鄭 軍 王新悅

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)， 安徽 蚌埠 233030)

農(nóng)險(xiǎn)扶貧是將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來(lái)的一種創(chuàng)新型扶貧模式，是我國(guó)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)重要組成部分。2015年12月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中進(jìn)一步提出“擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，通過(guò)中央財(cái)政以獎(jiǎng)代補(bǔ)等支持貧困地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)[1]。2016年3月，人民銀行、保監(jiān)會(huì)等七部門(mén)頒布《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》，意在對(duì)各級(jí)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及相關(guān)的扶貧部門(mén)進(jìn)行指導(dǎo)，力求發(fā)揮出保險(xiǎn)行業(yè)的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)起社會(huì)扶貧的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)我國(guó)“十三五”的扶貧目標(biāo)。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)反貧困功能逐步得到彰顯，但是還存在一些問(wèn)題?！八街?，可以攻玉”，借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)十分重要。由于我國(guó)和日本發(fā)展基礎(chǔ)的相似性以及日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧的顯著效果，本文擬從制度分析的角度，對(duì)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧機(jī)制的政策框架以及扶貧運(yùn)行機(jī)制和效應(yīng)進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧效應(yīng)提供參考。

一、日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的演變過(guò)程

(一)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度形成的背景

1.政治背景

第二次世界大戰(zhàn)以后，日本進(jìn)行了一系列民主化改革。但在此過(guò)程中，日本經(jīng)濟(jì)尚未恢復(fù)，國(guó)內(nèi)階級(jí)矛盾尖銳，社會(huì)問(wèn)題突出。為了緩和社會(huì)矛盾，緩和工、農(nóng)民主化運(yùn)動(dòng)頻發(fā)的局面，鞏固資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治，日本政府不得不采取一系列措施來(lái)解決這些問(wèn)題。農(nóng)村地區(qū)作為貧困集中地，成為日本政府反貧困的重點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度便應(yīng)運(yùn)而生了。

2.經(jīng)濟(jì)背景

第二次世界大戰(zhàn)以后，世界一體化趨勢(shì)加強(qiáng)，為了盡快擺脫經(jīng)濟(jì)困境，日本采取了貿(mào)易利國(guó)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，并在20世紀(jì)70年代末期一躍成為除美國(guó)以外的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。日本工業(yè)化與城市化步伐的加快， 帶動(dòng)了其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，走向了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路[2]，這種發(fā)展趨勢(shì)使得日本反貧困政策的實(shí)施有了重要的財(cái)力保障。因此，農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度作為政府主導(dǎo)的措施，被日本政府運(yùn)用到國(guó)家反貧困的具體實(shí)踐之中。

3.文化背景

日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的產(chǎn)生離不開(kāi)其本國(guó)的文化背景。日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度有著濃厚的家庭觀念，如共濟(jì)年金的設(shè)立以一個(gè)家庭為單位，將丈夫和妻子合并，同時(shí)政府對(duì)家庭主婦減免保險(xiǎn)費(fèi)等，都體現(xiàn)了日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧重視家庭保障的觀念。其次，日本崇尚節(jié)儉的思想也在農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度中發(fā)揮作用。資源極度貧乏，十分節(jié)約。居高的儲(chǔ)蓄率使得政府在財(cái)政支持農(nóng)險(xiǎn)扶貧時(shí)的壓力大大減少。最終日本進(jìn)入了農(nóng)險(xiǎn)扶貧的新時(shí)代。

(二)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度形成的三個(gè)階段

日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的發(fā)展經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)，從萌芽逐步發(fā)展壯大，從保障水平低、涵蓋范圍小、政府支持力度小，發(fā)展到保障水平高、內(nèi)容體系完善、政府主導(dǎo)。

在亞洲國(guó)家中，日本屬于較早建立農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的國(guó)家。20世紀(jì)20年代，日本政府首次開(kāi)展了關(guān)于農(nóng)險(xiǎn)扶貧的會(huì)議討論[3]。并在1929年頒布了《家畜保險(xiǎn)法》，1938年又根據(jù)具體實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，制定了較為具體的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。至此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶貧效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。

1.農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的形成期(1945-1957)

二戰(zhàn)結(jié)束以后，日本經(jīng)濟(jì)一度陷入困境，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了很多嚴(yán)重的問(wèn)題。因此，日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧的主要政策目標(biāo)是保障糧食安全，確保糧食供應(yīng)，穩(wěn)定糧食價(jià)格，提高農(nóng)民的糧食自給能力。

1947年，日本政府將已有的《家畜保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》合并修訂，順應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的形勢(shì)需要，頒布了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》[4]，不僅擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障對(duì)象的范圍，還增大了政府的財(cái)政支持力度，發(fā)揮出了農(nóng)險(xiǎn)的扶貧效應(yīng)。1952年，日本政府頒布《農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金法》，用于解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在扶貧過(guò)程中資金缺乏的問(wèn)題。這些法律法規(guī)的頒布以及逐步的完善為后期日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧效應(yīng)的發(fā)揮提供了重要的法律依據(jù)。

2.農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的發(fā)展期(1957-1980)

日本經(jīng)濟(jì)狀況逐漸好轉(zhuǎn)，工業(yè)化進(jìn)程也在不斷加快。日本政府農(nóng)險(xiǎn)扶貧的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咿r(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率。農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度得到了極大的充實(shí)，進(jìn)入發(fā)展期。

