天津南港工業(yè)區(qū)安監(jiān)局 楊柳｜文、圖

2016年4月，國務(wù)院安委會辦公室印發(fā)《關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》(安委辦〔2016〕11號)，提出“構(gòu)建安全風(fēng)險管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制”，已在全國范圍內(nèi)積極落實。此項工作為我國安全生產(chǎn)管理由傳統(tǒng)的重隱患排查、輕風(fēng)險管控，逐步轉(zhuǎn)向基于風(fēng)險的現(xiàn)代安全管理體系提供了指針，意義和影響十分深遠(yuǎn)。為準(zhǔn)確把握全國安全管理的政策導(dǎo)向，找準(zhǔn)出發(fā)點和著力點，利用科學(xué)的方法，合理配置有限的監(jiān)管資源，用精確的手段促進(jìn)本質(zhì)安全，天津南港工業(yè)區(qū)安監(jiān)局（簡稱南港安監(jiān)局）緊緊圍繞“構(gòu)建南港工業(yè)區(qū)安全風(fēng)險管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制”這一主題，積極開展研究、調(diào)查和推動。經(jīng)過一段時間的努力，目前基本上完成了雙重預(yù)防機(jī)制的建設(shè)框架和主要內(nèi)容，明確了持續(xù)推進(jìn)的路線和具體措施，進(jìn)一步提升了南港工業(yè)區(qū)的安全生產(chǎn)管理水平。本文對此方面工作進(jìn)行介紹，以饗讀者。

安全監(jiān)察員現(xiàn)場檢查

清醒認(rèn)知“實現(xiàn)本質(zhì)安全就是要控制安全風(fēng)險”的內(nèi)在規(guī)律

安全風(fēng)險伴隨著生產(chǎn)經(jīng)營活動而存在，是發(fā)生事故的可能和后果。風(fēng)險可能會很低，可以削減而不會消失。但風(fēng)險不是越低越好，因為極低的風(fēng)險意味著需要采取非常多的控制措施，付出不可承受的極高成本，所以現(xiàn)實的選擇是要將風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)。風(fēng)險的失控，就會產(chǎn)生隱患，不消除隱患早晚會出事故，所以說隱患就是事故。

基于此，要想實現(xiàn)安全，就要杜絕事故；要想杜絕事故，就要消除隱患；要想消除隱患，就必須要控制風(fēng)險。風(fēng)險可控才能實現(xiàn)本質(zhì)安全。

傳統(tǒng)的隱患管理模式在實踐中存在若干問題

天津南港工業(yè)區(qū)是由天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（即泰達(dá)，TEDA）開發(fā)建設(shè)的專業(yè)石油化工園區(qū)。目前，南港工業(yè)區(qū)有投產(chǎn)企業(yè)25家，其中危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存單位10家，重大危險源8個，危化品日均在線量約350萬 t。2015年以來，南港安監(jiān)局累計開展22次安全生產(chǎn)專項整治，出動專家435人天，查處各類安全隱患2 500余項。經(jīng)過幾年的隱患排查治理實踐發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前這種“地毯式、無死角、漫天遍地”隱患管理模式，能有效促進(jìn)安全生產(chǎn)的平穩(wěn)態(tài)勢，但也在科學(xué)、效率、效果等方面存在以下3方面問題：

一是著力點和方向不科學(xué)，收效甚微。機(jī)械地發(fā)現(xiàn)隱患消除隱患，并不能杜絕新的隱患產(chǎn)生，因為隱患是由風(fēng)險失控產(chǎn)生的，只要風(fēng)險沒有被控制，必然會產(chǎn)生隱患，舊的沒去，新的又來。

二是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，不易識別深層次隱患。當(dāng)前，化工生產(chǎn)過程越來越復(fù)雜，各單元之間的相互作用越來越緊密，并且還會發(fā)生各種各樣的變更。這些變更對于一個內(nèi)在聯(lián)系緊密的復(fù)雜化工生產(chǎn)過程而言，安全管理的偏差和內(nèi)在的隱患就可能會不斷累積，猶如“溫水煮青蛙”。并且這種化工工藝內(nèi)的偏差和隱患都是潛在的，僅僅通過現(xiàn)場的逐條檢查難以識別?；谶@種系統(tǒng)性和復(fù)雜性，隱患排查過后，依舊有新的隱患不斷出現(xiàn)。如果沒有從根本上控制風(fēng)險，在日常檢查結(jié)果都基本安全的情況下，石油化工企業(yè)仍可能在某一時刻突然發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故。

