■ 陸 學 羅倩倩 王 龍

文章分析了村莊發(fā)展的微觀不確定性，指出村莊的演化和分異，其內涵是村莊空間功能的演變和重塑。

本文在“先分區(qū)、后分類”的思想基礎上，重點探討了應對未來不確定性的村莊分類方法?，F有方法大都以一種不確定或主觀的標準直接進行村莊分類，難以適應村莊演變的復雜性和不確定性。為彌補這種不足，文章以宏觀穩(wěn)定性應對微觀不確定性的思路，基于地域空間功能分異視角，提出了“兩級三步法”的村莊分類方法。并運用“兩級三步法”，對秦皇島海港區(qū)北部區(qū)域村莊分類進行了實證研究，發(fā)現全域空間整體上可分為城鎮(zhèn)化地區(qū)和農村地區(qū)，城鎮(zhèn)化地區(qū)可細分為城鎮(zhèn)集中建設區(qū)、產業(yè)集聚區(qū)，農村地區(qū)可細分為采空區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、其他地區(qū)，在此基礎上，將全域204個村莊劃分為3大類、7小類，并提出了村莊分類規(guī)劃指引，為推行差異化的村莊規(guī)劃建設和編制村莊規(guī)劃提供決策先行的依據。

秦皇島海港區(qū)北部區(qū)域，指海港區(qū)（北）京哈（爾濱）高速以北全部區(qū)域，具體范圍包括石門寨鎮(zhèn)、駐操營鎮(zhèn)、杜莊鎮(zhèn)所轄全部行政區(qū)域，以及園明山片區(qū)、大北部片區(qū)部分區(qū)域，土地總面積579平方公里。

研究區(qū)內共204個村莊，村莊現狀總人口約10萬人，現狀村莊建設用地總規(guī)模2818公頃。研究區(qū)內各地區(qū)村莊數量和人口規(guī)模各異，石門寨鎮(zhèn)和駐操營鎮(zhèn)集聚了59%的村莊和67%的人口。研究區(qū)內以小規(guī)模村莊居多，500人以下的村莊占比超過50%，1000人以上的村莊占比僅14%。

由于研究區(qū)內有采空區(qū)、自然保護區(qū)、產業(yè)集聚區(qū)等特殊區(qū)域，且村莊資源稟賦、發(fā)展基礎、發(fā)展條件不盡相同，為了更好地推進海港區(qū)村莊規(guī)劃編制工作，有效落實國家有關村莊規(guī)劃“規(guī)劃先行、分類指導”的要求，需對現狀村莊進行分類研究，確定不同類別的村莊發(fā)展導向和規(guī)劃引導要求，為編制村莊規(guī)劃提供決策先行的依據。

事實上，與研究區(qū)的訴求類似，我國其他地區(qū)在推進村莊規(guī)劃的進程中，對村莊分類均有著強烈的現實需求，“一刀切”的村莊規(guī)劃建設標準和規(guī)劃思路已經難以適應“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的村莊發(fā)展要求。

一、先分區(qū)，后分類

村莊分類方法大致有兩種模式：一種是依據一定的判別標準，直接對村莊進行分類；另一種是“先分區(qū)、后分類”。

本次研究是在繼承“先分區(qū)、后分類”模式的基礎上，充分吸納第一種分類模式的優(yōu)點，從地域空間功能分異的視角，探索和總結適應鄉(xiāng)村規(guī)劃轉型的村莊分類一般模式。由于地域空間功能分異格局在空間層面，表現為不同空間形態(tài)的有機組合，因此本次研究按照未來空間形態(tài)的不同，對研究區(qū)進行一級分區(qū)，在一級分區(qū)的基礎上，根據空間主導功能的不同，結合空間形態(tài)的分異特征，進行二級分區(qū)，依據二級分區(qū)，按照“三步法”進行村莊分類。為方便描述，筆者將這種方法總結為“兩級三步法”，即兩級分區(qū)、三步分類。

（一）按照未來空間形態(tài)進行一級分區(qū)

研究區(qū)的城鄉(xiāng)空間，整體上可劃分為城鎮(zhèn)空間形態(tài)和農村空間形態(tài)，城鎮(zhèn)空間形態(tài)對應城鎮(zhèn)化地區(qū)，農村空間形態(tài)對應農村地區(qū)。調研發(fā)現，城鎮(zhèn)化地區(qū)和農村地區(qū)均有村莊分布，但在村莊規(guī)劃編制、村莊發(fā)展方向、村莊建設要求等方面均具有不同要求。例如，按照《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的規(guī)定，納入城鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地范圍內的村莊不再單獨編制村莊規(guī)劃。

（二）按照空間主導功能進行二級分區(qū)