在以提高農(nóng)民生活水平、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的發(fā)展趨勢(shì)下，日本政府于1970年頒布了《農(nóng)業(yè)者年金法》。此后，針對(duì)農(nóng)民本身的醫(yī)療、養(yǎng)老等保險(xiǎn)也逐漸完善。同時(shí)這個(gè)階段內(nèi)，日本政府改進(jìn)賠付計(jì)劃，提高最高保額。到1963年，被保險(xiǎn)農(nóng)作物全損可能得到的最高賠償能達(dá)到正常產(chǎn)量?jī)r(jià)值的一半以上。1971年，日本實(shí)行農(nóng)場(chǎng)單位保險(xiǎn)計(jì)劃。其次，日本政府改變強(qiáng)制參加農(nóng)作物保險(xiǎn)的面積規(guī)定，提高法定保險(xiǎn)農(nóng)作物面積的下限，從而保證了小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)民不參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的權(quán)利。日本政府還增加了被保險(xiǎn)農(nóng)作物的種類，使得果樹(shù)和園藝作物的種植主的風(fēng)險(xiǎn)得到分擔(dān)，全方位、多角度地減輕了農(nóng)民因?yàn)?zāi)致貧、因保障措施不到位致貧的風(fēng)險(xiǎn)。

3.農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的完善期(1980至今)

社會(huì)形勢(shì)不斷變化，農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度也在不斷完善?，F(xiàn)階段日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧的政策目標(biāo)主要是提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)民資信、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增收、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

自1980年起，日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度進(jìn)入完善調(diào)整階段。1985年，對(duì)《農(nóng)作物保險(xiǎn)法》進(jìn)一步修改，允許投保農(nóng)戶根據(jù)實(shí)際受災(zāi)來(lái)制定適應(yīng)的保險(xiǎn)費(fèi)率。2003年，日本政府修訂相關(guān)制度，擴(kuò)大了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)險(xiǎn)承保方式的選擇。2014年6月，日本政府在《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地域活力創(chuàng)造》中突出了“收入保險(xiǎn)”的概念，嘗試從不同角度管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)，目前還在試點(diǎn)研究。此外，日本政府建立損失評(píng)價(jià)機(jī)制和農(nóng)險(xiǎn)扶貧監(jiān)督體制也在不斷完善，試圖從立法和監(jiān)督兩方面保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度扶貧效應(yīng)的發(fā)揮。

日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度經(jīng)歷了形成、發(fā)展以及完善三個(gè)階段。經(jīng)過(guò)幾十年的改革發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平不斷提高，扶貧效應(yīng)也越來(lái)越明顯，對(duì)農(nóng)民收入的提高、產(chǎn)業(yè)增收以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了十分重要的作用。

二、日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的政策框架

(一)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的組織結(jié)構(gòu)

日本的農(nóng)險(xiǎn)扶貧組織結(jié)構(gòu)主要包括三級(jí)組織結(jié)構(gòu)：市、町、村級(jí)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)社組合，都道府縣級(jí)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險(xiǎn)組合聯(lián)合會(huì)和全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)[3]，詳見(jiàn)圖1。

圖1日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的組織結(jié)構(gòu)

日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧的三級(jí)組織結(jié)構(gòu)以互助、保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)模式達(dá)到分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的目的。農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合是日本負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧的基層組織，由本地區(qū)農(nóng)戶自愿參加組成，農(nóng)民參與其中不僅可以共同防御自然災(zāi)害，減輕農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，還可以通過(guò)參與經(jīng)營(yíng)，獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益，體現(xiàn)了日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧的互助性。農(nóng)戶通過(guò)繳納相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)獲得保障，農(nóng)業(yè)受到保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的損失時(shí)，可獲得互助保險(xiǎn)金。為分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合會(huì)向聯(lián)合會(huì)繳納一定保費(fèi)，構(gòu)成再保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)共濟(jì)社組合聯(lián)合會(huì)向全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)繳納相應(yīng)的保險(xiǎn)費(fèi)以期在全國(guó)范圍內(nèi)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。政府作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧的重要引領(lǐng)人，是分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的最后一道保障。政府會(huì)動(dòng)用財(cái)政資金建立農(nóng)林漁業(yè)信用基金，并對(duì)農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合會(huì)和聯(lián)合會(huì)的相應(yīng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)貼，政府還會(huì)專門(mén)設(shè)立農(nóng)林水產(chǎn)大臣和相應(yīng)工作人員對(duì)資金的運(yùn)用給予指導(dǎo)和監(jiān)督。此外，日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，特定條件下還會(huì)返還一定的保險(xiǎn)費(fèi)，減輕了農(nóng)戶產(chǎn)生參保有損經(jīng)濟(jì)利益的心理。

總之，日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧通過(guò)三級(jí)組織機(jī)構(gòu)構(gòu)建了多重風(fēng)險(xiǎn)保障體系，“互助—保險(xiǎn)—再保險(xiǎn)”的運(yùn)營(yíng)過(guò)程，將風(fēng)險(xiǎn)由某地區(qū)分散到全國(guó)，能夠有效解決農(nóng)民因農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)陷入貧困的問(wèn)題，能夠讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上實(shí)現(xiàn)增收增產(chǎn)，促進(jìn)日本農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的內(nèi)容體系

