全小蓮

一、中美貿(mào)易戰(zhàn)中的232之戰(zhàn)及其國(guó)別豁免

2018年中美之間的貿(mào)易戰(zhàn)如火如荼。從時(shí)間來(lái)看，美國(guó)對(duì)鋼鋁產(chǎn)品的232調(diào)查和中國(guó)的反制措施為前哨戰(zhàn)，美國(guó)301調(diào)查及中國(guó)的應(yīng)對(duì)措施為全面遭遇戰(zhàn)。7月11日，美國(guó)宣布在301調(diào)查項(xiàng)下額外對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的2000億美元商品加征10%的關(guān)稅。這標(biāo)志著貿(mào)易戰(zhàn)升級(jí)，未來(lái)不排除有進(jìn)一步升級(jí)的可能。①參見(jiàn)楊國(guó)華：《中美貿(mào)易戰(zhàn)中的國(guó)際法》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2018年第3期，第121頁(yè)。其間美國(guó)將中國(guó)對(duì)鋁初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)者的補(bǔ)貼措施（DS519）和技術(shù)許可方面的法律法規(guī)訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制（DS542）。②參見(jiàn)楊國(guó)華：《中美貿(mào)易戰(zhàn)中的國(guó)際法》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2018年第3期，第121頁(yè)。中國(guó)則將美國(guó)鋼鐵232關(guān)稅措施（DS544）③歐盟等其他7個(gè)成員也陸續(xù)將美國(guó)鋼鐵232關(guān)稅措施訴至WTO。和301措施（DS543）訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。7月19日，美國(guó)又將加拿大、中國(guó)、歐盟、墨西哥和土耳其等5個(gè)成員對(duì)美國(guó)232調(diào)查的反制措施訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。

在中美貿(mào)易戰(zhàn)同期，美國(guó)的232調(diào)查也引發(fā)了其與主要的貿(mào)易伙伴之間的貿(mào)易戰(zhàn)。在232調(diào)查中，美國(guó)政府給出了2種豁免情形，即產(chǎn)品豁免和國(guó)別豁免。產(chǎn)品豁免的條件和申請(qǐng)、聽(tīng)證程序已經(jīng)公布，但國(guó)別豁免的有關(guān)情況仍未可知。從實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)把國(guó)別豁免放在雙邊談判中，對(duì)貿(mào)易伙伴進(jìn)行逐個(gè)擊破。韓國(guó)成為第一個(gè)倒下的國(guó)家，通過(guò)達(dá)成美韓自由貿(mào)易協(xié)定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)美韓FTA）附屬協(xié)議的方式取得了232鋼鐵產(chǎn)品關(guān)稅的國(guó)別豁免。①See Statement on the Conclusion of US-Korea(Korus)FTA Meetings in Seoul,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2018/january/statement-conclusionus-korea-korus-0,visited on 15 July 2018.阿根廷、澳大利亞和巴西與美國(guó)取得了“其他令人滿(mǎn)意的解決方案”。②https://www.sbs.com.au/news/trump-to-exempt-australia-from-steel-and-aluminium-tariffs&http://www.amm.com/Article/3793254/Australia-joins-232-tariff-exemption-parade.html,visited on 30 June 2018.歐盟、加拿大、墨西哥前期取得了臨時(shí)國(guó)別豁免，但隨著與美國(guó)談判的破裂，它們都和中國(guó)一樣被采取了232措施。歐盟、日本、加拿大、墨西哥、印度和俄羅斯也和中國(guó)一樣，先后開(kāi)始報(bào)復(fù)，對(duì)原產(chǎn)自美國(guó)的商品加征額外關(guān)稅。③關(guān)于各國(guó)被征收232特別關(guān)稅、獲得豁免及采取報(bào)復(fù)措施的情況，參見(jiàn)https://www.cmtradelaw.com/2018/06/latest-u-s-trade-actions-tariffs-and-other-countries-retaliatory-measures/,2018年6月30日訪(fǎng)問(wèn)。

在整個(gè)232調(diào)查進(jìn)程中，美韓FTA的修改無(wú)疑有著特殊重要性。首先，考慮到美韓均為WTO成員，因此，雖然美韓FTA不直接規(guī)范中國(guó)的權(quán)利與義務(wù)，但是有可能損害中國(guó)在WTO框架下所應(yīng)當(dāng)享有的待遇和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。其次，韓國(guó)對(duì)美議價(jià)能力有限，美韓FTA修改方案基本體現(xiàn)美國(guó)的立場(chǎng)和主張。在美國(guó)政府對(duì)國(guó)別豁免的標(biāo)準(zhǔn)和程序秘而不宣的情況下，美韓FTA修改方案作為美國(guó)232調(diào)查國(guó)別豁免的實(shí)踐，是研判美方意圖和立場(chǎng)的重要樣本。因此，密切關(guān)注美韓FTA修改的最終方案，審視其是否符合WTO規(guī)則的要求，對(duì)于中國(guó)而言有著重要的意義和價(jià)值。

二、作為獲取國(guó)別豁免對(duì)價(jià)的美韓FTA修改

（一）修改過(guò)程

美國(guó)政府于2017年7月12日正式向韓國(guó)提出重新商討和修改已生效5年的美韓自由貿(mào)易協(xié)定的要求。①Hyunmin Michael Kang,US and South Korea Agree to Initiate FTA Amendment Negotiations,https://thediplomat.com/2017/10/us-and-south-korea-agree-to-initiate-FTA-amendmen t-negotiations/, visited on 15 July 2018.依據(jù)美韓FTA第22.2條，由美韓雙方共同組成的“聯(lián)合委員會(huì)”（joint committee）負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)議的實(shí)施情況，進(jìn)一步加強(qiáng)兩國(guó)間貿(mào)易關(guān)系，解決與條約適用和解釋相關(guān)的爭(zhēng)端并負(fù)責(zé)可能影響該協(xié)定運(yùn)行的任何其他情況。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（Office of the United States Trade Representative,USTR）依據(jù)該條要求舉行特別會(huì)議，修改美韓FTA。

