文l郎昱 葉劍平

西方國家建設(shè)用地空間拓展理念是怎么樣的？筆者在研究德國、美國、日本3個國家土地利用規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，選取了德國的法蘭克福、美國的普羅維登斯、日本的橫濱和富山4個城市，對其建設(shè)用地空間拓展類型的特點(diǎn)進(jìn)行了分析，結(jié)論是：建設(shè)用地空間拓展要嚴(yán)格實(shí)施土地利用分區(qū)與高容積管制、TOD發(fā)展減少交通通勤需求、緊湊型發(fā)展防止都市蔓延、強(qiáng)化市中心更新或改善功能、改善辦公或工業(yè)用地使用率、保護(hù)城市開放空間。

法蘭克福

目前，德國的法蘭克福土地有限，而且對周邊地區(qū)產(chǎn)生了溢出效應(yīng)，周圍形成了經(jīng)濟(jì)活躍、發(fā)展良好的集聚區(qū)。但法蘭克福為提供城市基礎(chǔ)設(shè)施承擔(dān)了很高的成本，包括交通、教育、衛(wèi)生服務(wù)和文化等。建設(shè)用地的稀缺，迫使其土地利用向高效且節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。為此，法蘭克福開始了建設(shè)用地的拓展。

節(jié)約集約土地使用。主要體現(xiàn)在聯(lián)邦建設(shè)法和聯(lián)邦土地利用法，根據(jù)建筑類型和區(qū)位，規(guī)定一宗土地的最大利用率以及最低限度的利用率；城市發(fā)展規(guī)范、原則和聯(lián)邦或地方法規(guī)，均以推行土地集約利用模式實(shí)施發(fā)展規(guī)劃為宗旨；聯(lián)邦建筑法規(guī)和地方性法規(guī)，在緊密化建設(shè)和有吸引力的城市環(huán)境之間取得平衡。

以TOD發(fā)展模式為導(dǎo)向，減少交通通勤需求。TOD理念，即以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展理念。法蘭克福在城市中心和副中心，實(shí)施了緊密化建設(shè)并采取了一些減少私家車輛使用的措施。在法蘭克福，步行和騎自行車占非商業(yè)運(yùn)輸量的42%。

發(fā)展緊湊型城市以減少郊區(qū)化需求。為了限制城市的郊區(qū)化發(fā)展，法蘭克福在城市中心為市民提供了充足的服務(wù)、有吸引力的工作機(jī)會和大的休閑娛樂場所，包括綠地、公園，高端化項(xiàng)目，高等教育設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。

市中心完整服務(wù)優(yōu)先于外圍地區(qū)開發(fā)。在法蘭克福，新的城市服務(wù)項(xiàng)目被批準(zhǔn)建設(shè)之前，要求項(xiàng)目要首先滿足中心城區(qū)的需求。如銷售區(qū)的審批，首先對城市中心的零售情況和城區(qū)未來的發(fā)展理念進(jìn)行深度分析，對現(xiàn)有的購買力和新型零售業(yè)發(fā)展的影響進(jìn)行分析。城市的中心與副中心都必須提供完整的城市服務(wù)，這些服務(wù)還包括臨街道空間的營造。

以多樣化創(chuàng)意辦公空間取代傳統(tǒng)辦公室。辦公空間市場對經(jīng)濟(jì)波動的反應(yīng)高度敏感，以致于法蘭克福大部分舊的辦公樓都出現(xiàn)空置。為此，法蘭克福鼓勵多樣化創(chuàng)意辦公空間，出現(xiàn)了新的辦公空間形態(tài)，如WE WORK形態(tài)、創(chuàng)意咖啡等，取代了舊有辦公室形態(tài)。

普羅維登斯

普羅維登斯位于美國羅德島州的中心地區(qū)，是羅德島州的首府。在普羅維登斯，有大量的不用繳交土地稅費(fèi)的公共設(shè)施和教育用地，也因港口的關(guān)系，還有一些諸如石油和天然氣儲存地、鹽堆地及廢金屬設(shè)施占用等“棕地”。公共設(shè)施與教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，及各種免稅土地的使用，使普羅維登斯的公共財(cái)政面臨著嚴(yán)重的資金短缺問題，亟須在狹小的土地上拓展發(fā)展多樣化產(chǎn)業(yè)，以繁榮經(jīng)濟(jì)。

立體化拓展土地利用空間。該市2014年的部門規(guī)劃和發(fā)展綜合計(jì)劃，針對全市可以增加建筑高度和密度的區(qū)域進(jìn)行評估，并通過一系列政策鼓勵其提高容積率。