三是簡單隱患重復(fù)出現(xiàn)，沒有形成長效機(jī)制。安監(jiān)部門在執(zhí)法實踐中發(fā)現(xiàn)，南港工業(yè)區(qū)許多企業(yè)存在著簡單隱患重復(fù)出現(xiàn)的情況。這從側(cè)面說明，許多企業(yè)僅僅是整改了隱患的表象，并沒有舉一反三，從制度和系統(tǒng)上提升安全管理。從另一個角度看，迎接檢查和推進(jìn)整改占用了大量的企業(yè)管理時間，某種程度上看，政府監(jiān)管部門代替了企業(yè)的安全管理，企業(yè)也沒有時間去自我反省和系統(tǒng)提升。

概括來講，這些問題的出現(xiàn)，都源于傳統(tǒng)的隱患管理模式只注重發(fā)現(xiàn)和治理隱患這個“標(biāo)”，在一定程度上忽略了控制風(fēng)險這個“本”。所以不能只在治理隱患上下功夫，更重要的是對風(fēng)險進(jìn)行識別和控制，走“風(fēng)險管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制”的新路。

構(gòu)建“雙重預(yù)防機(jī)制”的整體思路

為了避免事故的發(fā)生，最好的方法就是在事故發(fā)生前，建立系統(tǒng)的安全風(fēng)險管理體系，識別風(fēng)險、分析風(fēng)險的管控措施，采取適當(dāng)?shù)陌踩A(yù)防措施；同時完善隱患排查和治理體系，堅決消除風(fēng)險管控的漏網(wǎng)之魚，將事故扼殺在萌芽起始狀態(tài)。具體包括3點：

一是政府安全管理的首要目標(biāo)是“治大隱患，防大事故”。眾所周知，石油和化學(xué)工業(yè)存在大量的可燃或有毒的原料、產(chǎn)品和中間品，如果發(fā)生意外，就可能造成傷亡人數(shù)多、輻射范圍廣、社會影響大的重大事故。大隱患導(dǎo)致大事故，大隱患長期存在就是政府的嚴(yán)重失職。所以園區(qū)管理者首要目標(biāo)應(yīng)該是“治大隱患，防大事故”。實現(xiàn)這個目標(biāo)，首先要控制“大風(fēng)險”。

二是重大安全風(fēng)險需要政府加以重點督導(dǎo)和管控。從政府監(jiān)管的角度看，對于風(fēng)險防控措施的管理首先是企業(yè)的主體責(zé)任。但是對于可能引起“大事故”的“大隱患”，僅僅依靠企業(yè)自身管理、自查自糾可能很難達(dá)到風(fēng)險管控要求。政府監(jiān)管部門進(jìn)行重點督導(dǎo)、監(jiān)管關(guān)鍵防控措施的投用狀況就成了保障不發(fā)生“大事故”的必要手段。也就是說，那些能夠?qū)е螺^為重大事故后果的安全風(fēng)險，政府要側(cè)重監(jiān)管，促進(jìn)企業(yè)著力控制。

對于那些后果一般的安全風(fēng)險，以及由此帶來的安全隱患，主要由企業(yè)通過落實主體責(zé)任實現(xiàn)控制。在這個過程中，政府通過培訓(xùn)、專家檢查、技術(shù)服務(wù)等手段，對企業(yè)實施幫助和指導(dǎo)。

這樣，政府安全監(jiān)管部門就可以合理分配有限的監(jiān)管資源，對不同等級的風(fēng)險采取不同的管理手段，實現(xiàn)管理的分級。這種認(rèn)知，奠定了南港工業(yè)區(qū)構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的邏輯基礎(chǔ)。

三是研究提出構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的“四個轉(zhuǎn)向”。即：方針上，由強(qiáng)調(diào)隱患管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險管理和隱患排查治理雙重機(jī)制；方向上，由“眉毛胡子一把抓”的排查轉(zhuǎn)向優(yōu)先控制重大事故風(fēng)險；方法上，由傳統(tǒng)的檢查排查轉(zhuǎn)向注重風(fēng)險分析和基于風(fēng)險的隱患排查；方式上，由運(yùn)動式的排查治理轉(zhuǎn)向持續(xù)的風(fēng)險管理。