值得注意的是，美國(guó)在提出修改美韓FTA之時(shí)手中握有TPA授權(quán)，②在奧巴馬政府時(shí)期，為推進(jìn)TPP談判進(jìn)程，美國(guó)國(guó)會(huì)曾于2015年6月通過(guò)《貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法案》（TPA法案），該法案本應(yīng)于2018年6月30日到期。特朗普政府于2018年3月申請(qǐng)將TPA法案延期并獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，TPA法案有效期延至2021年6月30日，http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_IDA(2016)577999，visited on 30 June 2018。但它選擇依照已簽訂的政府間協(xié)定的內(nèi)設(shè)條款啟動(dòng)談判。這也是繼退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和重新啟動(dòng)北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）談判后，美國(guó)再次對(duì)親密盟友揮出“貿(mào)易大棒”，更一度威脅廢止美韓FTA。韓國(guó)政府不甘束手就擒，曾經(jīng)主張美國(guó)也在美韓FTA下獲益，因此沒(méi)有必要修改一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的條約，③http://news.163.com/17/0419/08/CICD6905000187V9.html,visited on 30 June 2018.還曾表示要大力發(fā)展與其他國(guó)家的貿(mào)易。但文在寅政府在廢約的威脅面前不得不很快改弦易轍，全力以赴與美談判。雙方于2017年8月22日正式啟動(dòng)條約修改的談判，并最終于2018年3月28日發(fā)表聯(lián)合聲明，就FTA修改方案達(dá)成原則性一致，同時(shí)就美國(guó)給予韓國(guó)鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查國(guó)別豁免待遇等問(wèn)題達(dá)成一致。目前美韓均未披露修正案的最終文本，但相關(guān)修改內(nèi)容已通過(guò)多種渠道公開(kāi)。根據(jù)美國(guó)白宮2018年3月28日發(fā)布的情況說(shuō)明（fact sheets）④White House,Fact Sheets:President Donald J.Trump is Fulfilling His Promise on The U.S.-Korea Free Trade Agreement and on National Security,28 March 2018，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-fulfilling-promise-u-s-koreafree-trade-agreement-national-security/，visited on 30 June 2018.，此次修改范圍包括對(duì)美韓FTA文本及其附屬協(xié)議（side deals）的修改。

（二）美韓FTA文本的修改

對(duì)美韓FTA文本的實(shí)質(zhì)性修改集中在小汽車(chē)產(chǎn)業(yè)。白宮宣稱(chēng)在增加美國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)和擴(kuò)大對(duì)韓出口方面取得重大進(jìn)展：第一，韓國(guó)承諾將進(jìn)一步開(kāi)放國(guó)內(nèi)汽車(chē)市場(chǎng)，每家美國(guó)車(chē)企對(duì)韓國(guó)年均出口限額從原來(lái)的不超過(guò)2.5萬(wàn)輛提升至不超過(guò)5萬(wàn)輛。這些車(chē)輛在安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上只須符合美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)即可，無(wú)須考慮是否符合韓國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。第二，韓國(guó)承諾通過(guò)考慮美國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)改善美國(guó)汽車(chē)在韓國(guó)的銷(xiāo)售環(huán)境。通過(guò)美國(guó)排放檢測(cè)的小汽車(chē)應(yīng)被視為符合韓國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)須進(jìn)行本地檢測(cè)。韓國(guó)承認(rèn)美國(guó)的汽車(chē)零部件產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于美國(guó)汽車(chē)而言是必要的，且將減輕美國(guó)零部件的標(biāo)識(shí)負(fù)擔(dān)。韓國(guó)將增加發(fā)放給美國(guó)汽車(chē)生產(chǎn)者的溫室氣體排放指標(biāo)（eco-credits）。①根據(jù)韓國(guó)議會(huì)2017年最終正式批準(zhǔn)的《韓國(guó)溫室氣體排放許可的分配和交易法》（法案編號(hào)：14839，2017年7月26日生效），企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的碳排放必須有排放指標(biāo)（eco-credits），否則將不得不停產(chǎn)或者面臨韓國(guó)政府的處罰。排放指標(biāo)由韓國(guó)政府分配給企業(yè)或者由企業(yè)在“排放交易體系”（emissions trading scheme）中購(gòu)買(mǎi)。韓國(guó)還將在設(shè)置燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)考慮美國(guó)公司的平均水平并對(duì)小額出口者施行更加寬松的標(biāo)準(zhǔn)。第三，原本將于2021年到期的美國(guó)對(duì)韓國(guó)皮卡征收的25%的關(guān)稅，也將延長(zhǎng)20年至2041年。②https://www.csis.org/analysis/korus-revision-not-worst-outcome,visited on 30 June 2018.除此以外，韓國(guó)同意改進(jìn)海關(guān)程序，并在年底前修改對(duì)新藥的醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)政策，以履行其在美韓FTA項(xiàng)下的義務(wù)。

（三）附屬協(xié)議范圍的擴(kuò)大

此次與FTA文本修改同時(shí)達(dá)成的附屬協(xié)議的涵蓋范圍更加廣泛。第一，在美國(guó)232調(diào)查項(xiàng)下，韓國(guó)出口至美國(guó)的鋼鐵產(chǎn)品將獲得永久國(guó)別豁免而無(wú)須繳納25%的關(guān)稅。③2018年3月8日，特朗普以損害國(guó)家安全為由，宣布對(duì)進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品征收25%關(guān)稅，對(duì)進(jìn)口鋁產(chǎn)品征收10%關(guān)稅。同時(shí)韓國(guó)接受了配額約束，對(duì)美國(guó)出口的每種鋼鐵產(chǎn)品（product by product basis）年出口總量都將減少至過(guò)去3年年均出口額的70%。值得注意的是，韓國(guó)出口至美國(guó)的鋁產(chǎn)品未獲國(guó)別豁免。第二，白宮宣稱(chēng)美國(guó)財(cái)政部和韓國(guó)即將達(dá)成關(guān)于匯率操縱的協(xié)議，④https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-southkorea/u-s-south-korea-to-revise-trade-pa ct-with-currency-side-deal-autos-concessions-idUSKBN1H32SI，visited on 30 June 2018.該協(xié)議將包括關(guān)于匯率實(shí)踐的承諾、增加透明度和追責(zé)機(jī)制。

三、美國(guó)的策略與立場(chǎng)