所謂農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度是日本政府采用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、解決農(nóng)村貧困問(wèn)題的一項(xiàng)制度措施。農(nóng)險(xiǎn)即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，它不等同于農(nóng)村保險(xiǎn)，它主要是為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中可能遭到的自然災(zāi)害或意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供經(jīng)濟(jì)保障。經(jīng)過(guò)多年的改革與完善，日本的農(nóng)險(xiǎn)扶貧體系已然成型(如圖2所示)。

圖2日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的內(nèi)容體系

日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧的內(nèi)容主要是針對(duì)其所頒發(fā)的共濟(jì)年金而言。共濟(jì)年金是日本政府對(duì)農(nóng)民在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的一種保障，保證農(nóng)民在遭遇重大事故后仍能保持自己的基本生活水平。農(nóng)協(xié)是管理共濟(jì)年金的農(nóng)村互助合作組織。其所負(fù)責(zé)的共濟(jì)年金是日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧體系下的重要構(gòu)成之一。共濟(jì)年金主要被分為農(nóng)戶綜合保險(xiǎn)以及自然災(zāi)害保險(xiǎn)兩大類。

1.農(nóng)戶綜合保險(xiǎn)

意外事故保險(xiǎn)和疾病保險(xiǎn)是農(nóng)戶綜合保險(xiǎn)最主要的組成部分，主要是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程中因?yàn)檗r(nóng)作物、農(nóng)產(chǎn)品等保險(xiǎn)標(biāo)的受到意外傷害或者遭遇病蟲(chóng)害所造成的損失進(jìn)行衡量，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)作物或者農(nóng)產(chǎn)品受損程度進(jìn)行一定金額的保險(xiǎn)賠償，從而減少農(nóng)民的損失。

2.自然災(zāi)害保險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)主要是指對(duì)被保險(xiǎn)人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中因?yàn)楸ｋU(xiǎn)標(biāo)的遭受干旱、洪澇、地震等自然災(zāi)害進(jìn)行的損失補(bǔ)償。日本農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)設(shè)計(jì)范圍較廣，涉及內(nèi)容詳細(xì)而具體，農(nóng)作物保險(xiǎn)和漁業(yè)保險(xiǎn)是其重要的組成部分。其中，日本農(nóng)作物保險(xiǎn)的險(xiǎn)種設(shè)計(jì)十分詳細(xì)，不但對(duì)種植業(yè)、林業(yè)等傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)提供保險(xiǎn)種類，而且對(duì)日本農(nóng)產(chǎn)品遭受的損失給予保險(xiǎn)保障。漁業(yè)保險(xiǎn)種類也十分豐富，其中最主要的組成部分是漁船保險(xiǎn)和漁業(yè)共濟(jì)。業(yè)務(wù)種類詳細(xì)，業(yè)務(wù)對(duì)象明確。

(三)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧體系的政策特征

1.立法保障

日本政府關(guān)于農(nóng)險(xiǎn)扶貧的法律制度建設(shè)良好，體現(xiàn)了政府對(duì)于農(nóng)險(xiǎn)扶貧的大力支持。自20世紀(jì)20年代第一次提出“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”之后，經(jīng)過(guò)仔細(xì)商榷，日本政府相繼頒布了《家畜保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，后又根據(jù)日本農(nóng)村實(shí)際發(fā)展需要，又修改制定了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》、《農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金法》等多部法律，此后不斷根據(jù)實(shí)際需要完善，通過(guò)具體詳細(xì)的規(guī)定，如：日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧的三層組織結(jié)構(gòu)以及多重風(fēng)險(xiǎn)保障體系，農(nóng)險(xiǎn)扶貧的涵蓋范圍的逐漸擴(kuò)大、延伸，自愿保險(xiǎn)與強(qiáng)制保險(xiǎn)的參與方式，強(qiáng)制保險(xiǎn)的涵蓋范圍，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的各種類及其相應(yīng)的保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)方式、保險(xiǎn)費(fèi)率，災(zāi)害損失統(tǒng)計(jì)與補(bǔ)償計(jì)算制度等都在法律中進(jìn)行明示，并且隨著新政策的實(shí)施，法律也在不斷修改和完善，能夠形成一個(gè)完整、強(qiáng)有力的農(nóng)險(xiǎn)扶貧法律制度保障。

2.政府財(cái)政支持

日本政府十分注重農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧體系中政府財(cái)政支持的作用。自1939年日本實(shí)施多風(fēng)險(xiǎn)作物保險(xiǎn)計(jì)劃后，日本政府就給予了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保戶15%的費(fèi)用補(bǔ)貼。自1947年《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》頒布以后，規(guī)定了對(duì)農(nóng)險(xiǎn)扶貧實(shí)行強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合的承保方式，政府繼續(xù)加大財(cái)政支持力度，給予大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼，早在1927年前，日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼就達(dá)到了一半左右，對(duì)農(nóng)戶負(fù)擔(dān)的減輕作用明顯。此外，日本政府還通過(guò)投資農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金、設(shè)立專門(mén)人員指導(dǎo)與監(jiān)督、投資科學(xué)的災(zāi)害損失賠償金制度等財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，有效地提高了日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧機(jī)制的保障效應(yīng)。