城鎮(zhèn)化地區(qū)指現狀和規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地集中分布的區(qū)域，通過分析研究區(qū)的城鎮(zhèn)建設用地空間分布特征，發(fā)現城鎮(zhèn)建設用地有兩種主導功能不同的空間集聚形態(tài)，即城鎮(zhèn)集中建設區(qū)和產業(yè)集聚區(qū)。城鎮(zhèn)集中建設區(qū)指城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用地范圍，主導功能是鎮(zhèn)域人口、經濟集聚的載體。產業(yè)集聚區(qū)指杜莊工業(yè)聚集區(qū)、園明山文化旅游產業(yè)集聚區(qū)總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用地范圍，主導功能是鎮(zhèn)域產業(yè)集聚發(fā)展的載體。對于研究區(qū)而言，城鎮(zhèn)集中建設區(qū)和產業(yè)集聚區(qū)有個共同特點，其空間邊界能夠在法定規(guī)劃或相關上位規(guī)劃中找到依據，并且得到了地方政府和上級政府的認可，這意味著在未來較長一段時間內，這兩種空間形態(tài)和空間主導功能具有較好的穩(wěn)定性。因此，這兩種空間形態(tài)范圍內的村莊發(fā)展，必須順應和遵循相應空間形態(tài)及其主導功能的發(fā)展要求。

農村地區(qū)指城鎮(zhèn)化地區(qū)以外的其他區(qū)域，通過對居住安全性和生態(tài)功能重要性、敏感性、脆弱性的綜合分析，發(fā)現農村地區(qū)可劃分為三種主導功能不同的空間形態(tài)，即采空區(qū)、生態(tài)保護區(qū)和其他地區(qū)。采空區(qū)指因采礦等原因形成的地質災害隱患區(qū)，空間邊界以國土局等有關部門確定的采空區(qū)范圍為準，主導功能是進行綜合治理和生態(tài)修復。生態(tài)保護區(qū)指為保護生態(tài)系統(tǒng)安全格局必須嚴格控制的區(qū)域，空間邊界以規(guī)劃研究劃定的生態(tài)紅線保護區(qū)為準，主導功能是進行生態(tài)保護，生態(tài)紅線保護區(qū)的劃定綜合考慮了柳江盆地地質遺跡國家級自然保護區(qū)等因素，充分對接了秦皇島“多規(guī)合一”確定的生態(tài)紅線。其他地區(qū)指采空區(qū)、生態(tài)保護區(qū)以外的農村地區(qū)，主導功能是進行農業(yè)生產和發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)。采空區(qū)和生態(tài)保護區(qū)的空間形態(tài)和主導功能具有一定的穩(wěn)定性，針對采空區(qū)，地方政府出臺了《海港區(qū)北部采煤沉陷區(qū)棚戶區(qū)綜合治理工作方案》，明確提出采空區(qū)的村莊要逐步有序遷出，并且在專項資金、搬遷安置用地安排等方面形成了一攬子解決方案和工作計劃，因此采空區(qū)的易地搬遷具有較強的現實要求和可實施性；針對生態(tài)保護區(qū)，地方政府出臺了《河北省生態(tài)保護紅線管理暫行辦法》，明確提出應堅持把保護放在優(yōu)先位置，不得擴大村莊建設用地規(guī)模。

（三）依據二級分區(qū)確定村莊分類方案

通過一級分區(qū)和二級分區(qū)，研究區(qū)內的村莊發(fā)展“大格局”基本確定，由于這種“大格局”是地方發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協調、人民安全、生態(tài)保護等“不可動因素”在空間上的綜合反映，因此具有較好的穩(wěn)定性。未來較長一段時期內，研究區(qū)村莊的演化都會受到這種“大格局”的影響和約束，這種“大格局”為研究區(qū)村莊分類指明了方向。

在未來發(fā)展中，筆者認為理論上研究區(qū)內每個村莊的發(fā)展機會是均等的，但仍需遵循兩項原則。一是村莊發(fā)展必須遵循“大格局”的發(fā)展規(guī)律，貫徹落實二級分區(qū)的相關要求。二是政府必須對村莊發(fā)展有所引導，即政府應主動作為，而不應完全將村莊發(fā)展拋給市場。這是由中國特色社會主義發(fā)展階段和基本國情決定的，首先，全面小康的奮斗目標要求政府必須幫助農村地區(qū)實現快速發(fā)展；其次，村莊發(fā)展需要一些外部條件支撐，短期內市場是難以解決的。例如，區(qū)域性基礎設施的建設能夠改善村莊投資環(huán)境，降低交易成本，有利于吸引投資，但單個村莊往往沒有財力和決策權限；再者，試點示范是改革開放進程中雙軌制漸進式改革的重大成功經驗，政府主動作為應有優(yōu)先抓手，若全面鋪開，則短期內政府也難以負擔，可能面臨債務風險，而選擇一定的區(qū)域進行重點投資，產生成效和積累一定財力后，再推進其他地區(qū)，則更具可行性。因此，筆者認為，在二級分區(qū)的基礎上，有必要對村莊進行細分，識別出與城鎮(zhèn)近期建設密切相關的村莊以及特色突出的村莊，作為政府主動作為的有力抓手，示范帶動其他村莊發(fā)展?；谏鲜龇治?，在“大格局”的基礎上，采用“三步法”對村莊進行分類。

（四）“三步法”

