○ 姚尚建， 梅 杰

(1.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院， 上海 201620； 2.華東政法大學(xué) 政府理論研究所， 上海 201620)

甘地(Mahatma Gandhi)曾說(shuō)：“要自治，更要善治?！薄?〕實(shí)現(xiàn)“善治”是現(xiàn)代政府推行機(jī)制變革的重要價(jià)值目標(biāo)。在公共治理的進(jìn)程中，電話、電視、報(bào)紙等媒介都曾在特定的歷史時(shí)期成為公共治理的基礎(chǔ)性手段。如今，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)成為壓倒一切的技術(shù)手段時(shí)，這些傳統(tǒng)的治理工具是否已步入公共治理技術(shù)的黃昏？

一、“市民服務(wù)熱線”：一種公民電子參與的緣起

作為工業(yè)革命的結(jié)果——城市政府，自誕生起就肩負(fù)了解決城市公共問(wèn)題、提供公共物品和服務(wù)、維護(hù)公共秩序的重要使命?！?〕在城市治理的技術(shù)選擇中，“市民服務(wù)熱線”是一種普遍適用的政策工具。

在國(guó)內(nèi)語(yǔ)境下，“市民服務(wù)熱線”“市長(zhǎng)熱線”“政府熱線”“呼叫中心”“政務(wù)熱線”等稱(chēng)謂共生共存，都指的是城市政府秉持服務(wù)型政府的價(jià)值理念，運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)科學(xué)通訊技術(shù)，整合和利用各類(lèi)行政資源，實(shí)行“一號(hào)對(duì)外、集中受理、分類(lèi)處置、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各方聯(lián)動(dòng)、限時(shí)辦理”的工作機(jī)制，為市民提供咨詢(xún)、求助、建言獻(xiàn)策、投訴舉報(bào)等諸多服務(wù)的熱線系統(tǒng)?！笆忻穹?wù)熱線”不僅是政府服務(wù)廣大市民的重要平臺(tái)，也是檢驗(yàn)政府工作成效的重要窗口。〔3〕

表1巴爾的摩市“311”市民服務(wù)系統(tǒng)服務(wù)列表

注：資料來(lái)源于美國(guó)馬里蘭州巴爾的摩市“311”市民服務(wù)系統(tǒng)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站〔4〕

“市民服務(wù)熱線”最早發(fā)源于美國(guó)，1996年，美國(guó)馬里蘭州的巴爾的摩市為了分流“911”報(bào)警系統(tǒng)所承擔(dān)的大量非緊急問(wèn)題或求助，首創(chuàng)了“311”市民服務(wù)系統(tǒng)。為了便于市民操作，巴爾的摩市“311”市民服務(wù)系統(tǒng)中的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站將業(yè)務(wù)受理范圍劃分為：垃圾和不雅觀現(xiàn)象、街道和路燈、標(biāo)志/信號(hào)/停車(chē)、市政雇員反饋、水/下水道/風(fēng)暴以及其他六個(gè)大類(lèi)，六大類(lèi)下設(shè)共計(jì)29個(gè)小項(xiàng)(見(jiàn)表1)，細(xì)化服務(wù)項(xiàng)目，明確問(wèn)題所指。

巴爾的摩市的成功經(jīng)驗(yàn)很快得到美國(guó)聯(lián)邦政府的重視和其他城市的效仿，1997年，美國(guó)聯(lián)邦電訊委員會(huì)決定在全國(guó)范圍內(nèi)將“311”預(yù)留為非緊急求助號(hào)碼。紐約、芝加哥、華盛頓、洛杉磯、底特律等城市也先后建立起“311”市民服務(wù)系統(tǒng)?！?〕其中，紐約“311”市民服務(wù)系統(tǒng)——“紐約市311客戶(hù)服務(wù)中心”(New York City 311 Customer Service Center，簡(jiǎn)稱(chēng)“NYC311”)——于2003年正式成立?！癗YC311”的電話應(yīng)答服務(wù)采取一天24小時(shí)，一周7天，全年無(wú)休的工作模式，〔6〕被認(rèn)為是“永不關(guān)門(mén)的市政大廳”和“不眠的政府機(jī)構(gòu)”?！?〕“NYC311”對(duì)于紐約市民來(lái)說(shuō)不可或缺，傳統(tǒng)的電話聯(lián)絡(luò)方式仍然占據(jù)了各種訴求來(lái)源渠道中的絕大多數(shù)(見(jiàn)表2)。