（一）將FTA談判與232調(diào)查的國(guó)別豁免綁定

雖然鋼鐵與鋁制品的232調(diào)查國(guó)別豁免并非美韓FTA本身的修改內(nèi)容，但兩國(guó)政府在聲明中都指出232國(guó)別豁免是此次談判的一部分。此外，從內(nèi)容來(lái)看，F(xiàn)TA本身的修改基本上是韓國(guó)單方面進(jìn)一步開(kāi)放汽車(chē)市場(chǎng)的妥協(xié)和讓步。相較于美國(guó)在韓國(guó)汽車(chē)市場(chǎng)中的獲益，韓國(guó)獲取的只是美韓FTA文本以外的鋼鋁產(chǎn)品國(guó)別豁免。如果不把二者一并考慮，確實(shí)無(wú)法解釋韓國(guó)在FTA文本上作如是讓步的動(dòng)機(jī)。

（二）將汽車(chē)產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)予以保護(hù)

美國(guó)在此次對(duì)全球發(fā)動(dòng)的貿(mào)易戰(zhàn)當(dāng)中將汽車(chē)產(chǎn)業(yè)作為其重點(diǎn)保護(hù)領(lǐng)域。美國(guó)在對(duì)韓國(guó)提出修改和調(diào)整談判請(qǐng)求時(shí)就抱怨在美韓FTA生效的5年間，美國(guó)對(duì)韓國(guó)貨物貿(mào)易赤字增長(zhǎng)了1倍，①USTR,Letter to The Republic of Korea,para.3,12 July 2017,https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Releases/USTR%20KORUS.pdf,visited on 30 June 2018.而韓國(guó)對(duì)美國(guó)小汽車(chē)整車(chē)及零部件出口的大幅度增長(zhǎng)是首要原因。②USTR,Fact Sheet:Four Year Snapshot:The U.S.-Korea Free Trade Agreement,15 March 2016，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2016/March/Four-Yea r-Snapshot-KORUS，visited on 30 June 2018.從結(jié)果來(lái)看，此次美韓FTA文本修改也主要集中在汽車(chē)產(chǎn)業(yè)。

在美韓雙方宣布對(duì)小汽車(chē)產(chǎn)業(yè)相關(guān)條款修改達(dá)成一致后不久，2018年5月23日，美國(guó)更是宣布啟動(dòng)對(duì)小汽車(chē)的232調(diào)查，③U.S.Department of Commerce，Notice of Request for Public Comments and Public Hearing on Section 232 National Security Investigation of Imports of Automobiles,Including Cars,SUVs,Vans and Light Trucks,and Automotive Parts,83 Federal Register,24735-25737.包括小汽車(chē)、越野車(chē)、箱式小貨車(chē)（vans）、輕卡（light trucks）及汽車(chē)零部件等。將小汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的重要性上升至國(guó)家安全的高度。在宣布啟動(dòng)調(diào)查的聲明中，美國(guó)商務(wù)部指出，“汽車(chē)制造業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)一直是美國(guó)技術(shù)革新的重要源頭。外國(guó)進(jìn)口小汽車(chē)對(duì)國(guó)產(chǎn)汽車(chē)和零部件造成威脅，其可能的影響包括削弱汽車(chē)系統(tǒng)、自動(dòng)駕駛、燃料電池、電力發(fā)動(dòng)機(jī)和蓄電池、高級(jí)生產(chǎn)流程和其他前沿技術(shù)的研發(fā)能力及熟練產(chǎn)業(yè)工人的就業(yè)等”。④U.S.Department of Commerce,Press Release:U.S.Department of Commerce Initiates Section 232 Investigation into Auto Imports,23 May 2018.

美國(guó)將小汽車(chē)產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)保護(hù)產(chǎn)業(yè)的另一個(gè)證據(jù)是美國(guó)在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的修改中所提出的談判主張⑤Simon Lester&Inu Manak,The Rise of Populist Nationalism and the Renegotiation of NAFTA,2 Journal of International Economic Law 151-169（2018）.。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）主張由于3國(guó)間有保密協(xié)議，所以不公開(kāi)談判的資料，僅在第四輪談判后發(fā)布了《NAFTA談判目標(biāo)摘要》⑥USTR,Summary of Objectives for NAFTA Renegotiation,17 July 2017.及其后續(xù)更新版本⑦USTR,Summary of Objectives for NAFTA Renegotiation,November 2017.。這2份文件均是對(duì)自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)則更新的技術(shù)性描述，并未涉及具體的數(shù)量、規(guī)則等要求。但根據(jù)加拿大和墨西哥透露的消息，美國(guó)主張應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高享受NAFTA優(yōu)惠關(guān)稅的汽車(chē)北美原產(chǎn)地成分比重，由現(xiàn)在的62.5%提升至85%，并且要求其中有50%的美國(guó)成分。①Shawn Donnan,NAFTA:Why the US Car Industry Is Trapped in Trump’s Trade Crossfire,Financial Times,15 April 2018.

（三）試圖在匯率操縱議題上取得突破

匯率操縱議題是特朗普的主要競(jìng)選主張之一。關(guān)于匯率操縱國(guó)家，IMF執(zhí)行董事會(huì)曾于1977年4月29日通過(guò)了一項(xiàng)旨在避免操縱匯率或國(guó)際貨幣體系的決議，但并未對(duì)匯率操縱設(shè)定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。自2016年2月起，美國(guó)定義匯率操縱的法律由1988年國(guó)會(huì)通過(guò)的《貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)綜合法》②The Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988,22 U.S.C.§5305.變更為《2015年貿(mào)易便捷和貿(mào)易促進(jìn)法》③The Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015,19 U.S.C.§4421.。根據(jù)2015年法案，美國(guó)財(cái)政部基于經(jīng)濟(jì)研究和數(shù)據(jù)分析確定了“不正當(dāng)操縱匯率”的3個(gè)門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)美貿(mào)易盈余超過(guò)1年200億美元；經(jīng)常項(xiàng)目盈余占到GDP的3%；通過(guò)匯率干預(yù)買(mǎi)入的外匯超過(guò)GDP的2%。符合上述3個(gè)指標(biāo)的國(guó)家和地區(qū)一旦被認(rèn)定為“匯率操縱國(guó)”，國(guó)會(huì)會(huì)通過(guò)決議對(duì)該國(guó)或地區(qū)實(shí)行懲罰性措施，例如征收“懲罰性關(guān)稅”等。④C.Fred Bergsten,Time for a Plaza II?，in C.Fred Bergsten&Russell A.Green(eds.),International Monetary Cooperation:Lessons from the Plaza Accord after Thirty Years,(Peterson Institute for International Economics 2016).