構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的具體做法和成效

首先，由政府監(jiān)管部門組織識別、控制園區(qū)級重點安全風(fēng)險——管得全、管得準(zhǔn)、管得持續(xù)。具體包括4方面：

一是列重點，即識別重點風(fēng)險。南港安監(jiān)局緊緊圍繞重點危險工藝、重點監(jiān)控化學(xué)品和重大危險源，從工藝安全、儲運(yùn)安全等重點環(huán)節(jié)，采用基于風(fēng)險原則（Risk Based）、著眼于生產(chǎn)工藝的內(nèi)在邏輯，從工藝流程圖（P&ID圖）入手，對企業(yè)的運(yùn)行安全風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)評估。并對這些風(fēng)險進(jìn)行合理的事故后果情景化模擬，從而對具體的風(fēng)險進(jìn)行定級和篩選，找出可能導(dǎo)致人員死亡的風(fēng)險源點。這些就是需要園區(qū)管理者和企業(yè)須一道采取措施加以控制的重點風(fēng)險。

二是做分析。安全風(fēng)險是由各種防護(hù)措施加以控制的，也就是一層一層的防護(hù)層。如果重大風(fēng)險的防護(hù)措施設(shè)計缺少或運(yùn)營失效，就相當(dāng)于重大風(fēng)險在“裸奔”，就構(gòu)成了“大隱患”。所以要有效防止事故，就需要對企業(yè)重點風(fēng)險的關(guān)鍵防護(hù)層進(jìn)行系統(tǒng)化的管理。風(fēng)險的關(guān)鍵防護(hù)措施有效實用，才能有效防止事故，任何遺漏都是重大的隱患，所以如何全面地把關(guān)鍵防護(hù)措施找出來是監(jiān)管難點所在。

此外，防護(hù)措施很多，但是監(jiān)管資源是有限的，對于關(guān)鍵防護(hù)措施需要優(yōu)先配置資源，如果不能有效地分出管理措施的優(yōu)先級就可能分散監(jiān)管資源和監(jiān)管注意力，抓了小隱患而放過了大隱患；尤其是由于化工工藝的差異性，在某些工藝的非關(guān)鍵防護(hù)在特定的工藝就會變成了關(guān)鍵防護(hù)，防護(hù)措施的關(guān)鍵與否和各個企業(yè)的具體工藝緊密相關(guān)，所以“管得準(zhǔn)”有難度。

為此，南港安監(jiān)局與國際知名的安全咨詢公司合作，引入先進(jìn)技術(shù)工具“重大風(fēng)險關(guān)鍵防護(hù)層分析”，用科學(xué)的方法，分析出每個重大風(fēng)險的防護(hù)層。每層完整而有效的防護(hù)，都對應(yīng)著實現(xiàn)的措施，包括關(guān)鍵的儀表，關(guān)鍵的聯(lián)鎖、關(guān)鍵的操作等等。除非企業(yè)發(fā)生重大工藝變更，否則防護(hù)層不會改變，這也讓政府和企業(yè)進(jìn)一步明確了著力點。

同時，制定這些重點風(fēng)險事故情景的應(yīng)急響應(yīng)策略，與現(xiàn)有的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)有效對接，確保當(dāng)風(fēng)險的事故情景發(fā)生時，能夠第一時間做出正確的反應(yīng)。

三是做積累。具體到不同工藝和企業(yè)，其關(guān)鍵防護(hù)措施不同，不同的關(guān)鍵防護(hù)措施其檢查方法又有所不同，如何真正對企業(yè)管理形成長效指導(dǎo)，“管得持續(xù)”同樣有難度。南港安監(jiān)局針對分析的結(jié)果，把主要精力放在持續(xù)檢查防護(hù)層的完整性上，嚴(yán)格檢查關(guān)鍵讀數(shù)、關(guān)鍵聯(lián)鎖、關(guān)鍵規(guī)程等內(nèi)容，形成長期應(yīng)用的檢查列表，實現(xiàn)“管得持續(xù)”。

四是帶隊伍。企業(yè)和工藝千差萬別。關(guān)鍵防護(hù)措施不同，檢查方法就有所不同。南港安監(jiān)局將分析的結(jié)果對企業(yè)有關(guān)人員，以及安全監(jiān)察員進(jìn)行培訓(xùn)，用一以貫之的方式管理，避免出現(xiàn)不同人員不同檢查方法、不同側(cè)重的現(xiàn)象，真正形成安全管理的長效指導(dǎo)。

其次，指導(dǎo)企業(yè)開展內(nèi)部普遍的風(fēng)險辨識和隱患排查治理——底數(shù)清、情況明、看得見、管得細(xì)。具體包括：

南港安監(jiān)局聘請專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，輔導(dǎo)、指導(dǎo)企業(yè)開展內(nèi)部安全風(fēng)險辨識，以安全風(fēng)險管控為主線，最終形成企業(yè)安全風(fēng)險管控“一單一圖一卡”，全面提升企業(yè)安全管理的水平。