表2 2016年“NYC311”訴求來(lái)源渠道分布表

注：數(shù)據(jù)依據(jù)美國(guó)紐約市“NYC311”門(mén)戶(hù)網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)整理〔8〕

為了適應(yīng)紐約國(guó)際大都會(huì)的城市地位，滿(mǎn)足人口多元化所產(chǎn)生的復(fù)雜需求，“NYC311”還推出了“語(yǔ)言通路計(jì)劃”(Language Access Plan)，門(mén)戶(hù)網(wǎng)站提供超過(guò)50種語(yǔ)言的服務(wù)，而撥打“311”熱線更是可以獲得超過(guò)175種語(yǔ)言的支持。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在所有非英語(yǔ)來(lái)電中，超過(guò)94%的人使用西班牙語(yǔ)、普通話、俄語(yǔ)和粵語(yǔ)中的一種，值得一提的是，當(dāng)這些英語(yǔ)能力有限的人撥打“311”電話，而他們所反映的問(wèn)題又屬于緊急狀況時(shí)，“311”的話務(wù)員不僅會(huì)將他們的電話轉(zhuǎn)接至“911”報(bào)警電話，而且會(huì)在獲得授權(quán)準(zhǔn)許脫離通話之前持續(xù)為他們提供語(yǔ)言上的支持。〔9〕

二、學(xué)習(xí)與沉寂：“市民服務(wù)熱線”的中國(guó)路徑

受西方電子政務(wù)建設(shè)的影響，20世紀(jì)80年代，“市民服務(wù)熱線”開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)城市治理體系，在基于電話溝通的雙向互動(dòng)中發(fā)揮了重要的作用。1983年9月，遼寧省沈陽(yáng)市政府率先設(shè)立了全國(guó)范圍內(nèi)第一部市長(zhǎng)熱線電話?！?0〕此后，全國(guó)眾多大中城市相繼將“市民服務(wù)熱線”的創(chuàng)立建設(shè)工作納入到工作議程之中。與美國(guó)統(tǒng)一使用“311”號(hào)段不同的是，我國(guó)“市民服務(wù)熱線”號(hào)段的選擇不盡一致，例如北京、上海、濟(jì)南等地為“12345”熱線，沈陽(yáng)為“96123”熱線，浙江多為“96345”熱線。本文選取北京、上海、哈爾濱三座城市進(jìn)行比較。

(一)北京“12345”市民服務(wù)熱線

北京“12345”市民服務(wù)熱線源于1987年設(shè)立的“市長(zhǎng)電話”，2000年、2007年，“北京市人民政府便民服務(wù)中心”“北京市非緊急救助服務(wù)中心”相繼成立并合署辦公，中心現(xiàn)擁有數(shù)百個(gè)人工坐席，其中有相當(dāng)部分是互聯(lián)網(wǎng)坐席，以拓寬政府與市民之間的溝通渠道。北京“12345”市民服務(wù)熱線不僅有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的業(yè)務(wù)流程，而且實(shí)現(xiàn)了“咨詢(xún)→解答→辦理→反饋”的業(yè)務(wù)閉環(huán)(見(jiàn)圖1)?！?1〕

