文l白世強

按照中央要求，到2020年，我國將建立統(tǒng)一銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系。劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線（以下簡稱“三區(qū)三線”）是編制空間規(guī)劃的重要任務(wù)，是統(tǒng)一各類空間性規(guī)劃用途管控的核心。如何劃定并管控好“三區(qū)三線”尚無成熟的經(jīng)驗做法，筆者結(jié)合河南省級空間規(guī)劃試點工作實踐，對這一問題進行了思考，以期為相關(guān)工作的開展提供參考。

國家的要求

劃定“三區(qū)三線”，是整合相關(guān)空間性規(guī)劃的管控分區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)、促進“多規(guī)合一”的重要舉措，是中央對編制省級空間規(guī)劃的明確要求?！叭齾^(qū)三線”劃定的基礎(chǔ)是開展資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價，全面摸清并分析國土空間本底條件。不同的區(qū)、線劃定應(yīng)把握的原則和要求不同。生態(tài)空間的劃定要落實最大程度保護生態(tài)安全、構(gòu)建生態(tài)屏障的要求；生態(tài)保護紅線圈定生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊或重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線；農(nóng)業(yè)空間包含耕地、基本農(nóng)田、園地、畜牧與漁業(yè)養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，以及農(nóng)村居民點等生活空間；永久基本農(nóng)田是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間中高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的耕地，是維護國家糧食安全的基本用地空間；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃用地規(guī)模和國土開發(fā)強度控制要求，兼顧城鎮(zhèn)布局和功能優(yōu)化的彈性需要從嚴劃定，城鎮(zhèn)空間范圍稍大于開發(fā)邊界。以“三區(qū)三線”為載體，整合各相關(guān)規(guī)劃的空間管控手段，繪制空間規(guī)劃底圖，奠定空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間分別是以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活、生態(tài)保護為主要功能的國土空間，不排斥空間的次要功能。三類空間的比例等指標(biāo)需要分解到市縣。

河南的實踐

河南省是中央深改組確定的全國省級空間規(guī)劃試點之一，擔(dān)負著推進“多規(guī)合一”、建立空間規(guī)劃體系，為國家開展空間規(guī)劃改革、建立健全國土空間開發(fā)保護制度積累經(jīng)驗、提供示范的重要任務(wù)。在試點工作開展的過程中，探索形成了具有河南特色的“三區(qū)三線”劃定模式。

發(fā)揮了土地調(diào)查的“底數(shù)”底盤作用。土地調(diào)查成果涵蓋土地的自然條件、利用現(xiàn)狀及變化等方面的情況，數(shù)據(jù)更新及時、覆蓋全部國土空間。河南省以土地調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，參照地理國情普查、林地資源調(diào)查等數(shù)據(jù)，開展資源環(huán)境承載力、國土空間開發(fā)適宜性評價工作，確定適宜城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展和生態(tài)上應(yīng)當(dāng)保護的國土空間規(guī)模及布局，為劃定“三區(qū)三線”提供了重要依據(jù)。

實現(xiàn)了“三區(qū)三線”劃定在省與市縣之間的合理分工。河南省地域面積較大，行政區(qū)劃和層級多，在省級將“三區(qū)三線”的邊界落實到縣級層面難度大，結(jié)果也可能不夠科學(xué)合理。鑒于這些情況，河南在省級層面?zhèn)戎赜诖_定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間的劃分方法、總體規(guī)模和宏觀布局，將永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線劃定成果納入規(guī)劃。依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，結(jié)合河南發(fā)展的新戰(zhàn)略，采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，將三類空間比例、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、國土開發(fā)強度等指標(biāo)分解到省轄市。由省轄市確定市本級和所轄市縣的具體規(guī)模和布局，落實到空間坐標(biāo)。河南省的鶴壁市作為與省級聯(lián)動開展空間規(guī)劃試點的省轄市，已經(jīng)將“三區(qū)三線”落實到具體空間邊界。

制定了空間用途管控規(guī)則措施。針對“三區(qū)三線”管控的差異性，河南制定了相應(yīng)的管控規(guī)則。永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線等已經(jīng)有法規(guī)政策，可以延續(xù)使用。對于生態(tài)紅線以外的生態(tài)空間、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地以外城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)、城鎮(zhèn)空間以內(nèi)的國土空間、永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)業(yè)空間，以及農(nóng)村建設(shè)空間，都提出了相應(yīng)的空間管控措施，形成了全覆蓋且系統(tǒng)完善的空間用途管制制度。

搭建了空間規(guī)劃管理信息平臺。建立信息管理平臺，將空間規(guī)劃成果數(shù)字化，是促進規(guī)劃有效實施、實現(xiàn)空間治理信息化、現(xiàn)代化的重要方式。河南省積極整合土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、地理國情普查、森林資源調(diào)查、地質(zhì)調(diào)查等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，疊加“三區(qū)三線”和規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，形成了“多規(guī)合一”的空間底圖和規(guī)劃總圖，可以發(fā)揮輔助決策、規(guī)劃實施監(jiān)測評估、建設(shè)項目并聯(lián)審批等多方面作用。