一是建立企業(yè)安全風(fēng)險辨識清單。全面辨識安全生產(chǎn)風(fēng)險，從人、機(jī)、環(huán)、管4個方面，實現(xiàn)企業(yè)全員參與，從企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全流程、全生命周期開展工作，全面辨識安全風(fēng)險和現(xiàn)狀隱患。最終形成包括企業(yè)全部崗位作業(yè)活動、設(shè)備設(shè)施等在內(nèi)的企業(yè)安全風(fēng)險辨識清單。

二是應(yīng)用科學(xué)分級方法實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部安全風(fēng)險的分級，繪制安全風(fēng)險空間分布圖。南港安監(jiān)局聘請專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，對企業(yè)開展技術(shù)輔導(dǎo)，講解風(fēng)險矩陣法、LEC評價法等風(fēng)險評估方法。企業(yè)應(yīng)用相應(yīng)的評估方法開展內(nèi)部評估，建立本單位職業(yè)安全健康風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，并按照風(fēng)險等級，形成本單位“紅橙黃藍(lán)”安全風(fēng)險空間分布圖。

三是推動企業(yè)建立崗位風(fēng)險告知卡。企業(yè)將本單位的主要風(fēng)險點、風(fēng)險類別、風(fēng)險級別、管控和應(yīng)急措施進(jìn)行公告，讓每名員工和承包商人員都了解風(fēng)險的基本情況和防范措施。對存在職業(yè)安全健康風(fēng)險的崗位，建立崗位風(fēng)險告知卡，持續(xù)培訓(xùn)，提升崗位操作人員的安全素質(zhì)。

四是逐一明確風(fēng)險點的管控措施，建立管控措施清單，形成“一企一冊”。企業(yè)按照風(fēng)險類別和等級，將風(fēng)險點逐一明確管控措施，落實具體的責(zé)任部門和責(zé)任人，形成企業(yè)職業(yè)安全健康風(fēng)險點及管控措施清單，進(jìn)而建立“一企一冊”。

最后，建立基于風(fēng)險控制的隱患排查治理新模式。

一是查企業(yè)運(yùn)行中是否存在大隱患。經(jīng)過上述的分析和現(xiàn)場檢查的過程，南港安監(jiān)局辨識出55個需要重點控制的園區(qū)級安全風(fēng)險，也就是55個將會發(fā)生人員死亡的事故情景，其中重大安全風(fēng)險16個；分析出了242個既有防護(hù)層，提出60個需要增加的防護(hù)層；制作風(fēng)險卡55張，關(guān)鍵防護(hù)措施檢查表196項。這196項防護(hù)措施的檢查表十分具體，例如查某儲罐二次泄壓后壓力表讀數(shù)是否低于0.06 kPa，查某企業(yè)裝卸車區(qū)域的高液位報警聯(lián)鎖的定期檢測記錄等。只要這些防護(hù)層有效，55個重點安全風(fēng)險就能控制住，南港企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行中就不會出大事故。反過來講，這些防護(hù)層失效，就會產(chǎn)生“大隱患”。所以這196項防護(hù)措施或說防護(hù)層，就是政府安監(jiān)人員和企業(yè)安全管理人員開展隱患排查的必查項。

二是查企業(yè)運(yùn)行中是否落實安全內(nèi)控系統(tǒng)。南港安監(jiān)局組織區(qū)內(nèi)25家企業(yè)，共辨識出2 061項企業(yè)級職業(yè)安全健康風(fēng)險、6 263項各類風(fēng)險管控措施，針對每項隱患做到“專人專管”（定責(zé)任部門、定責(zé)任人），識別出113個風(fēng)險崗位，制定25張職業(yè)健康安全風(fēng)險分布圖。在隱患排查中，重點查企業(yè)對這些風(fēng)險管控措施的落實痕跡，例如風(fēng)險告知程序是否履行、員工是否知悉、崗位操作規(guī)程是否相應(yīng)完善等。

總之，通過推行基于安全風(fēng)險的隱患排查模式，南港工業(yè)區(qū)實現(xiàn)了對園區(qū)級重點安全風(fēng)險的管控，摸清了企業(yè)安全風(fēng)險底數(shù)，提升了園區(qū)內(nèi)企業(yè)安全管理人員隊伍專業(yè)素養(yǎng)，找到了持續(xù)管控的工作路徑，實現(xiàn)了“底數(shù)清、情況明、看得見、管得細(xì)”和“管得全、管得準(zhǔn)、管得持續(xù)”。

持續(xù)推進(jìn)雙重預(yù)防機(jī)制的長效措施

一是對新建項目逐一開展安全防護(hù)層分析。關(guān)口前移，從新建項目設(shè)計階段就分析其安全風(fēng)險的防護(hù)層，確保企業(yè)在設(shè)計階段就能夠設(shè)計足夠的防護(hù)層，提升本質(zhì)安全程度。