圖1北京“12345”熱線業(yè)務(wù)流程圖

注：流程圖來(lái)源于“首都之窗”網(wǎng)站〔12〕

(二)上?！?2345”市民服務(wù)熱線

上?！?2345”市民服務(wù)熱線于2012年10月開(kāi)通試運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了對(duì)原有數(shù)百條服務(wù)熱線的資源整合，方便市民信息咨詢(xún)、舉報(bào)投訴、建言獻(xiàn)策。上?！?2345”市民服務(wù)熱線通過(guò)其網(wǎng)站每日發(fā)布數(shù)據(jù)，客戶(hù)端、網(wǎng)站、電話是其主要的三種訴求來(lái)源渠道。筆者選取了2017年7月1日至7月31日這一個(gè)月的數(shù)據(jù)制得圖2?！?3〕可見(jiàn)，通過(guò)撥打熱線電話的傳統(tǒng)方式仍然占據(jù)了絕大多數(shù)，上述31天間來(lái)自于這一方式的訴求均占據(jù)當(dāng)日總訴求量的九成以上，而且，訴求總量具有明顯的“工作時(shí)段”特征，工作日的日均訴求量是周末的1.7倍左右。此外，通過(guò)與紐約“311”市民服務(wù)系統(tǒng)的對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，上?！?2345”市民服務(wù)熱線可供市民提交訴求的渠道較為單一，且通過(guò)來(lái)電的方式占據(jù)絕對(duì)多數(shù)。

圖2 2017年7月上?！?2345”市民服務(wù)熱線各渠道訴求量柱狀圖

注：資料來(lái)源于上?！笆忻穹?wù)熱線”門(mén)戶(hù)網(wǎng)站〔14〕

(三)哈爾濱“12345”市長(zhǎng)公開(kāi)電話

表3哈爾濱市各政府部門(mén)自設(shè)投訴監(jiān)督舉報(bào)熱線清單

注：資料來(lái)源于《哈爾濱市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)哈爾濱市政府熱線資源整合規(guī)范工作方案的通知》(哈政辦發(fā)〔2017〕6號(hào))〔15〕

哈爾濱“12345”市長(zhǎng)公開(kāi)電話于2008年12月正式開(kāi)通運(yùn)行，截止到2017年1月，已累計(jì)受理市民來(lái)電近500萬(wàn)件，接聽(tīng)率達(dá)到85%，辦結(jié)率達(dá)到95%?！?6〕不同于北京、上海等一線城市“12345”熱線系統(tǒng)包括電話、網(wǎng)站、手機(jī)客戶(hù)端等多維聯(lián)系渠道的是，哈爾濱“12345”市長(zhǎng)公開(kāi)電話僅僅依靠電話維系政府與市民之間的聯(lián)系，而且尚處于熱線整合的階段，與國(guó)內(nèi)“市民服務(wù)熱線”建設(shè)較為完善的城市相比尚存差距。2017年1月19日，哈爾濱市政府下發(fā)了《哈爾濱市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)哈爾濱市政府熱線資源整合規(guī)范工作方案的通知》(哈政辦發(fā)〔2017〕6號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，根據(jù)《通知》要求，30條市政府各委辦局及其所屬單位自設(shè)的投訴、監(jiān)督、舉報(bào)類(lèi)熱線將被撤銷(xiāo)并集體并入“12345”市長(zhǎng)公開(kāi)電話(見(jiàn)表3)。

三、中國(guó)“市民服務(wù)熱線”的現(xiàn)實(shí)困境

通過(guò)北京、上海和哈爾濱的案例對(duì)比可以看出，“市民服務(wù)熱線”的誕生，不僅是城市政府學(xué)習(xí)西方電子政務(wù)建設(shè)的結(jié)果，也是中國(guó)特定社會(huì)和時(shí)代背景的產(chǎn)物?！笆忻穹?wù)熱線”帶來(lái)的聯(lián)合協(xié)作和社會(huì)廣泛參與，打破了原有封閉分散的城市管理模式，強(qiáng)化了城市政府的責(zé)任和服務(wù)意識(shí)，提高了城市政府公共物品和服務(wù)的供給水平，有助于實(shí)現(xiàn)城市治理模式的根本性變革。同時(shí)，中國(guó)“市民服務(wù)熱線”的建設(shè)仍然存在以下不足：