問題與難點

空間交叉重疊問題較難解決。土地資源的多功能性、土地覆被的時空變化、國土空間管控制度的不完善、部門職能界限不清晰等問題，導(dǎo)致空間治理交叉重疊，空間治理能力不強，其主要表現(xiàn)在以下方面，部分土地既是耕地又是林地，自然保護區(qū)、濕地、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等多有交叉和重疊，空間性規(guī)劃銜接不夠等。推動解決國土空間的唯一屬性問題，勢必需要調(diào)整已納入政府目標(biāo)考核的耕地保有量、森林覆蓋率、各類保護區(qū)面積等重要數(shù)據(jù)和指標(biāo)，調(diào)整相關(guān)部門對于國土空間的管理范圍和職能權(quán)限，而這些在目前的法律法規(guī)、政策體系框架內(nèi)很難做到。

空間劃分的尺度和邊界不好把握。一是合理確定城鎮(zhèn)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)模存在一定困難。在全省尺度下，根據(jù)規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)人口、人均用地規(guī)?？梢詼y算需要的建設(shè)用地規(guī)模，在加上一定的彈性系數(shù)，確定城鎮(zhèn)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)模。但對每個市縣來說，情況千差萬別，主體功能定位不同、地形地貌不同、人口集疏不同，如何較為科學(xué)地確定城鎮(zhèn)空間和開發(fā)邊界規(guī)模與范圍，使國土空間既能夠滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，又能促進城鎮(zhèn)內(nèi)涵提升和土地集約高效利用，存在一定的困難。二是準確把握農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間的邊界成為一道難題。河南省平原面積較大、深山高山較少，經(jīng)過數(shù)千年來的墾殖活動，自然型的生態(tài)空間大量減少，平原農(nóng)業(yè)區(qū)能開發(fā)利用的土地都已經(jīng)開發(fā)利用。由于農(nóng)用地本身就有生態(tài)功能，特別是果園、茶園、用材林等。如何較為科學(xué)準確地劃分農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間的界限，存在理論和技術(shù)層面的困難。

空間的管控政策較難統(tǒng)一?！叭齾^(qū)三線”的劃定成果必須輔之以相應(yīng)的空間管控政策才能落到實處。目前基于土地利用總體規(guī)劃的土地用途管制制度較為成熟完善，但尚未擴大到所有國土空間。針對不同類型空間的差別化管控政策尚未建立?？臻g管控相關(guān)政策制度的制定和實施分散于相關(guān)職能部門，亟待統(tǒng)籌、完善和系統(tǒng)化，形成基于“三區(qū)三線”覆蓋全部國土空間的統(tǒng)一完善的空間管控政策。

對策與建議

建全并完善空間規(guī)劃體系相關(guān)法律法規(guī)。制定空間規(guī)劃法或空間開發(fā)保護法，明確空間規(guī)劃的法定地位，提出構(gòu)建以空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等規(guī)劃作為支撐的專項規(guī)劃，形成相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系。將“三區(qū)三線”作為必須遵循的空間開發(fā)保護邊界線，作為空間規(guī)劃體系內(nèi)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基礎(chǔ)和紐帶。

制定“三區(qū)三線”劃定的規(guī)程規(guī)范。國家層面應(yīng)參考試點地區(qū)的經(jīng)驗做法和技術(shù)規(guī)程，積極制定適用于不同類型區(qū)域的“三區(qū)三線”劃定規(guī)程規(guī)范，并指導(dǎo)地方的劃定工作。規(guī)程既要有通用性、普適性，又要考慮不同地區(qū)的主體功能定位、經(jīng)濟社會發(fā)展階段特點、自然條件的差異性等特點，并賦予地方一定的自主性。

統(tǒng)一國土空間管控的政策措施。按照中央關(guān)于將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度等要求，在國家層面積極統(tǒng)籌整合現(xiàn)有的空間用途管控類法規(guī)政策，制定有關(guān)“三區(qū)三線”的管控措施，明確空間之間轉(zhuǎn)化的規(guī)定，細化用途管制制度，使各類國土空間都有相應(yīng)的保護和開發(fā)利用管理制度，構(gòu)建全覆蓋的國土空間開發(fā)保護制度體系。

構(gòu)建科學(xué)合理的空間規(guī)劃管理體制機制。按照黨的十九大報告提出的“在省、市、縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”“統(tǒng)一行使國有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”等要求，整合空間規(guī)劃和用途管制涉及部門的職責(zé)，建立規(guī)劃編制、審批許可、實施監(jiān)管、綜合執(zhí)法等方面分工清晰、統(tǒng)一銜接的管理體制機制，提高空間治理能力和效率，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。