二是強(qiáng)化試生產(chǎn)階段的安全審查。對企業(yè)試生產(chǎn)階段開展防護(hù)層分析，確保企業(yè)在建造階段建設(shè)高質(zhì)量的防護(hù)層，并及時整改運(yùn)營中存在的問題，始終保持這些防護(hù)措施完好有效。

三是提出“園區(qū)共享安全總監(jiān)”的模式，不斷提升企業(yè)安全管理水平。目前南港企業(yè)大多規(guī)模較小，普遍缺乏安全管理的自我反省和系統(tǒng)提升能力。對此，南港安監(jiān)局計劃引入專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，通過實施“園區(qū)共享安全總監(jiān)”項目，讓專業(yè)人員就企業(yè)如何結(jié)合實際落實國家要求，做出技術(shù)性的解讀和幫助，更好地制定實施計劃，持續(xù)提升企業(yè)自主安全管理水平，使共享的安全服務(wù)成為園區(qū)政府供給的公共產(chǎn)品，成為園區(qū)招商引資的“底盤”。

四是對園區(qū)企業(yè)特殊作業(yè)實施介入式管理。通過對企業(yè)設(shè)計和投產(chǎn)階段的防護(hù)層分析，雖然基本上能夠控制住企業(yè)在正常運(yùn)行環(huán)節(jié)的重大安全風(fēng)險，但還要考慮企業(yè)在動火、檢維修、開停車等特殊作業(yè)和工況時的安全。對此，南港安監(jiān)局計劃發(fā)揮“共享安全總監(jiān)”的作用，建立“特殊作業(yè)日”管理機(jī)制，統(tǒng)一掌握企業(yè)特殊作業(yè)情況并進(jìn)行重點抽查，牢牢把控這一環(huán)節(jié)的安全風(fēng)險。

五是建設(shè)園區(qū)安全管理的“大數(shù)據(jù)”信息化平臺。通過對關(guān)鍵防護(hù)措施檢查結(jié)果的匯總和統(tǒng)計，以及日常隱患排查等各項工作的積累，形成管理區(qū)域內(nèi)企業(yè)安全的“大數(shù)據(jù)”，融入到當(dāng)前正在建設(shè)的“智慧安監(jiān)”信息化平臺。對這些數(shù)據(jù)采取有效的分類匯總，分析其形成的原因，做到管理決策的數(shù)據(jù)化和科學(xué)性，并繪制園區(qū)“安全風(fēng)險一張圖”，做到“底數(shù)清、情況明”，實施精細(xì)化管理。

上述措施與現(xiàn)行的風(fēng)險管控措施相結(jié)合，構(gòu)成了南港工業(yè)區(qū)“雙重預(yù)防機(jī)制”的基本要素，基本實現(xiàn)了依據(jù)不同等級的風(fēng)險，實施不同監(jiān)管的力度、配置不同的監(jiān)管資源：園區(qū)級的重點、重大安全風(fēng)險，由政府重點監(jiān)管、企業(yè)重點維護(hù)其防護(hù)層系統(tǒng)；企業(yè)級的普通、一般的安全風(fēng)險，由政府進(jìn)行一般監(jiān)管、主要依靠企業(yè)落實主體責(zé)任來實現(xiàn)控制；企業(yè)運(yùn)行中的特殊環(huán)節(jié)、特殊工況的風(fēng)險，政府組織技術(shù)機(jī)構(gòu)提供管理輔導(dǎo)服務(wù)和進(jìn)行執(zhí)法抽查，促進(jìn)企業(yè)實施控制。通過這些要素的執(zhí)行，優(yōu)化了政府和企業(yè)安全管理人員在現(xiàn)場檢查的關(guān)注重點，培養(yǎng)了一批理解園區(qū)重大風(fēng)險及其防護(hù)措施的基層隊伍，完成了園區(qū)企業(yè)風(fēng)險分級和風(fēng)險圖譜，園區(qū)雙重預(yù)防機(jī)制的有效運(yùn)行得到了進(jìn)一步保障。

綜上所述，南港安監(jiān)局消化吸收上級政策精神，不斷探尋化工園區(qū)安全管理的內(nèi)在規(guī)律，結(jié)合南港工業(yè)區(qū)實際，在國內(nèi)尚無經(jīng)驗和先例可遵循的情況下，嘗試推行這種構(gòu)建“雙重預(yù)防機(jī)制”的做法，收到了良好效果。