(一)整體治理中的府際割裂

在美國(guó)，聯(lián)邦政府預(yù)留“311”號(hào)段，為全國(guó)各個(gè)城市將其設(shè)立為非緊急求助電話提供了極大便利，避免了因?yàn)樘?hào)碼沖突而可能產(chǎn)生的不必要麻煩。反觀我國(guó)，“12345”雖被大多數(shù)城市采用，但是仍有部分城市仍舊沿用“96123”“96345”等號(hào)碼，“市民服務(wù)熱線”具有較強(qiáng)的地方性色彩。

此外，在城市內(nèi)部，部分“市民服務(wù)熱線”的實(shí)際功效仍值得懷疑?！耙惶?hào)對(duì)外，統(tǒng)一受理”的“市民服務(wù)熱線”背后，需要極為龐大的知識(shí)庫(kù)和豐富的行政資源的支持與配合，要想充分發(fā)揮“市民服務(wù)熱線”便民利民服務(wù)于民的功用，就必須實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)甚至域外公共資源的整合和利用。以哈爾濱為代表的全國(guó)大多數(shù)城市仍舊處于各分散創(chuàng)立的熱線電話撤銷(xiāo)合并的階段，熱線電話的“碎片化”導(dǎo)致“市民服務(wù)熱線”功能欠缺，使得“市民無(wú)須為同一事項(xiàng)二次致電”成為一句空話。

除了橫向公共資源壁壘，城市基層治理還存在縱向沖突，例如“12333”熱線由國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)一設(shè)立，是主要用于人力資源和社會(huì)保障政策業(yè)務(wù)咨詢(xún)、政務(wù)公開(kāi)、投訴舉報(bào)、社保賬戶(hù)查詢(xún)等服務(wù)的全國(guó)統(tǒng)一咨詢(xún)服務(wù)專(zhuān)用電話?！?7〕如此一來(lái)，該方面的服務(wù)內(nèi)容就很難納入到地方“市民服務(wù)熱線”的服務(wù)體系中來(lái)，協(xié)調(diào)央地之間公共服務(wù)的沖突是必須解決的“頂層設(shè)計(jì)”問(wèn)題。

(二)公共治理的啟動(dòng)機(jī)制弱化與數(shù)據(jù)殘缺

正如戈登·惠特克(Gordon P.Whitaker)所說(shuō)的那樣，很多公共服務(wù)需要公眾的積極參與，特別是那些公共服務(wù)的直接受益者們?！?8〕“市民服務(wù)熱線”是在政府主導(dǎo)下建立的民生工程，通過(guò)答疑解惑、處理投訴等方式來(lái)化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問(wèn)題?，F(xiàn)階段，其運(yùn)作的基本邏輯是依靠公民撥打熱線電話等方式來(lái)啟動(dòng)治理聯(lián)動(dòng)，這就更有賴(lài)于社會(huì)公眾的廣泛參與和積極互動(dòng)。以上海為例，2017年7月，上海“12345”市民服務(wù)熱線共收到群眾訴求353978件，日均接受11418.65件。由于上?！?2345”市民服務(wù)熱線的年度數(shù)據(jù)尚不得知，姑且假定來(lái)電來(lái)信數(shù)量不會(huì)產(chǎn)生較大波動(dòng)，則一年之中其將預(yù)計(jì)接受到11418.65×365=4167807.25件群眾訴求。根據(jù)《2017上海統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，截止到2016年底，上海共有常住人口2419.70萬(wàn)人，〔19〕則可以推測(cè)上海市民年均使用“12345”市民服務(wù)熱線4167807.25÷24197000≈0.17次。數(shù)據(jù)的殘缺影響了結(jié)果的準(zhǔn)確性，但是0.17次同紐約4.21次之間的差距不言而喻。上海的現(xiàn)象可被認(rèn)為是全國(guó)其他城市“市民服務(wù)熱線”運(yùn)行狀況的縮影，“熱線不熱”使得這一制度設(shè)立的初衷難以實(shí)現(xiàn)。

(三)熱線阻塞難以追責(zé)