三、日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的保障水平

(一)日本農(nóng)協(xié)的現(xiàn)狀

日本農(nóng)協(xié)在農(nóng)險(xiǎn)扶貧中作用顯著，尤其是基層農(nóng)協(xié)，幾乎覆蓋了所有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，主要為成員提供采購(gòu)、銷售、加工以及信貸和保險(xiǎn)服務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，日本農(nóng)協(xié)的數(shù)量一直固定，但其覆蓋范圍卻一直在擴(kuò)大，農(nóng)協(xié)成員成為農(nóng)村人口的重要組成部分，增收效應(yīng)明顯(如圖3所示)。日本農(nóng)協(xié)的職能涵蓋了生產(chǎn)、銷售、購(gòu)買、信用、保險(xiǎn)等多方面業(yè)務(wù)。有計(jì)劃的機(jī)械化生產(chǎn)、完整科學(xué)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、有計(jì)劃的農(nóng)副產(chǎn)品銷售以及抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等各方面效應(yīng)顯著。這種完整系統(tǒng)的運(yùn)行模式不僅蘊(yùn)育了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧的嚴(yán)密業(yè)務(wù)流程，也為其后期的開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)的、多功能的組織基礎(chǔ)。這些農(nóng)協(xié)的存在，使得“合作式”農(nóng)險(xiǎn)扶貧得以開(kāi)展[5]。這種依托性，也使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧的效率提高有賴于農(nóng)協(xié)的良好發(fā)展。

圖3 2014-2016年三年間基層農(nóng)協(xié)人數(shù)、銷售額統(tǒng)計(jì)①

近年來(lái)，日本政府為謀求農(nóng)協(xié)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的強(qiáng)化，推進(jìn)農(nóng)協(xié)合并，試圖通過(guò)這種方式解決農(nóng)協(xié)數(shù)量過(guò)多產(chǎn)生的不規(guī)范經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。2016年11月，日本修訂農(nóng)林水產(chǎn)政策推進(jìn)農(nóng)協(xié)改革，確定《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)及地區(qū)活力創(chuàng)造計(jì)劃》修正案，將開(kāi)展農(nóng)協(xié)組織改革和擴(kuò)大農(nóng)林水產(chǎn)品出口作為核心內(nèi)容。此外，日本執(zhí)政黨提出《農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化計(jì)劃》，促進(jìn)農(nóng)林水產(chǎn)品及食品出口，還將新設(shè)振興農(nóng)產(chǎn)品出口的新組織?？傮w來(lái)說(shuō)，未來(lái)日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)，離不開(kāi)日本農(nóng)協(xié)的協(xié)調(diào)和組織，日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧的效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大也離不開(kāi)日本農(nóng)協(xié)的長(zhǎng)期發(fā)展。

(二)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的覆蓋范圍及方式

1.日本日趨完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)象和業(yè)務(wù)種類

日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧對(duì)象完善， 業(yè)務(wù)種類豐富， 且在不斷完善與補(bǔ)充。在1972年到1979年間，日本政府開(kāi)展新作物保險(xiǎn)計(jì)劃，增加了諸如水果保險(xiǎn)計(jì)劃、旱田作物保險(xiǎn)、園藝保險(xiǎn)等內(nèi)容。1985年日本又?jǐn)U充了主要農(nóng)作物的保險(xiǎn)范圍，放寬了水稻作物的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)園藝保險(xiǎn)的保因、家畜保險(xiǎn)的保障對(duì)象予以擴(kuò)充和完善。由以上分析及表1可以看出，日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障對(duì)象和業(yè)務(wù)種類起初只涉及農(nóng)作物和家畜，隨后根據(jù)農(nóng)民需求的擴(kuò)大，逐步加以完善。日本農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)范圍詳細(xì)(見(jiàn)表1)，注重考慮農(nóng)民需求。

表1 日本農(nóng)作物保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)種類和保障對(duì)象

資料來(lái)源：日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)協(xié)會(huì)網(wǎng)

2.日本具備較為完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)與補(bǔ)償制度

日本統(tǒng)計(jì)局對(duì)以往20年災(zāi)損資料統(tǒng)計(jì)，根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果計(jì)算出精確的基準(zhǔn)費(fèi)率，并三年進(jìn)行一次修改。根據(jù)不同地區(qū)劃分不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。不同區(qū)域不同費(fèi)率保證地區(qū)間的公平。以農(nóng)作物保險(xiǎn)為例(見(jiàn)表2)，農(nóng)民可根據(jù)自己種植農(nóng)作物的種類，選擇適合自己的承保方式，從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增收。在參保的農(nóng)戶遭遇災(zāi)損時(shí)，向其組織機(jī)構(gòu)——共濟(jì)組合及時(shí)告知，共濟(jì)組合再向其上級(jí)報(bào)告。通過(guò)專門(mén)的災(zāi)害評(píng)價(jià)員和共濟(jì)組合相應(yīng)的工作人員確認(rèn)并與歷年的產(chǎn)值、銷售等數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，從而計(jì)算出此次災(zāi)損農(nóng)戶所遭受損失，并依此辦理相關(guān)索賠事宜。如果出現(xiàn)大面積災(zāi)情，聯(lián)合會(huì)還需向其上級(jí)主管部門(mén)報(bào)告，由最高級(jí)部門(mén)認(rèn)定損害情況，并處理相關(guān)索賠事宜。由此，可以看出日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)與補(bǔ)償制度相對(duì)比較科學(xué)和完善，農(nóng)戶在其中起著主導(dǎo)作用，減輕了處理各種事宜過(guò)程中的不必要糾紛。