但值得注意的是，按照上述3個(gè)主要指標(biāo)，沒(méi)有任何國(guó)家和地區(qū)是匯率操縱國(guó)。韓國(guó)央行為緩沖美元匯率浮動(dòng)的影響，經(jīng)常以自己的名義購(gòu)買(mǎi)或賣(mài)出美元，并且有大額的經(jīng)常項(xiàng)目盈余。⑤http://english.hani.co.kr/arti/english_edition/e_business/815207.html,visited on 27 May 2018.因此，在美國(guó)的觀(guān)察名單上，韓國(guó)首當(dāng)其沖，而中國(guó)匯率干預(yù)這項(xiàng)指標(biāo)即使在高峰期也低于韓國(guó)⑥C.Fred Bergsten&Joseph E.Gagnon,Currency Manipulation,the US Economy,and the Global Economic Order,PIIE Policy Brief 12-25(Peterson Institute for International Economics 2012).。這導(dǎo)致特朗普總統(tǒng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)他在競(jìng)選時(shí)就提出的將中國(guó)列為“匯率操縱國(guó)家”的意圖。

在國(guó)際規(guī)則和國(guó)內(nèi)法雙重阻礙之下，在推進(jìn)美韓FTA談判的同時(shí)推動(dòng)美韓之間關(guān)于匯率操縱議題的談判不失為特朗普政府所能尋求的一條突圍之路。因此，白宮將匯率操縱議題談判與美韓FTA談判、鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查國(guó)別豁免一起作為特朗普盡職履責(zé)捍衛(wèi)美國(guó)貿(mào)易利益和國(guó)家安全的工作內(nèi)容一同發(fā)布，并表示美韓之間的匯率操縱議題談判接近尾聲，而新的條款將包含關(guān)于匯率操作、透明度和報(bào)告制度以及責(zé)任追究制度的重要承諾。①White House,Fact Sheets:President Donald J.Trump Is Fulfilling His Promise on The U.S.-Korea Free Trade Agreement and on National Security,28 March 2018,http s://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-fulfilling-promise-u-s-kore a-free-trade-agreement-national-security/，visited on 30 June 2018.

總的來(lái)說(shuō)，美國(guó)主導(dǎo)的此次美韓FTA修改談判是將對(duì)FTA文本本身的修改和附屬協(xié)議綁定進(jìn)行的。這2部分中，附屬協(xié)議的研究?jī)r(jià)值更大。一是文本修改主要是韓國(guó)進(jìn)一步提高進(jìn)口小汽車(chē)配額、接受美國(guó)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、接受對(duì)美出口約束。這些內(nèi)容雖然損害中國(guó)出口利益，但考慮到中國(guó)對(duì)韓小汽車(chē)出口僅限于個(gè)別車(chē)型，數(shù)量極小，所以對(duì)中國(guó)的實(shí)際影響有限。二是即使將文本修改內(nèi)容訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，韓國(guó)也可以援引GATT1994第24條“關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)”例外為自己辯護(hù)。三是中國(guó)雖然也可以像美國(guó)那樣通過(guò)雙邊FTA修改談判向韓國(guó)施壓，但中韓關(guān)系顯然不同于美韓關(guān)系，對(duì)美國(guó)行得通的方法對(duì)中國(guó)而言，效果未必理想。因此，本文后續(xù)部分將主要分析美韓FTA修改的附屬協(xié)議內(nèi)容及中國(guó)的應(yīng)對(duì)。

四、美韓FTA修改的附屬協(xié)議違反WTO規(guī)則

（一）美國(guó)規(guī)定韓國(guó)鋼鐵出口總量，違反普遍取消數(shù)量限制原則

此次美韓FTA修改中，韓國(guó)獲得232措施關(guān)稅永久豁免的對(duì)價(jià)是自愿限制出口總量。這種配額安排在WTO框架下的合法情形僅有《反傾銷(xiāo)協(xié)定》（AD）第8條規(guī)定的價(jià)格承諾（price undertaking）制度和爭(zhēng)端解決案件中通過(guò)磋商解決爭(zhēng)端的“各方滿(mǎn)意的解決方案”（mutually satisfactory resolution）制度與之類(lèi)似。在反傾銷(xiāo)調(diào)查中，如果出口商修改價(jià)格或停止出口則反傾銷(xiāo)調(diào)查可以中止或終止。歷史上，中國(guó)在應(yīng)對(duì)歐盟彩電反傾銷(xiāo)的過(guò)程中接受過(guò)結(jié)合數(shù)量限制的價(jià)格承諾。但值得注意的是，這些自愿限制或停止出口的大前提是在反傾銷(xiāo)調(diào)查中不被征收反傾銷(xiāo)稅。而美國(guó)此次宣布征收的232措施關(guān)稅與反傾銷(xiāo)調(diào)查無(wú)關(guān)。另外，根據(jù)DSU第17條、第22條和第23條，爭(zhēng)端當(dāng)事方可以通過(guò)自愿出口限制來(lái)解決特定的爭(zhēng)端，但是本案中美國(guó)的出口總量限制要求是在美韓FTA生效5年進(jìn)行的實(shí)施效果評(píng)估之后提出來(lái)的，不是WTO爭(zhēng)端解決案件，缺乏爭(zhēng)端解決的規(guī)則基礎(chǔ)和法理依據(jù)，不屬于雙方達(dá)成的滿(mǎn)意的解決方案。

事實(shí)上，美國(guó)要求韓國(guó)限制出口總量直接違反了GATT第11條普遍取消數(shù)量限制的規(guī)定。土耳其—紡織品案專(zhuān)家組報(bào)告，對(duì)普遍取消數(shù)量限制的體制性意義作了詳細(xì)闡述。專(zhuān)家組指出，“禁止數(shù)量限制是GATT體系的基石之一。數(shù)量限制通常有扭曲貿(mào)易的效果，如何分配數(shù)量限制就很成問(wèn)題，它的后續(xù)管理也常常是不透明的”。根據(jù)GATT第11.1條，任何締約方不得設(shè)立或維持除了關(guān)稅減讓以外的禁止和限制，無(wú)論其形式為何。①I(mǎi)ndia-Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural,Textile and Industrial Products,WT/DS/90/R,para.5.129;India-Measures Affecting Trade and Investment in the Motor Vehicle Sector,WT/DS/146/R，paras.7.269-7.270;Dominican Republic-Measures Affecting the Importation and Internal Sale of Cigarettes,WT/DS/302/R,paras.7.261-7.265.GATT第11.1條還特別指出被普遍禁止的數(shù)量限制措施可能通過(guò)配額、進(jìn)出口許可或其他措施實(shí)施。此處“實(shí)施”一詞被上訴機(jī)構(gòu)解釋為“在特定時(shí)間生效的”。此種理解也和《許可證協(xié)議》第3.2條第一句話(huà)的規(guī)定相互印證。②A(yíng)rgentina-Measures Affecting the Importation of Goods,WT/DS/438/AB/R，para.5.218.