“責(zé)任政府的責(zé)任動(dòng)力要通過(guò)回應(yīng)性這一傳導(dǎo)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的目標(biāo)?！薄?0〕城市居民通過(guò)“市民服務(wù)熱線”提出訴求是期望得到良好的回應(yīng)，促進(jìn)問(wèn)題的有效解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)仍有部分“市民服務(wù)熱線”處于無(wú)法接通的狀態(tài)，根據(jù)上?！?2345”市民服務(wù)熱線的統(tǒng)計(jì)，2017年1月，上?！?2345”市民服務(wù)熱線共派發(fā)各委、辦、局等(不包含區(qū))63687件工單。數(shù)據(jù)顯示，1月份上?！?2345”市民服務(wù)熱線辦結(jié)率為89.25%，按時(shí)辦結(jié)率85.36%，其中，市工商局共接受4784件工單，全部按時(shí)辦結(jié)，但是，仍有東方航空公司、團(tuán)市委、文匯報(bào)社、市工商聯(lián)、經(jīng)濟(jì)工作黨委、民航華東管理局、市委統(tǒng)戰(zhàn)部、市審計(jì)局、市教育衛(wèi)生黨委、上海船舶工業(yè)公司10家單位辦結(jié)率和按時(shí)辦結(jié)率均為0%?！?1〕

政府回應(yīng)性不足還表現(xiàn)在“市民服務(wù)熱線”線路不通暢。據(jù)報(bào)道顯示，有第三方評(píng)估平臺(tái)組織48家來(lái)自于全國(guó)各地的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的313條“12345”熱線進(jìn)行了測(cè)評(píng)，自2016年12月16日起，至2017年1月6日止，歷時(shí)20余天，累計(jì)撥打3382通測(cè)評(píng)電話。以測(cè)評(píng)指標(biāo)之一——接通率為例，既有北京、廣州、合肥等接通率100%和寧波、上海等超過(guò)九成的先進(jìn)城市，也有多達(dá)58條“12345”熱線無(wú)法接通，“市民服務(wù)熱線”變成了“死線”，政府同社會(huì)之間的有效互動(dòng)無(wú)從談起。而從全國(guó)來(lái)看，“市民服務(wù)熱線”的平均接通率為58%，〔22〕“下情”不能或較難“上達(dá)”抑制了政府同社會(huì)之間的良性互動(dòng)，不利于政府回應(yīng)性的提升，服務(wù)型政府的目標(biāo)也將遭遇挫折。

四、“市民服務(wù)熱線”的政策促進(jìn)

“市民服務(wù)熱線”作為政府同社會(huì)之間聯(lián)系的重要紐帶，承擔(dān)著解決問(wèn)題、化解矛盾、改進(jìn)工作等責(zé)任使命，也是整體性治理的應(yīng)有之義。針對(duì)于當(dāng)前“市民服務(wù)熱線”運(yùn)作之中普遍存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下三方面著手，促進(jìn)其服務(wù)理念和宗旨的貫徹和執(zhí)行。

(一)“一號(hào)對(duì)外”背后的資源整合

在整體性治理的基本邏輯下，公共治理的碎片化必然帶來(lái)非必要的行政成本，這種成本不僅體現(xiàn)在現(xiàn)有城市市民熱線的號(hào)碼重疊，也為全國(guó)統(tǒng)一公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與流程帶來(lái)困難。因此在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)統(tǒng)一號(hào)段的“市民服務(wù)熱線”是大勢(shì)所趨。

資源的整合不僅體現(xiàn)在城市間號(hào)段的統(tǒng)一，還表現(xiàn)在城市內(nèi)部各熱線資源的整合和行政資源的統(tǒng)一調(diào)配。各職能部門(mén)分散創(chuàng)設(shè)熱線電話的做法給市民反映城市問(wèn)題設(shè)置了極大挑戰(zhàn)，缺乏從群眾角度思考問(wèn)題的視角和關(guān)懷。必須要加強(qiáng)對(duì)各職能部門(mén)熱線電話的整合力度，力爭(zhēng)形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)、密切合作、高效運(yùn)行的熱線聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)?！?3〕“一號(hào)對(duì)外”的工作機(jī)制不僅是對(duì)群眾所關(guān)心的事項(xiàng)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度的展現(xiàn)，也有利于政府自身研判輿情動(dòng)向。通過(guò)對(duì)各熱線電話的整合以及對(duì)大數(shù)據(jù)的分析和運(yùn)用，有利于政府了解群眾集中關(guān)切的突出問(wèn)題，掌握矛盾多發(fā)的領(lǐng)域，更加科學(xué)地調(diào)配行政資源，進(jìn)而給出更具針對(duì)性的解決方案和措施，使得“市民服務(wù)熱線”便民、利民、服務(wù)于民。