第一步，把位于城鎮(zhèn)集中建設區(qū)和產業(yè)集聚區(qū)的村莊，歸并為城鎮(zhèn)化整治村莊，未來納入鎮(zhèn)區(qū)、產業(yè)集聚區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃布局。根據村莊位置和建設時序，將城鎮(zhèn)化整治村莊細分為改造型村莊、控制型村莊、引導型村莊三種類別，具體界定方法詳見表1。

第二步，把位于采空區(qū)的村莊，確定為遷并村莊，未來按照《海港區(qū)北部采煤沉陷區(qū)棚戶區(qū)綜合治理工作方案》，有序遷出和集中安置，優(yōu)先安置到鎮(zhèn)區(qū)、城區(qū)。根據村莊安置地區(qū)不同，將遷并村莊細分為城鎮(zhèn)安置村莊、農村安置村莊兩種類型，具體界定方法詳見表1。

表1 研究區(qū)村莊分區(qū)分類總體方案

第三步，把位于生態(tài)保護區(qū)和其他地區(qū)的村莊，歸并為保留村莊，保留村莊指規(guī)劃保留農村居民點形態(tài)。根據村莊發(fā)展基礎和特色要素，將保留村莊細分為特色村、一般村兩種類型，具體界定方法詳見表1。其中，特色村的選擇采用中心性指數法、交通可達性、服務能力評價、特色資源分析等方法綜合確定。

分區(qū)數據主要來源于《秦皇島杜莊工業(yè)聚集區(qū)總體規(guī)劃（2015-2030年）》《駐操營鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2008-2020年）》《石門寨鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2008-2020年）》《秦皇島海港區(qū)北三鎮(zhèn)融合規(guī)劃（2017-2030年）》《海港區(qū)北部采煤沉陷區(qū)棚戶區(qū)綜合治理工作方案》《秦皇島市“多規(guī)合一”一張圖編制》等相關規(guī)劃。

圖形數據和村莊數據主要來源于海港區(qū)國土部門提供的GIS數據庫。

同時，綜合運用了國家公布的特色景觀旅游名村等政策文件，河北省、海港區(qū)政府關于美麗鄉(xiāng)村建設的各類政策文件等文本數據。

二、分類結果與討論

根據“兩級三步法”，筆者將研究區(qū)204個村莊劃分為3大類、7小類，并針對各類村莊提出規(guī)劃引導，詳見表2。

筆者認為，“兩級三步法”實際上是村莊層面多規(guī)合一的創(chuàng)新性應用，是對橫向規(guī)劃和縱向規(guī)劃的有效整合，是對村莊規(guī)劃和村莊發(fā)展的戰(zhàn)略引領和綜合協調。

“兩級三步法”具有3個顯著的特點：（1）以“不變”應對村莊發(fā)展的復雜性和不確定性，通過兩級分區(qū)確定宏觀可控和相對穩(wěn)定的村莊發(fā)展“大格局”，以這種相對穩(wěn)定的“大格局”指導村莊分類，一定程度上彌補了以往以一種不確定或主觀的標準直接進行村莊分類的不足，豐富和發(fā)展了“先分區(qū)、后分類”的村莊分類模式。（2）符合中國特色社會主義初級階段村莊規(guī)劃和發(fā)展的實際，兩級分區(qū)是對國家相關政策和地方政府訴求的有效落實，“三步法”分類綜合考慮了政府施政特點、規(guī)劃可實施性、村莊特征等因素，具有較強的可操作性。（3）方法操作簡單、可復制性強，能夠適應我國大部分地區(qū)的村莊分類，具有一定的應用前景。除了在縣域村莊建設規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃中對村莊分類具有一定的應用價值外，在中心村選擇等領域也具有一定應用價值。例如，傳統(tǒng)的中心村選擇，通常是全域評價所有村莊，由于村莊人口規(guī)模是評價的重要指標，往往容易在城鎮(zhèn)集中建設區(qū)出現中心村，有時候甚至在具有地質災害隱患的區(qū)域出現中心村。按照“兩級三步法”，可以先將城鎮(zhèn)集中建設區(qū)、采空區(qū)（或其他地質災害隱患區(qū)）的村莊剔除，對剩余村莊進行綜合評判，這樣不僅能提升中心村選擇效率，還有助于發(fā)現具有真正潛力的中心村，這是因為城鎮(zhèn)集中區(qū)的村莊人口規(guī)模往往較大，全域評價會削弱其他村莊的相對重要性。

表2 研究區(qū)村莊分類規(guī)劃引導

“兩級三步法”在應用方面也有不足：（1）需要翔實的基礎資料支撐，需要“多規(guī)合一”等技術支撐，這對于條件不具備的地區(qū)或技術機構，存在一定的應用門檻。（2）工作過程中需要多次反復的溝通和協調，需要政府、規(guī)劃師雙方都付出更多的時間和精力。這需要政府、規(guī)劃師都真正關心村莊發(fā)展，從鄉(xiāng)村視角認識和理解村莊問題，溝通和協調才可能有效。