以交通為導(dǎo)向布局高密度的混合土地利用。以包括自行車、公共汽車和火車等出行方式為導(dǎo)向，發(fā)展高密度混合使用地區(qū)，并建立商業(yè)走廊，引導(dǎo)在交通沿線進(jìn)行商業(yè)投資。同時，通過新的分區(qū)法規(guī)以及激勵政策，為居民提供可以在近距離地方生活和工作的機(jī)會，并在整個城市范圍內(nèi)建設(shè)自行車道，以促進(jìn)自行車的使用。

設(shè)立專門的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。政府劃定了制造業(yè)的土地利用區(qū)，以保護(hù)工業(yè)發(fā)展。通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)劃設(shè)，預(yù)計(jì)中小型制造企業(yè)將逐漸增加，為工薪階層提供了大量的就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)了新興工業(yè)的發(fā)展。

保護(hù)城市開放空間。為吸引人口移入，普羅維登斯大力推進(jìn)藝術(shù)、文化和海濱土地的價值，并大力保護(hù)城市中存在的墓地、公園、游樂場、高爾夫球場和未開發(fā)土地，以保證城市有足夠的開放空間，培養(yǎng)和提高城市的文化層次。

橫濱市與富山市

20世紀(jì)60～70年代，橫濱市區(qū)有大量的工廠，而且這些工廠的建設(shè)并沒有合理的規(guī)劃，因而造成了許多問題，如空氣、噪音污染等，嚴(yán)重制約了城市發(fā)展。因此，政府規(guī)劃了新的工業(yè)、住宅項(xiàng)目，旨在為橫濱市建設(shè)一個環(huán)境友好的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)，并且在將現(xiàn)有的工廠搬離市中心后，強(qiáng)化市中心的商業(yè)功能和改善居住區(qū)的生活環(huán)境。主要做法有：

改善環(huán)境。將工廠撤離橫濱市中心區(qū)和居民區(qū)，以促進(jìn)市中心區(qū)向商業(yè)區(qū)和商務(wù)區(qū)轉(zhuǎn)變。工廠的集中遷移，改善了城市的整體環(huán)境。此外，該區(qū)域還進(jìn)行了多功能的設(shè)計(jì)，包括工業(yè)設(shè)施、工人的住宅、以及公園和娛樂場所等。在一個緊湊的和生態(tài)友好的城市形態(tài)中，住房和工業(yè)遺產(chǎn)可以共存，是城市重建項(xiàng)目實(shí)施的典范。

由圖3可知，在這9個DEA無效的機(jī)構(gòu)中，機(jī)構(gòu)27、機(jī)構(gòu)21、機(jī)構(gòu)11三個機(jī)構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)純技術(shù)效率值為1，規(guī)模效率值小于1，即純技術(shù)有效而規(guī)模無效，這表示這3個機(jī)構(gòu)的資源利用技術(shù)與其服務(wù)能力相匹配，不存在投入要素未得到最大化使用的問題，因此導(dǎo)致其醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)低效的原因在于其供給結(jié)構(gòu)不合理，存在運(yùn)營規(guī)模偏大或者偏小的問題。其余6個機(jī)構(gòu)的純技術(shù)效率值和規(guī)模效率值均不為1，也就是表明其服務(wù)資源的利用技術(shù)不佳，存在投入要素未被有效使用的問題，同時機(jī)構(gòu)的服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理，也存在運(yùn)營規(guī)模過大或者過小的問題。

公共交通導(dǎo)向的發(fā)展形態(tài)。橫濱市在市區(qū)的中央走廊地區(qū)修建了長達(dá)11.5公里的輕軌線路。通過實(shí)施輕軌兩端站點(diǎn)的站區(qū)改建項(xiàng)目，圍繞輕軌站點(diǎn)土地強(qiáng)化開發(fā)混合用途，強(qiáng)化了以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展形態(tài)。

形成城市綜合體。通過規(guī)劃建設(shè)，該地區(qū)已然發(fā)展成為一個研究、工業(yè)、文化為一體的城市綜合體。當(dāng)?shù)卣罁?jù)“綠色谷”的理念，持續(xù)不斷地為將該區(qū)域建設(shè)成為一個環(huán)境友好的城市綜合體而努力。

富山市由最初的擴(kuò)張式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榫o湊型發(fā)展，并獲得了巨大成功，使得富山市一度成為日本緊湊型城市發(fā)展的典范。富山市采用了以下兩種土地?cái)U(kuò)展手段：