(二)培育公眾參與中的公共精神

奧斯特羅姆夫婦(Vincent Ostrom& Elinor Ostrom)所創(chuàng)立發(fā)展的“多中心治理”理論對(duì)政治學(xué)、管理學(xué)等諸多學(xué)科產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響，他們開(kāi)闊的學(xué)術(shù)視野為此后的很多研究和實(shí)踐提供了廣闊的空間。應(yīng)該看到的是，“市民服務(wù)熱線”不僅僅體現(xiàn)了政府與社會(huì)的溝通重建，更說(shuō)明以政府為單一中心的管理模式已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)下復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境。

“下情求不上通謂之塞，下情上而道止謂之侵?！薄?4〕政府作為“市民服務(wù)熱線”的創(chuàng)立者和第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起暢通聯(lián)絡(luò)渠道、保障信息溝通等職責(zé)。鼓勵(lì)公眾、企業(yè)、非營(yíng)利組織等主體的積極參與，提高“市民服務(wù)熱線”的利用效率和參與度，并通過(guò)科學(xué)引導(dǎo)，逐步建立起多元主體共同參與、有序表達(dá)的城市治理新局面。從公共治理的技術(shù)層面看，“市民服務(wù)熱線”反應(yīng)出來(lái)的市政基礎(chǔ)設(shè)施的報(bào)修等服務(wù)很大程度上依賴(lài)群眾的發(fā)現(xiàn)和上報(bào)，因此，促進(jìn)公民主體意識(shí)的覺(jué)醒，自覺(jué)主動(dòng)地參與到城市治理過(guò)程之中，正是“市民服務(wù)熱線”這一制度背后的價(jià)值所在。

(三)完善公共治理參與的“差序化”格局

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公共治理的有效參與日益顯示其后現(xiàn)代的諸多特征，但是人類(lèi)社會(huì)的復(fù)雜性注定，并不存在單一的技術(shù)霸權(quán)。如果特定的治理手段依然存在廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，那么這種手段就不能被輕易消解，畢竟公共治理的目標(biāo)是最大程度地促進(jìn)公眾參與。

“市民服務(wù)熱線”作為一種有效治理制度缺失下的補(bǔ)救機(jī)制，可以彌補(bǔ)因職能部門(mén)工作不力而產(chǎn)生的不良后果，同時(shí)，成本相對(duì)低廉，是政府回應(yīng)機(jī)制的重要組成部分?！?5〕就“市民服務(wù)熱線”這一工業(yè)革命的早期通訊成果——電話來(lái)說(shuō)，由于使用的技術(shù)門(mén)檻較低，這一設(shè)備至今仍然是人們尤其是中老年民眾最經(jīng)常使用的溝通手段；當(dāng)然，在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的大趨勢(shì)下，“市民服務(wù)熱線”應(yīng)當(dāng)擁有電話、網(wǎng)站、手機(jī)程序等多維溝通渠道，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)群眾所關(guān)心的具體事宜予以回應(yīng)是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，給偏好移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的民眾尤其是青少年群體提供便利。因此，特定的多重溝通媒介的存在，提供了差序化治理參與的技術(shù)性格局，更重要的是，在中國(guó)快速轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，繼續(xù)保有電話溝通的傳統(tǒng)方式，可以防止“數(shù)字鴻溝”對(duì)城市公民權(quán)利侵蝕的可能性。