表2 農(nóng)作物保險(xiǎn)的承保方式及保險(xiǎn)金的賠償計(jì)算方法

資料來(lái)源：日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)協(xié)會(huì)網(wǎng)

(三)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧的法律完善程度

日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧效果顯著，離不開(kāi)其法律的修改和完善。1929年頒布《家畜保險(xiǎn)法》，1938年頒布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，其后多次修改完善，在1947年修改合并為《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》。這一法律的頒布，為日本強(qiáng)制參與和自愿參與的承保方式以及三級(jí)組織結(jié)構(gòu)的建立提供了法律依據(jù)，形成了獨(dú)具特色的政府指導(dǎo)下民間組織參與的農(nóng)險(xiǎn)扶貧新模式。

此后，日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度先后修改了20多次。2015年8月，日本政府頒布新《農(nóng)協(xié)法》，旨在將全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)視為一般社團(tuán)法人，并對(duì)日本現(xiàn)有的地方農(nóng)協(xié)進(jìn)行注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)，取消其從地方農(nóng)協(xié)收取賦課金、審計(jì)、指導(dǎo)及政治活動(dòng)的權(quán)限?？傮w來(lái)說(shuō)，日本政府在農(nóng)險(xiǎn)扶貧方面已經(jīng)形成了相對(duì)比較完整的法律體系，朝著法制化、規(guī)范化的方向前進(jìn)。

(四)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧財(cái)政支持力度

日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧分為硬件扶貧和軟件扶貧。政府硬件補(bǔ)貼是指對(duì)日本農(nóng)業(yè)中的農(nóng)業(yè)設(shè)備和農(nóng)業(yè)設(shè)施等損失進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金主要來(lái)自于農(nóng)業(yè)補(bǔ)助金和一些特定農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼。政府軟件補(bǔ)貼主要是對(duì)農(nóng)險(xiǎn)扶貧過(guò)程中各種農(nóng)業(yè)調(diào)查項(xiàng)目、會(huì)議展開(kāi)等產(chǎn)生費(fèi)用進(jìn)行的補(bǔ)貼。在硬件扶貧方面，1953年日本政府制定《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》，給予農(nóng)業(yè)機(jī)械化法律保障。建立“農(nóng)業(yè)補(bǔ)助金制度”，對(duì)先進(jìn)的農(nóng)機(jī)進(jìn)行財(cái)政支持補(bǔ)貼。1995-2000年，政府拔款6萬(wàn)億日元，其中對(duì)先進(jìn)農(nóng)機(jī)具的補(bǔ)貼金額從1972年的491億日元增長(zhǎng)到1981年的2439億日元②。此外，日本政府還對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化提供多種形式的貸款。最著名的當(dāng)屬“農(nóng)業(yè)改革基金”無(wú)息貸款，主要用于農(nóng)民引進(jìn)新技術(shù)或解決農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)時(shí)所必需購(gòu)置的農(nóng)業(yè)機(jī)械和設(shè)備費(fèi)用，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)效率。此外，1978年伊始，日本政府還專門(mén)建立了農(nóng)機(jī)銀行，以便對(duì)日本農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)行補(bǔ)貼與支持。

在農(nóng)業(yè)的巨災(zāi)保險(xiǎn)方面，1947年，日本政府制定“農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度”，這是一項(xiàng)專門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害實(shí)施的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。資金來(lái)源主要是日本政府大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼。目前，日本政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率極高，以農(nóng)作物保險(xiǎn)為例(見(jiàn)表3)，達(dá)到總額的一半以上，緩解農(nóng)民過(guò)重的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)。

表3 日本政府補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)比例

資料來(lái)源：日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)協(xié)會(huì)網(wǎng)

因此，日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度已經(jīng)形成了完整的體系，組織結(jié)構(gòu)合理，法律完善，內(nèi)容詳細(xì)豐富，政府支持?？偠灾毡镜霓r(nóng)險(xiǎn)扶貧已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)比較高的水平，其扶貧效應(yīng)的發(fā)揮十分顯著。

四、日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的扶貧效應(yīng)

(一)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定農(nóng)民收入

日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度建立以來(lái)，通過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)，一直在發(fā)展并完善，這項(xiàng)制度對(duì)于日本農(nóng)村所產(chǎn)生的扶貧效應(yīng)是巨大的，主要可以概括為以下三點(diǎn)，即日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度對(duì)日本農(nóng)民、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。

假設(shè)日本的組織機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)化解程度弱，或者農(nóng)民沒(méi)有參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，一旦農(nóng)民遇到自然災(zāi)害或者因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品無(wú)法出售獲得收入，他們的基本生活和生產(chǎn)將會(huì)受到很大的影響。反之，通過(guò)三重組織結(jié)構(gòu)來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，有效地把風(fēng)險(xiǎn)分散到全國(guó)范圍內(nèi)，則可以在遇到自然災(zāi)害的年份或者其他突發(fā)情況時(shí)仍然有一定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，保證基本的生產(chǎn)與生活水平。