美國(guó)要求韓國(guó)將鋼鐵出口總量保持在上一年度出口額70%的水平，否則就要被額外征收25%的關(guān)稅，該限制直接針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量，③China-Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials,WT/DS/394/AB/R，paras.319-320.是通過(guò)配額實(shí)施的數(shù)量限制。無(wú)論是否有其他附加條件，此種數(shù)量限制本身就是被GATT第11條普遍禁止的。在以往的WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐中，一旦確定存在生效的數(shù)量限制，則無(wú)須進(jìn)一步評(píng)價(jià)其影響的大小與程度，可徑行確認(rèn)其違法性。

（二）國(guó)別豁免違反最惠國(guó)待遇原則和透明度原則

1.違反最惠國(guó)待遇原則

2018年3月22日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普批準(zhǔn)了對(duì)“鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查”的修正條款，宣布在5月1日前，暫停對(duì)阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、墨西哥、歐盟和韓國(guó)的進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品征收高關(guān)稅。美國(guó)表示將根據(jù)與上述國(guó)家的磋商情況，決定是否繼續(xù)關(guān)稅豁免計(jì)劃。5月1日，美國(guó)宣布將對(duì)歐盟、加拿大和墨西哥的豁免延期30天，并宣布此前已與阿根廷、澳大利亞、巴西達(dá)成協(xié)議通過(guò)其他方式來(lái)解決鋼鐵產(chǎn)品的關(guān)稅問(wèn)題。④Everett Rosenfeld,US Extends Tariff Exemptions for European Union and Other Allies,30 April 2018,http://www.cnbc.com/2018/04/30/us-extends-tariff-exemptions-for-eu-and-other-allies.html,visited on 30 May 2018.但目前歐盟、加拿大、墨西哥都已經(jīng)和中國(guó)一樣采取了對(duì)美國(guó)的反制措施。印度曾于6月宣布將征收?qǐng)?bào)復(fù)性關(guān)稅但先后2次延期，如無(wú)再次延期，則新的稅率將于9月18日起實(shí)施。⑤Rituparna Bhuyan,India Will Delay Retaliatory Tariffs on US Goods Due to Two-Plus-Two Talks,https://www.cnbctv18.com/economy/india-will-delay-retaliatory-tariffson-us-goods-due-to-two-plus-two-talks-427271.htm，visited on 9 August 2018.

根據(jù)GATT第1.1條，任何締約方給予來(lái)自或運(yùn)往任何其他國(guó)家任何產(chǎn)品的利益、優(yōu)惠、特權(quán)或豁免應(yīng)立即無(wú)條件地給予來(lái)自或運(yùn)往所有其他締約方領(lǐng)土的同類(lèi)產(chǎn)品。這就是作為WTO基石的最惠國(guó)待遇原則。最惠國(guó)待遇原則的目的和宗旨就是禁止在不同國(guó)家生產(chǎn)或運(yùn)往不同國(guó)家的相同產(chǎn)品之間進(jìn)行歧視，①Canada-Certain Measures Affecting the Automotive Industry,WT/DS/139/AB/R，para.84.而最惠國(guó)待遇也被譽(yù)為WTO貿(mào)易體系的支柱之一。②European Communities-Measures Prohibiting the Importation and Marketing of Seal Products,WT/DS/400/AB/R，para.5.86.Quoting European Communities-Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries,WT/DS/246/AB/R,para.101.最惠國(guó)待遇涵蓋范圍極廣，只要是與進(jìn)出口貨物本身、進(jìn)出口貨物的國(guó)際支付有關(guān)的稅收和費(fèi)用及其征收方法有關(guān)的，就都屬于最惠國(guó)待遇調(diào)整的范圍。而且，上述規(guī)則的適用范圍不是某些利益、某些產(chǎn)品，而是“任何”利益與“任何”產(chǎn)品。③European Communities Regime for the Importation,Sale and Distribution of Bananas,WT/DS/27/R，para.7.239.因此，最惠國(guó)待遇保護(hù)所有成員對(duì)相同產(chǎn)品公平競(jìng)爭(zhēng)的預(yù)期。④United States-Certain Country of Origin Labelling(Cool)Requirements,WT/DS/384/R para.7.571.Quoting Colombia-Indicative Prices and Restrictions on Ports of Entry,WT/DS/366/R，para.7.236;Argentina-Measures Affecting the Export of Bovine Hides and the Import of Finished Leather,WT/DS/155/R,para.11.20;Appellate Body Reports,Japan-Alcoholic Beverages II,p.16,DSR 1996:I,p.109;Republic of Korea-Taxes on Alcoholic Beverages,WT/DS/366/R，paras.119,120,and 127.

在美國(guó)啟動(dòng)國(guó)別豁免談判并授予國(guó)別豁免的過(guò)程中，中國(guó)始終沒(méi)有被暫時(shí)或永久地豁免232措施關(guān)稅，甚至沒(méi)有得到談判機(jī)會(huì)。中國(guó)出口至美國(guó)的鋼鐵與其他已經(jīng)得到豁免的成員出口至美國(guó)的鋼鐵之間公平競(jìng)爭(zhēng)的局面已經(jīng)被破壞。美韓FTA修改的附屬協(xié)議作為第一個(gè)授予被調(diào)查國(guó)家永久豁免的實(shí)踐，使中國(guó)出口的鋼鐵產(chǎn)品相較韓國(guó)對(duì)美國(guó)出口的鋼鐵產(chǎn)品處于更不利的競(jìng)爭(zhēng)地位，因而涉嫌違反最惠國(guó)待遇原則。