五、結(jié) 論

從工業(yè)時(shí)代到網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，政府的治理變革一直順應(yīng)著時(shí)代的變化而相應(yīng)調(diào)整。在過(guò)去的一段時(shí)期，“市民服務(wù)熱線”溝通了政府與公眾，并成為中國(guó)政府改革的重要載體，即使在移動(dòng)多媒體高度發(fā)達(dá)的今天，由于數(shù)字鴻溝的存在，基于電話溝通的公共聯(lián)系仍然有其存在基礎(chǔ)；網(wǎng)絡(luò)無(wú)法消弭傳統(tǒng)溝通方式的正當(dāng)性，正相反，國(guó)外及國(guó)內(nèi)一些地方政府正在積極嘗試的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的切入恰恰證明“市民服務(wù)熱線”仍然有其強(qiáng)大的生命力。同時(shí)我們也要看到，在“市民服務(wù)熱線”的平臺(tái)建設(shè)中，溝通公眾與政府、政府各部門(mén)之間的機(jī)制僅僅反映了工具意義的政府功能性變革，我們所要追問(wèn)的是，在普通信訪、電話與網(wǎng)絡(luò)等溝通平臺(tái)的背后，是否從結(jié)構(gòu)上確認(rèn)了公眾治理參與的多種形式的正當(dāng)性，從這個(gè)意義上，“市民服務(wù)熱線”仍然有著繼續(xù)生存與發(fā)展的制度空間與社會(huì)空間。

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〔1〕〔印〕M.P.古普塔、普拉波哈特·庫(kù)馬、扎伊基特·布哈特塔卡亞：《政府在線：機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，李紅蘭、張相林、林峰譯，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第3頁(yè)。

〔2〕徐曉林、劉勇：《數(shù)字治理對(duì)城市政府善治的影響研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2006年第1期。

〔3〕湯嘯天、李晶：《從“互聯(lián)網(wǎng)+”看上海市民服務(wù)熱線的發(fā)展與完善》，《人民法治》2015年第12期。

〔4〕BALTIMORE311,http://311.baltimorecity.gov/reports/list_services.

〔5〕姜曉萍主編：《建設(shè)服務(wù)型政府與完善地方公共服務(wù)體系》，北京：中央編譯出版社，2015年，第415頁(yè)。

〔6〕NYC311,http://www1.nyc.gov/311/our-mission.page.

〔7〕“NYC311”并非單純的電話系統(tǒng)，事實(shí)上，社會(huì)公眾可以通過(guò)多達(dá)8種方式與之取得聯(lián)系，分別是：(1)訪問(wèn)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站；(2)發(fā)送短信到311-692；(3)撥打311熱線電話；(4)使用網(wǎng)絡(luò)通話工具Skype進(jìn)行視頻或語(yǔ)音通話；(5)使用視頻中繼服務(wù)(Video Relay Service，VRS)進(jìn)行聯(lián)系；(6)通過(guò)文本電話提出訴求(聾啞人，聽(tīng)力障礙者或言語(yǔ)障礙者的專(zhuān)用設(shè)備，使他們能夠使用文本電話進(jìn)行通信)；(7)利用Twitter、Facebook和Instagram三大社交軟件聯(lián)系“NYC311”；(8)下載iPhone或者Android手機(jī)應(yīng)用程序反映問(wèn)題。資料來(lái)源：NYC311,http://www1.nyc.gov/311/connect-with-us.page。

〔8〕根據(jù)“NYC311”的資料顯示，2016年，該機(jī)構(gòu)總共為35982514位客戶(hù)提供了服務(wù)，與之相對(duì)應(yīng)的是紐約市總?cè)丝跒?550405人。據(jù)此可推測(cè)，2016年，紐約市民人均使用過(guò)約4.21次“311”服務(wù)。資料來(lái)源：NYC311：《311 Sets New Record with Nearly 36 Million Interactions in 2016》，http://www1.nyc.gov/office-of-the-mayor/news/033-17/311-sets-new-record-nearly-36-million-interactions-2016。

〔9〕NYC311：“New York City 311 Customer Service Center Language Access Plan”，http://www1.nyc.gov/assets/doitt/downloads/pdf/311-Language-Access-Plan.pdf.