以日本東北地區(qū)大地震為例，此次地震重災(zāi)區(qū)損失慘重(如表4所示)。巨災(zāi)后，日本農(nóng)協(xié)依據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償制度》，發(fā)揮了應(yīng)有的災(zāi)害補(bǔ)償作用(如表5所示)，各地農(nóng)業(yè)共濟(jì)社開(kāi)通咨詢窗口，積極受理并為農(nóng)民提供共濟(jì)服務(wù)，向?yàn)?zāi)民發(fā)放救助資金。因此，從這個(gè)角度講，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧政策相對(duì)完善的組織結(jié)構(gòu)和保險(xiǎn)體系具有穩(wěn)定農(nóng)民收入的能力，幫助農(nóng)民穩(wěn)定收入，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)化解，達(dá)到減貧效應(yīng)。

表4 日本東北大地震農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)災(zāi)損統(tǒng)計(jì)表(單位：億日元)

資料來(lái)源：日本農(nóng)林水產(chǎn)省

表5 日本大地震農(nóng)林漁業(yè)補(bǔ)貼資金來(lái)源

資料來(lái)源：日本農(nóng)林水產(chǎn)省

(二)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度使日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展

日本所采用的農(nóng)險(xiǎn)扶貧政策使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了規(guī)模效應(yīng)，并在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)方面有所體現(xiàn)。

1.日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)

規(guī)模效應(yīng)又稱規(guī)模經(jīng)濟(jì)，即隨著規(guī)模的增大，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益的提高。因此，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模在一定程度上表明農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)和提高經(jīng)濟(jì)效益的能力[6]。日本人多地少的特殊國(guó)情使得其形成了家庭制的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式，這種經(jīng)營(yíng)模式一旦遇到自然災(zāi)害，將遭遇巨大損失。日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧組織通過(guò)對(duì)農(nóng)協(xié)成員的組織，采取“小規(guī)模所有，大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，政府和農(nóng)民共同承擔(dān)保費(fèi)”的方式，實(shí)現(xiàn)了土地和資金的集中，從而共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了規(guī)模效應(yīng)。

根據(jù)日本貿(mào)易政策審議報(bào)告，日本農(nóng)戶戶均耕地面積呈上漲趨勢(shì)。2015年商業(yè)性農(nóng)戶戶均耕地面積相比2010年來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大幅度約為12%，其中，經(jīng)營(yíng)性農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大幅度約為14%(如表6所示)3。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的大小與經(jīng)營(yíng)管理成本和人工成本的高低有著密切的關(guān)系，以日本60公斤大米的生產(chǎn)成本為例(如表7所示)，隨著經(jīng)營(yíng)規(guī)模的增大，不論是經(jīng)營(yíng)管理成本還是人工成本都在逐漸降低，由此帶來(lái)的利潤(rùn)便隨之增高。因此，日本農(nóng)協(xié)集中經(jīng)營(yíng)的方式使得農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中收益增多。

表6 2010-2015年商業(yè)性農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)性農(nóng)戶戶均耕地規(guī)模(單位：公頃)

注：商業(yè)性農(nóng)戶指農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)可耕地面積不低于30公畝，上一年農(nóng)產(chǎn)品銷售額不少于50萬(wàn)日元。經(jīng)營(yíng)性農(nóng)戶指商業(yè)性農(nóng)戶中農(nóng)業(yè)收入占其家庭收入比例超過(guò)50%的農(nóng)戶。

資料來(lái)源：中國(guó)農(nóng)業(yè)外經(jīng)外貿(mào)信息網(wǎng)

表7 不同經(jīng)營(yíng)規(guī)模下日本每60公斤大米的生產(chǎn)成本(單位：日元)

資料來(lái)源：日本農(nóng)林水產(chǎn)省

2.日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

日本通過(guò)實(shí)施災(zāi)害補(bǔ)償制度對(duì)在自然災(zāi)害中受損農(nóng)機(jī)給予補(bǔ)償，間接加快了農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的速度，提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)，對(duì)于農(nóng)機(jī)在自然災(zāi)害時(shí)受損進(jìn)行保險(xiǎn)金額補(bǔ)償。這不僅提高了農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)機(jī)的積極性，提高了農(nóng)機(jī)自身的使用效率，也提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。通過(guò)表8可以看出日本農(nóng)業(yè)工人的人均增加值漲幅明顯，同時(shí)每公頃耕地化肥消費(fèi)量也大幅下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大大提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本顯著降低。

表8 日本農(nóng)業(yè)工人人均增加值和化肥消費(fèi)量 (單位：美元，kg/hm2)

資料來(lái)源：世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)，農(nóng)業(yè)工人人均增加值以2010年不變價(jià)美元計(jì)。

3.日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度改變了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)

日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度使得日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)朝著“六次產(chǎn)業(yè)”的方向高速發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)延伸，形成生產(chǎn)、加工、銷售、服務(wù)一體化的完整產(chǎn)業(yè)鏈，借此增加農(nóng)民收入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展活力。農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的保障以及對(duì)日本農(nóng)業(yè)“六次產(chǎn)業(yè)”趨勢(shì)的順應(yīng)，使得日本的農(nóng)業(yè)，綜合發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工的第二產(chǎn)業(yè)，以及農(nóng)產(chǎn)品銷售、食品行業(yè)以及休閑農(nóng)業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)都相應(yīng)發(fā)展，日本農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)也有所改變(如表9所示)，專職農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力不斷縮減，向農(nóng)業(yè)外轉(zhuǎn)移，促使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