2.涉嫌違反透明度原則

2008年3月8日發(fā)布的232調(diào)查報(bào)告指出，USTR在決定是否給予232措施關(guān)稅的國(guó)別豁免時(shí)要考慮：第一，與美國(guó)有“安全關(guān)系”（security relationship）；第二，是否能達(dá)成令人滿(mǎn)意的“替代性方法”來(lái)解決國(guó)家安全方面的關(guān)注。有分析指出，所謂令人滿(mǎn)意的替代性方法既有可能與20世紀(jì)80年代對(duì)鋼鐵進(jìn)口實(shí)施的自愿限制協(xié)議類(lèi)似，也有可能與90年代對(duì)紡織品進(jìn)口實(shí)施的配額相仿。①https://www.jdsupra.com/legalnews/section-232-process-and-procedure-for-81230/，visited on 30 April 2018.但目前美國(guó)對(duì)由USTR主導(dǎo)的國(guó)別豁免程序、審查標(biāo)準(zhǔn)都秘而不宣，美韓FTA修改方案以及美國(guó)與澳大利亞簽訂的安全保障協(xié)議均未公布細(xì)節(jié)信息。

根據(jù)GATT第10.1條，任何締約方實(shí)施的有關(guān)關(guān)稅稅率普遍適用的法律、法規(guī)、司法判決和行政裁決都應(yīng)迅速公布，使各國(guó)政府和貿(mào)易商能夠知曉。任何締約方政府或政府機(jī)構(gòu)與另一締約方政府或機(jī)構(gòu)間實(shí)施的影響國(guó)際貿(mào)易政策的協(xié)定也應(yīng)予以公布，除非會(huì)妨礙執(zhí)法或違背公共利益，或者損害商業(yè)機(jī)密。

從法律本身這個(gè)層面看，美國(guó)授予國(guó)別豁免的2個(gè)因素“安全關(guān)系”和“令人滿(mǎn)意的替代性方法”本身語(yǔ)義不清，可能涵蓋的范圍非常廣泛。但無(wú)論是《1962年貿(mào)易法》第232節(jié)本身還是美國(guó)的實(shí)踐都未對(duì)這2個(gè)因素給出清晰的、一貫的定義。

在法律實(shí)踐中，美國(guó)在通過(guò)美韓FTA修改的附屬協(xié)議給予韓國(guó)國(guó)別豁免的同時(shí)，并未公布要求韓國(guó)縮減鋼鐵產(chǎn)品出口額至過(guò)去3年年均出口額70%的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估程序。如果不公布這種評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，正在進(jìn)行談判或者從未獲得談判機(jī)會(huì)的WTO成員的鋼鐵產(chǎn)品出口，就無(wú)法獲得公平的貿(mào)易機(jī)會(huì)，因此評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)儆谟绊戀Q(mào)易的規(guī)則內(nèi)容，屬于應(yīng)當(dāng)予以公布的范圍。美國(guó)與澳大利亞等國(guó)迅速達(dá)成了安全協(xié)議，此類(lèi)協(xié)議既是給予這些國(guó)家鋼鐵和鋁產(chǎn)品豁免的依據(jù)，也對(duì)這些被豁免的國(guó)家和未被豁免的國(guó)家之間的鋼鐵和鋁產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系產(chǎn)生了影響。這兩類(lèi)協(xié)議按照GATT1994第10.1條的規(guī)定均屬于應(yīng)當(dāng)公布的政府間簽訂的“影響國(guó)際貿(mào)易政策的協(xié)定”。這2類(lèi)協(xié)議作為國(guó)別豁免的實(shí)踐，是對(duì)國(guó)別豁免的2個(gè)考慮因素的解釋和補(bǔ)充。美國(guó)在已經(jīng)征收232調(diào)查特別關(guān)稅并且已經(jīng)授予部分國(guó)家以國(guó)別豁免的情況下，仍未公布對(duì)所有貿(mào)易伙伴國(guó)別豁免的標(biāo)準(zhǔn)和程序，違反GATT1994第10.1條規(guī)定的迅速公布義務(wù)。

（三）不符合例外條款

WTO的規(guī)則體系中設(shè)置了若干例外條款，成員可以援引例外為自己違反WTO一般規(guī)則的行為辯護(hù)。美國(guó)在對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的全球貿(mào)易伙伴發(fā)動(dòng)的232調(diào)查中可能涉及的例外條款有2類(lèi)：一是GATT1994第24條規(guī)定的“關(guān)稅同盟和自貿(mào)區(qū)例外”；二是GATT1994第21條規(guī)定的“安全例外”。然而，此次美韓FTA的修改，無(wú)論是對(duì)FTA文本本身的修改還是新達(dá)成的附屬協(xié)議都不符合這2種例外條款的規(guī)定。

1.不符合關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)例外

根據(jù)GATT1994第24.5條的規(guī)定，“本協(xié)定的規(guī)定不得阻止在締約方領(lǐng)土之間形成關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)，或者阻止通過(guò)形成關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)所必需的臨時(shí)協(xié)定”。對(duì)于此類(lèi)關(guān)稅同盟、自由貿(mào)易區(qū)及其臨時(shí)協(xié)定而言，締約方之間的貿(mào)易法規(guī)不得高于或嚴(yán)于之前相同成員領(lǐng)土內(nèi)存在的相應(yīng)關(guān)稅或貿(mào)易法規(guī)。①參見(jiàn)GATT1994第24.5條a項(xiàng)。WTO成員可以通過(guò)簽訂自由貿(mào)易協(xié)定、建立關(guān)稅同盟等方式間互相給予更優(yōu)惠的關(guān)稅和其他貿(mào)易待遇而不構(gòu)成對(duì)WTO規(guī)則中普遍取消數(shù)量限制原則、最惠國(guó)待遇原則、透明度原則和其他貿(mào)易規(guī)則的違反。