〔10〕葛懷虎：《市長(zhǎng)公開(kāi)電話》，合肥：安徽人民出版社，2003年，第3頁(yè)。

〔11〕《北京市非緊急救助服務(wù)中心情況簡(jiǎn)介》，北京市人民政府便民電話中心、北京市非緊急救助服務(wù)中心門(mén)戶(hù)網(wǎng)站,http://www.bj12345.gov.cn/fjxxgk-zxjs/c56-a8105.html。

〔12〕《12345，有事兒找政府——細(xì)說(shuō)政府綜合服務(wù)熱線》，首都之窗,http://zhengwu.beijing.gov.cn/wjd/bxsh/t1392082.htm。

〔13〕上?！?2345”市民服務(wù)熱線通過(guò)其門(mén)戶(hù)網(wǎng)站發(fā)布前一日三種訴求來(lái)源渠道的具體訴求數(shù)量以及各類(lèi)訴求占比等信息，但是過(guò)往歷史數(shù)據(jù)不具有可查性。為了獲得更長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的數(shù)據(jù)，筆者于2017年4月19日通過(guò)上海“12345”市民服務(wù)熱線的手機(jī)客戶(hù)端提交查詢(xún)過(guò)往歷史數(shù)據(jù)的請(qǐng)求，次日得到答復(fù)如下：“您好，您于2017年04月19日提交的訴求已收悉，根據(jù)《上海市‘12345’市民服務(wù)熱線辦理試行辦法》相關(guān)規(guī)定，您反映的事項(xiàng)不屬于市民服務(wù)熱線的受理范圍，專(zhuān)此答復(fù)?！虾Ｊ小?2345’市民服務(wù)熱線”。故此，筆者只能通過(guò)每日查詢(xún)，收集一小段時(shí)間內(nèi)數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行分析，特此說(shuō)明。

〔14〕上海市民服務(wù)熱線網(wǎng)站，http://www.sh12345.gov.cn/。

〔15〕《哈爾濱市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)哈爾濱市政府熱線資源整合規(guī)范工作方案的通知》，哈爾濱市人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，http://www.harbin.gov.cn/art/2017/2/20/art_13791_1645.html。

〔16〕于燕：《哈市撤并30條政府熱線 明起投訴統(tǒng)一撥12345》，《生活報(bào)》2017年1月24日，A06版。

〔17〕《全國(guó)統(tǒng)一咨詢(xún)服務(wù)專(zhuān)用電話》，中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/fwyd/zxfudh/201301/t20130125_10459.html。

〔18〕Gordon P.Whitaker,“Coproduction:Citizen Participation in Service Delivery”, Public Administration Review,1980,40(3),pp.240-246.

〔19〕上海市統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)：《2017上海統(tǒng)計(jì)年鑒》，http://www.stats-sh.gov.cn/tjnj/nj17.htm?d1=2017tjnj/C0201.htm。

〔20〕陳國(guó)權(quán)、陳杰：《論責(zé)任政府的回應(yīng)性》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2008年第11期。

〔21〕《2017年1月份市民訴求辦理情況匯總(委、辦、局)》，上海市民服務(wù)熱線網(wǎng)站,http://www.sh12345.gov.cn/WBJ/44934.jhtml。

〔22〕《全國(guó)313個(gè)城市12345熱線接通率監(jiān)測(cè)結(jié)果發(fā)布》，新浪網(wǎng),http://news.sina.com.cn/zhiku/zkcg/2017-02-03/doc-ifyafcyx6810931.shtml。

〔23〕馬金爐：《社會(huì)管理的一條重要路徑——由“12345”市長(zhǎng)熱線引發(fā)的思考》，《前進(jìn)》2013年第5期。

〔24〕謝浩范、朱迎平譯注：《管子全譯》(下)，貴陽(yáng)：貴州人民出版社，2009年，第480頁(yè)。

〔25〕黃巖、吳克昌：《論公眾參與和政府回應(yīng)機(jī)制的重構(gòu)》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2005年第1期。