表9 2012-2015年日本農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)(單位：%)

資料來(lái)源：世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)

(三)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度促進(jìn)了日本農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在金融領(lǐng)域的作用主要體現(xiàn)為：幫助農(nóng)民間接儲(chǔ)蓄，為農(nóng)民提供貸款。

日本農(nóng)協(xié)是日本重要的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，其在金融方面的基本業(yè)務(wù)包括：為農(nóng)民提供存貸款、匯兌、清算等服務(wù)。由于日本農(nóng)民的兼職特征，使得其收入來(lái)源多樣，收入總額相對(duì)較高，而這些資金基本上都被存至日本農(nóng)協(xié)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，日本農(nóng)協(xié)農(nóng)民存款的資金規(guī)模龐大，與日本目前最大的商業(yè)銀行所擁有的資金規(guī)模相差無(wú)幾，是日本農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)最直接的資金來(lái)源。日本農(nóng)協(xié)的雄厚財(cái)力，使其足夠?yàn)槿毡巨r(nóng)產(chǎn)品提供擔(dān)保以及接受農(nóng)民的融資。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與信用制度有效結(jié)合，聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)揮農(nóng)險(xiǎn)扶貧作用，提高了日本農(nóng)業(yè)資金的利用率，推動(dòng)了日本農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

表10 日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)相關(guān)農(nóng)業(yè)政策性貸款

資料來(lái)源：日本政策金融公庫(kù)

此外，由于農(nóng)業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)、低收益以及較長(zhǎng)的回報(bào)期限，金融機(jī)構(gòu)都不愿為其提供貸款。日本政府通過(guò)實(shí)行農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度，發(fā)揮農(nóng)村金融的作用，為農(nóng)民提供政策性貸款(如表10所示)。通過(guò)日本政策金融公庫(kù)以及農(nóng)協(xié)組織向投保農(nóng)民提供購(gòu)買生產(chǎn)資料的貸款資金、規(guī)定符合農(nóng)業(yè)資金周轉(zhuǎn)的貸款年限以及貸款利率，滿足農(nóng)民生產(chǎn)資金需要，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。此外，參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧即參與農(nóng)村金融，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的履約能力和對(duì)自身的信譽(yù)維護(hù)度。對(duì)于日本整個(gè)國(guó)家而言，穩(wěn)定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化。

五、日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度對(duì)我國(guó)的啟示

日本和我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件相似，地形多山區(qū)少平原，同處于亞洲季風(fēng)氣候區(qū)，自然災(zāi)害多發(fā)。且兩國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式均以家庭制小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)極大，農(nóng)民往往因?yàn)?zāi)致貧，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯不前甚至遭受損害。日本利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行扶貧的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)容體系、政策特征在分散風(fēng)險(xiǎn)、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)扶貧體系有諸多可借鑒之處。

(一)構(gòu)建完善的組織結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)保障體系

日本通過(guò)建立三級(jí)組織結(jié)構(gòu)，相互獨(dú)立，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，形成“共濟(jì)—保險(xiǎn)—再保險(xiǎn)"的三重風(fēng)險(xiǎn)保障體系。相比來(lái)說(shuō)，我國(guó)還沒(méi)有形成明確的農(nóng)險(xiǎn)扶貧組織結(jié)構(gòu)，農(nóng)險(xiǎn)扶貧體制的政策制定、過(guò)程管理以及質(zhì)量監(jiān)督等方面沒(méi)有比較明確的責(zé)任主體。鑒于我國(guó)與日本行政結(jié)構(gòu)以及人多地少、小農(nóng)經(jīng)營(yíng)、災(zāi)害頻發(fā)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征的相似性，學(xué)習(xí)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)要根據(jù)本國(guó)國(guó)情盡快建立起自上而下的組織結(jié)構(gòu)，形成“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—縣(市、區(qū))—省(直轄市、自治區(qū))—中央"四級(jí)組織，并明確各級(jí)組織結(jié)構(gòu)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分散。在中央層面，由農(nóng)業(yè)部引導(dǎo)，財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)共同參與，主要負(fù)責(zé)制定農(nóng)險(xiǎn)扶貧政策，匯總統(tǒng)計(jì)分析農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)，國(guó)家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的方案設(shè)計(jì)，保費(fèi)補(bǔ)貼方案以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)和實(shí)施。各省、市要著手建立本省或者本市區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，統(tǒng)計(jì)分析本省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，并定期向中央有關(guān)機(jī)構(gòu)匯報(bào)，以便中央及時(shí)了解各省市利益訴求，從而形成級(jí)級(jí)連接、嚴(yán)密操作的運(yùn)行體系。