如前所述，此次美韓FTA修改中,鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查的國(guó)別豁免作為文本修改的對(duì)價(jià)與FTA文本之間存在不可分割的聯(lián)系，但其本身沒(méi)有被寫(xiě)進(jìn)FTA文本中，從法律地位上講很難被納入關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)的框架之中。誠(chéng)然，由于近年來(lái)FTA文本日趨復(fù)雜、涵蓋內(nèi)容日趨廣泛，即便被寫(xiě)進(jìn)文本的內(nèi)容也未必屬于WTO框架下的關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)條款。因此，僅分析是不是被列入FTA的文本并不能完全完成其是否符合關(guān)稅同盟與自由貿(mào)易區(qū)例外的分析，而是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探討美國(guó)對(duì)韓國(guó)232鋼鐵產(chǎn)品國(guó)別豁免安排的法律屬性。美國(guó)對(duì)韓國(guó)232鋼鐵產(chǎn)品國(guó)別豁免的前提是美國(guó)依據(jù)其國(guó)內(nèi)法對(duì)某些產(chǎn)品征收25%的附加關(guān)稅，而國(guó)別豁免是在此前提下不被征收此種被提高了的關(guān)稅。從法律屬性上分析，美韓之間的安排并非在WTO既定的關(guān)稅減讓表承諾的基礎(chǔ)上進(jìn)一步降低關(guān)稅稅率，或者是在WTO現(xiàn)有貿(mào)易規(guī)則基礎(chǔ)上作出對(duì)政府更嚴(yán)格的限制以使貿(mào)易更加自由，不屬于關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)更優(yōu)惠的貿(mào)易安排，不涉及援引第24條關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)例外的問(wèn)題。

退一步講，即使鋼鐵產(chǎn)品232調(diào)查的國(guó)別豁免安排可以放在第24條的框架下討論，也不符合第24條的紀(jì)律要求。首先，根據(jù)GATT1994第24.5條a項(xiàng)的規(guī)定，關(guān)稅同盟、自由貿(mào)易區(qū)和形成它們的協(xié)定對(duì)于加入的成員而言，關(guān)稅和其他貿(mào)易法規(guī)的安排總體上不得高于或嚴(yán)于之前的水平。美韓之間是先違背關(guān)稅約束、提高關(guān)稅稅率，而后再以違反普遍取消數(shù)量限制措施原則的方式取得非普惠制的豁免。對(duì)于韓國(guó)而言，雖然關(guān)稅水平?jīng)]有提高，但鋼鐵產(chǎn)品出口數(shù)量限制嚴(yán)于此前的貿(mào)易水平，且鋁產(chǎn)品未獲國(guó)別豁免，關(guān)稅稅率被額外提高10%。其次，根據(jù)GATT1994第24.5條b項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)于非自由貿(mào)易區(qū)成員或非協(xié)定參加方的締約方而言，關(guān)稅和其他貿(mào)易法規(guī)的安排總體上也不得高于或嚴(yán)于之前的水平。美國(guó)通過(guò)此次美韓FTA修改給予了韓國(guó)國(guó)別豁免，隨后又給予了澳大利亞等國(guó)以國(guó)別豁免，但對(duì)于未獲得國(guó)別豁免的非締約方——?dú)W盟、加拿大、墨西哥、中國(guó)、印度以及其他WTO成員而言，出口至美國(guó)的鋼鐵產(chǎn)品的關(guān)稅稅率被額外提高了25%，鋁產(chǎn)品關(guān)稅稅率被額外提高了10%。因此，對(duì)于包括中國(guó)在內(nèi)的非締約方而言，國(guó)別豁免的安排都是不符合GATT1994第24條的規(guī)則要求的。

2.不符合安全例外

美國(guó)向WTO提交文件（4月13日，文件編號(hào)WT/DS544/2），聲稱(chēng)232措施并非保障措施，而是基于“國(guó)家安全”并符合WTO的“安全例外”條款。根據(jù)GATT第21.b.ii條，協(xié)定中的任何規(guī)定不得解釋為阻止締約方采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本國(guó)家安全利益所必需的任何行動(dòng)，包括與武器彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動(dòng)。美國(guó)主張，鋼鐵和鋁是生產(chǎn)武器的原材料，也是重要的作戰(zhàn)物資，美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)能夠生產(chǎn)足夠數(shù)量的、質(zhì)量有保證的鋼鐵和鋁，對(duì)于國(guó)家安全來(lái)講至關(guān)重要。然而，美國(guó)的措施并不滿(mǎn)足“基本國(guó)家安全利益”和“所必需的”這2個(gè)重要條件。

從GATT第21條的談判歷史來(lái)看，關(guān)貿(mào)總協(xié)定的締約方傾向于各國(guó)基于國(guó)內(nèi)立法和實(shí)踐各自確定其所認(rèn)為的“基本國(guó)家安全利益”和“所必需的”。這有利于促使成員方通過(guò)外交途徑達(dá)成更加靈活的解決方式，客觀(guān)上避免了由WTO承擔(dān)解決政治問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)。在中國(guó)—原材料案中，專(zhuān)家組在解釋GATT第11.2條a項(xiàng)“其他必需品”（other products essential to the exporting contracting party）一詞時(shí)，注意到了第11條和第21條在文字表述上的區(qū)別，并據(jù)此指出，如何判斷“必需品”不應(yīng)當(dāng)像第21條安全例外那樣由所涉國(guó)家自行判斷。①China-Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials,WT/DS/394/R,para.7.276.這一裁決也印證了上述談判歷史和實(shí)踐中WTO成員的共識(shí)。

《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》序言中列明了擴(kuò)大貨物和服務(wù)的生產(chǎn)和貿(mào)易的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，對(duì)包括國(guó)家基本安全例外在內(nèi)的所有例外條款都應(yīng)當(dāng)作謹(jǐn)慎的狹義解釋?zhuān)灰藬U(kuò)大例外條款的適用范圍?？紤]到中美兩國(guó)并未處于交戰(zhàn)或武裝沖突狀態(tài)，兩國(guó)間雙邊、區(qū)域和多邊溝通和對(duì)話(huà)機(jī)制暢通，更無(wú)必要對(duì)“其他必需品”作擴(kuò)大解釋。

在WTO框架下，GATT1994第21條b項(xiàng)中的“基本國(guó)家安全利益和“所必需的”這2個(gè)術(shù)語(yǔ)都沒(méi)有明確的定義，也沒(méi)有相關(guān)爭(zhēng)端解決案件的裁決對(duì)此進(jìn)行司法解釋。2017年6月，卡塔爾斷交危機(jī)之后，沙特等國(guó)停止了與卡塔爾的物資交易，禁止卡塔爾的飛機(jī)、船只使用其領(lǐng)空、港口，要求卡塔爾公民自斷交之日起14日內(nèi)離境。沙特還關(guān)閉了與卡塔爾的邊境?？ㄋ栐谖C(jī)之后將沙特、巴林和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)的經(jīng)濟(jì)封鎖措施訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。被訴3國(guó)將極有可能援引安全例外作為經(jīng)濟(jì)封鎖的法律基礎(chǔ)。但目前上述案件并未形成生效裁決，專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)將如何解讀“基本國(guó)家安全利益”和“所必需的”這2個(gè)術(shù)語(yǔ)仍然有待觀(guān)察。

