型避難中心。同時，首次按照《防災(zāi)避難場所設(shè)計規(guī)范》（GB51143-2015）的技術(shù)要求進(jìn)行設(shè)計，為打造全省領(lǐng)先的典型示范工程，引導(dǎo)全省乃至全國地震應(yīng)急避難場所的建設(shè)模式轉(zhuǎn)變提供了借鑒。

第三，綜合利用、協(xié)調(diào)管理，片區(qū)綜合避難建設(shè)示范。泰州市周山河綜合避難中心建設(shè)以地震為主，綜合考慮了人防、突發(fā)公共事件等綜合防災(zāi)要求。整合了四個項目，建設(shè)了有效的綜合防災(zāi)協(xié)調(diào)平臺，可對綜合避難中心建設(shè)與管理進(jìn)行統(tǒng)籌管理，并根據(jù)綜合避難中心的服務(wù)功能要求，對各種要素進(jìn)行統(tǒng)一布局規(guī)劃建設(shè)，形成了避難建筑和避難場地相結(jié)合、可以滿足多災(zāi)種、多階段綜合防災(zāi)利用的綜合避難中心。

第四，資源共享、強(qiáng)化特色，防災(zāi)功能互補(bǔ)提升建設(shè)示范。泰州市周山河綜合避難中心建設(shè)根據(jù)綜合避難中心各個防災(zāi)節(jié)點的基本功能，通過共享責(zé)任區(qū)服務(wù)范圍內(nèi)的各類防災(zāi)資源，強(qiáng)化其應(yīng)急避難防災(zāi)特色功能，實現(xiàn)綜合避難中心各節(jié)點功能的互補(bǔ)，達(dá)到綜合防災(zāi)避難功能效益最大化，在國內(nèi)首次實現(xiàn)了設(shè)施、教育、展示和管理系統(tǒng)的一體化。充分利用和提升現(xiàn)有設(shè)施功能，強(qiáng)化特色，在醫(yī)療衛(wèi)生、宣傳教育、指揮、避難等方面實現(xiàn)了功能互補(bǔ)，打造了“C”字型防災(zāi)體驗動線的規(guī)劃設(shè)計方案，即集避難中心體系、應(yīng)急醫(yī)療救護(hù)基地—防災(zāi)避難醫(yī)療體系建設(shè)示范、綜合性防災(zāi)避難教育一體化基地—防災(zāi)避難教育體系建設(shè)示范、抗震防災(zāi)綜合展示和地震體驗示范基地、日常管理和應(yīng)急管理相結(jié)合的綜合防災(zāi)管理體系示范等于一體的防災(zāi)體系示范工程。

第五，功能綜合、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，打造全省領(lǐng)先的典型示范工程。泰州市周山河綜合避難中心按照《防災(zāi)避難場所設(shè)計規(guī)范》（GB51143-2015）的技術(shù)要求進(jìn)行責(zé)任區(qū)設(shè)計、應(yīng)急功能設(shè)計、總體布局和應(yīng)急轉(zhuǎn)換設(shè)計，建設(shè)時序和永久防災(zāi)設(shè)施建設(shè)安排以及分區(qū)、分期開放和關(guān)閉的時序、方式及保障對策制定等。因地適宜、有機(jī)結(jié)合，根據(jù)綜合避難中心的現(xiàn)狀和未來規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，制定符合其各個防災(zāi)節(jié)點的應(yīng)急避難要求，使各個防災(zāi)節(jié)點內(nèi)部配套防災(zāi)設(shè)施形成一個有機(jī)整體。