(二)豐富農(nóng)險(xiǎn)扶貧的內(nèi)容體系

日本建立農(nóng)險(xiǎn)扶貧制度注重農(nóng)民利益，強(qiáng)制投保與自愿投保相結(jié)合，建立成熟的農(nóng)險(xiǎn)體系和農(nóng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)與補(bǔ)償制度，精準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民損失。相比來(lái)說(shuō)，我國(guó)還未形成比較完善的農(nóng)險(xiǎn)扶貧體系，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障的對(duì)象和業(yè)務(wù)基本處于試點(diǎn)狀態(tài)，距離合理滿足農(nóng)民投保訴求和減損需求相差甚遠(yuǎn)。由于我國(guó)和日本農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件以及受災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的相似性，借鑒日本相關(guān)政策規(guī)定，針對(duì)我國(guó)農(nóng)民的投保與減損需求，建立詳細(xì)具體的內(nèi)容體系。鑒于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、受自然情況影響大的特點(diǎn)，提高農(nóng)戶承保率，是首要問(wèn)題。因此，我國(guó)可參照日本經(jīng)驗(yàn)實(shí)行自愿保險(xiǎn)與強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合，政府給予財(cái)政支持。此外，建立科學(xué)的統(tǒng)計(jì)與賠償制度，科學(xué)確定保額和保險(xiǎn)基準(zhǔn)費(fèi)率等，并具體地區(qū)具體分析，根據(jù)東、中、西部各省市不同的自然條件基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、政府財(cái)政收入水平設(shè)計(jì)不同的險(xiǎn)種與賠償制度。

(三)構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度體系

日本政府通過(guò)相關(guān)法律對(duì)日本農(nóng)險(xiǎn)扶貧的組織機(jī)構(gòu)、內(nèi)容體系、風(fēng)險(xiǎn)保障體系以及政府職能作出明確規(guī)定，并隨農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)的變化不斷修改、完善，為日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精準(zhǔn)地發(fā)揮扶貧效應(yīng)提供了強(qiáng)有力的法律支持。相比來(lái)說(shuō)，我國(guó)頒布的《農(nóng)業(yè)法》以及《保險(xiǎn)法》在這方面缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致各方面職能均不明確，農(nóng)險(xiǎn)扶貧效應(yīng)難以得到有效發(fā)揮?；谌毡疽延薪?jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)險(xiǎn)扶貧的相關(guān)法制建設(shè)，完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法[7]，并隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)的變化不斷修改、完善?，F(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)扶貧法制建設(shè)應(yīng)該注重以下幾點(diǎn)。第一，在制定法律的過(guò)程中要革新理念。確立公平優(yōu)先、兼顧效益的理念，政府主導(dǎo)，保護(hù)農(nóng)民農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)權(quán)利以及精準(zhǔn)扶貧的理念，從而提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧的法律運(yùn)行效率。第二，在法律中準(zhǔn)確定位農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧開(kāi)展機(jī)制。明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶貧是各級(jí)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)輔助運(yùn)行的機(jī)制。第三，在法律中嚴(yán)格明確各級(jí)政府扮演的角色及其作用以及與市場(chǎng)資源配置的有效協(xié)調(diào)，每一環(huán)節(jié)緊密相扣，盡可能避免實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)相互推脫責(zé)任的現(xiàn)象。第四，在法律中要明確農(nóng)民、保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)等主體在農(nóng)險(xiǎn)扶貧過(guò)程中的定位。對(duì)于二者的權(quán)利、義務(wù)都要嚴(yán)格界定，避免部分群體鉆法律漏洞，降低實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的效用。第四，在法律中對(duì)于各種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的費(fèi)率、承保范圍、統(tǒng)計(jì)災(zāi)損、理賠方式等情況都要有明確的界定，保證整套體系運(yùn)行的法制化、規(guī)范化，減少道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。

(四)建立完善的財(cái)政支持體系

日本政府向來(lái)注重對(duì)農(nóng)險(xiǎn)扶貧的財(cái)政支持，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共濟(jì)金的國(guó)家負(fù)擔(dān)比重占一半以上，中央和地方給予財(cái)政支持職責(zé)分明。此外，政府通過(guò)三重風(fēng)險(xiǎn)保障體系來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)險(xiǎn)扶貧的運(yùn)作效率。相比來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供的財(cái)政補(bǔ)貼僅包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林、藏區(qū)品種四大類，而且只在部分省市試點(diǎn)?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)關(guān)于農(nóng)險(xiǎn)扶貧方面的財(cái)政預(yù)算、保險(xiǎn)費(fèi)額分配以及農(nóng)作物設(shè)施的補(bǔ)貼都不盡合理[8]。因此，我國(guó)政府應(yīng)著力建立比較完善的財(cái)政支持農(nóng)險(xiǎn)體系。基于日本財(cái)政支持的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)該加大財(cái)政支持的改革力度。首先，明確中央及地方政府在財(cái)政支持中應(yīng)該發(fā)揮的作用和支持力度。其次，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)實(shí)行差異化保費(fèi)補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，并相應(yīng)地提高補(bǔ)貼程度、豐富補(bǔ)貼內(nèi)容，從而提高農(nóng)民的參保率。再者，改進(jìn)對(duì)保險(xiǎn)公司的財(cái)政補(bǔ)貼方式。對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的企業(yè)給予優(yōu)惠政策，提高保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。此外，政府可以成立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，減少農(nóng)民面對(duì)巨災(zāi)的損失，提供風(fēng)險(xiǎn)保障。

總之，我國(guó)當(dāng)前仍然屬于發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)問(wèn)題仍然是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一重要措施，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的化解，推動(dòng)農(nóng)民收入增加，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，從而達(dá)到精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。

注釋：

①資料來(lái)源：日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)協(xié)會(huì)網(wǎng)

②數(shù)據(jù)來(lái)源：騰訊網(wǎng)，http://www.qq.com/

③數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)農(nóng)業(yè)外經(jīng)外貿(mào)信息網(wǎng)

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