公共交通導(dǎo)向發(fā)展（TOD）。富山市于2002之后就開始實(shí)施緊湊城市政策。其中，TOD是富山市緊湊城市政策的一個重要理念，基本政策是在城市公共交通走廊沿線強(qiáng)化公共交通，包括鐵路、輕軌、公共汽車和公共設(shè)施，并以此為導(dǎo)向規(guī)范和引導(dǎo)區(qū)域開發(fā)。

振興城市中心。作為城市中心的復(fù)興的一部分，一系列的城市重建項(xiàng)目已經(jīng)或正在被實(shí)施。如富山站地區(qū)的重建，在土地整理項(xiàng)目的指導(dǎo)下建設(shè)了南北方向的輕軌線路、公交站點(diǎn)和公共廣場。

對我國的啟示

嚴(yán)格實(shí)施土地利用分區(qū)與高容積管制。城市功能區(qū)域劃定是一個利益分配的過程，在進(jìn)行區(qū)域劃分時，常常對城市的土地需求估計(jì)過剩。因此，通過容積率管制可能比劃定發(fā)展區(qū)更為有效，如法蘭克褔市，規(guī)定一塊土地的最大利用率以及最低限度的利用率，規(guī)定基準(zhǔn)居住密度；普羅維登斯在2014年的部門規(guī)劃和發(fā)展綜合計(jì)劃，也針對全市可以增加建筑高度和密度的區(qū)域進(jìn)行評估，以提高容積率。

TOD模式引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展。以車站為核心的高密度土地利用，是減少私人交通工具使用的重要手段，也可防止都市擴(kuò)張。如法蘭克褔，實(shí)施緊密化建設(shè)并且引進(jìn)一些使人們減少私家車使用的措施；普羅維登斯改善包括自行車、公共汽車、火車和行人交通導(dǎo)向，發(fā)展高密度混合使用地區(qū)，并建立商業(yè)走廊，引導(dǎo)商業(yè)投資在交通沿線；日本同樣強(qiáng)調(diào)沿交通運(yùn)輸廊道的集約型城市發(fā)展方式。

發(fā)展緊湊型城市防止都市蔓延。緊湊型是一種土地集約開發(fā)理念的實(shí)現(xiàn)。一是避免出現(xiàn)以機(jī)動車為導(dǎo)向型的城市蔓延擴(kuò)張；二是為城市貧困人口提供更多的工作機(jī)會和其他基礎(chǔ)設(shè)施；三是創(chuàng)建以運(yùn)輸為導(dǎo)向、混合用途、適合步行和充滿活力的城市中心，這是發(fā)展旅游和知識經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵；四是選擇高效率的區(qū)位可以節(jié)約公共服務(wù)成本。

更新或改善市中心功能。在日本，土地整理計(jì)劃和舊城改造計(jì)劃是城市重建的重要機(jī)制，它通過在利益相關(guān)者（土地所有者、開發(fā)商、公共服務(wù)運(yùn)營商、地方政府和國家政府）之間進(jìn)行利益和成本分?jǐn)?，并建立以公共利益為基礎(chǔ)的制度框架（包括以國家補(bǔ)貼和強(qiáng)制購買等手段），這是城市發(fā)展項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵。相同的，法蘭克褔也在城市的中心與副中心提供完整的城市服務(wù)，這些服務(wù)不僅是指提供購物和供貨功能，而且還包括臨街道空間的營造。普羅維登斯則更傾全力將資金與建設(shè)投入在市中心的建設(shè)上，以通過增長極的建設(shè)帶動城市發(fā)展。

改善辦公形態(tài)或工業(yè)用地使用率。

如法蘭克褔為發(fā)展WE WORK辦公形態(tài)、創(chuàng)意咖啡等辦公空間，取代舊有辦公室。普羅維登斯劃定了制造業(yè)的土地利用區(qū)，以保護(hù)工業(yè)發(fā)展。日本則將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從勞動密集型向知識密集型轉(zhuǎn)變，以提高土地集約度，從一個單純的工業(yè)城市轉(zhuǎn)變?yōu)榫o湊的城市綜合體。

保護(hù)城市開放空間。城市開放空間，可以提高城市的宜居環(huán)境，引導(dǎo)居民往市中心移居和商業(yè)的密集發(fā)展。法蘭克褔在高密度的小區(qū)中建設(shè)社區(qū)花園，并在花園中增設(shè)社區(qū)菜園，以提高居民的生活質(zhì)量。（摘自2017年《中國土地》第12期）