盡管如此，WTO并不允許成員濫用安全例外。雖然國(guó)家安全對(duì)各國(guó)政府非常重要，但也不能用于證明每一項(xiàng)政策干預(yù)的正當(dāng)性，更不能被當(dāng)成掩飾保護(hù)主義的萬(wàn)靈丹。從字面含義來(lái)看，援引安全例外的成員對(duì)“基本”（essential）安全利益負(fù)有證明責(zé)任。從字面含義出發(fā)，“基本安全利益”應(yīng)當(dāng)與“一般安全利益”有所區(qū)別。盡管WTO成員可以自行定義“基本安全利益”，但仍要說(shuō)明安全利益為何是“基本”的?？陀^(guān)來(lái)說(shuō)，產(chǎn)能過(guò)剩和市場(chǎng)中的不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題對(duì)于世界最大的經(jīng)濟(jì)體美國(guó)而言，更應(yīng)當(dāng)趨近于一般安全利益而非基本安全利益。

從上下文看，GATT第21條b項(xiàng)中“所必需的”這一術(shù)語(yǔ)的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)與第20條一般例外中的a項(xiàng)、b項(xiàng)和d項(xiàng)中的“所必需的”的含義一致或趨同。在中國(guó)—視聽(tīng)出版物案中，上訴機(jī)構(gòu)指出，第20條中“所必需的”一詞包括對(duì)于爭(zhēng)議措施和可能的替代措施之間的“平衡與考慮”。①China-Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products,WT/DS/363/AB/R,paras.239,242.判斷必要性的程序從爭(zhēng)議措施所涉及價(jià)值的重要性開(kāi)始，最后對(duì)爭(zhēng)議措施和可能的替代措施的各種要素進(jìn)行平衡和考慮，然后應(yīng)當(dāng)將爭(zhēng)議措施和替代措施進(jìn)行比較，以確定能夠?qū)崿F(xiàn)同等立法目標(biāo)的替代措施是否對(duì)貿(mào)易的限制性更小。美國(guó)在232調(diào)查中為保護(hù)國(guó)家安全采取征收特別關(guān)稅的做法，希望通過(guò)解決產(chǎn)能過(guò)剩和市場(chǎng)中的不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題以保障用于生產(chǎn)武器的作戰(zhàn)物資的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)供給。然而，對(duì)于鋼鐵和鋁制品的產(chǎn)能過(guò)剩和不公平競(jìng)爭(zhēng)而言，無(wú)論是反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼還是保障措施都能夠?qū)崿F(xiàn)保障國(guó)內(nèi)生產(chǎn)規(guī)模的目的，而且這些是WTO規(guī)則允許的貿(mào)易救濟(jì)措施。無(wú)論是就制度設(shè)計(jì)、爭(zhēng)端解決實(shí)踐還是透明度而言，傳統(tǒng)的貿(mào)易救濟(jì)手段對(duì)貿(mào)易的限制作用和對(duì)多邊貿(mào)易體制的威脅也都更小。因此，美國(guó)所主張的措施不符合必要性要求。

五、中國(guó)應(yīng)追加起訴美國(guó)鋼鐵產(chǎn)品232調(diào)查的國(guó)別豁免

（一）目前磋商請(qǐng)求的范圍

如前所述，在鋼鐵產(chǎn)品貿(mào)易中，美國(guó)對(duì)韓國(guó)鋼鐵產(chǎn)品授予國(guó)別豁免的安排違反了GATT中的關(guān)稅約束承諾和普遍禁止數(shù)量限制措施原則，違反了最惠國(guó)待遇原則，違反了透明度原則且不符合關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)例外、不符合國(guó)家安全例外。中國(guó)已經(jīng)于2018年4月5日向美國(guó)正式提出關(guān)于鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查及其征稅措施的磋商請(qǐng)求并通報(bào)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。②United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for consultations by China,WT/DS544/1.然而，在磋商請(qǐng)求中對(duì)于國(guó)別豁免問(wèn)題并未明確列明。

首先，磋商請(qǐng)求文本并未直接提及國(guó)別豁免。磋商請(qǐng)求對(duì)爭(zhēng)議措施的描述分為事實(shí)描述、事件列舉和兜底條款3個(gè)部分。事實(shí)描述部分僅描述了美國(guó)從3月23日起對(duì)鋼鋁產(chǎn)品征收附加關(guān)稅的情況，并提到了美國(guó)表示可能進(jìn)一步采取附加關(guān)稅、替代措施或者實(shí)施配額，對(duì)3月28日美韓聯(lián)合聲明中提到的國(guó)別豁免事項(xiàng)并未提及。在事件列舉部分，中國(guó)專(zhuān)門(mén)列明了美國(guó)商務(wù)部發(fā)布的“產(chǎn)品豁免”（又稱(chēng)產(chǎn)品排除）公告，而該公告在“國(guó)別豁免與產(chǎn)品豁免”標(biāo)題下特別指明此項(xiàng)文件僅限于產(chǎn)品豁免。此外，中國(guó)專(zhuān)門(mén)列明了對(duì)鋼鐵①Adjusting Imports of Steel Into the United States,including the Annex,to Modify Chapter 99 of the Harmonized Tariff Schedule of the United States(Presidential Proclamation 9705,83 FR 11625-11630,15 March 2018).和鋁產(chǎn)品②A(yíng)djusting Imports of Aluminum Into the United States,including the Annex,to Modify Chapter 99 of the Harmonized Tariff Schedule of the United States(Presidential Proclamation 9704,83 FR 11619-11624,15 March 2018).征稅的美國(guó)總統(tǒng)公告。這2份公告專(zhuān)門(mén)指明了加拿大、墨西哥與美國(guó)關(guān)系的特殊性，并宣布給予2國(guó)以臨時(shí)國(guó)別豁免，并指出歡迎其他國(guó)家與美國(guó)共同努力以找到“替代性方法”，但當(dāng)時(shí)并未明確“替代性方法”就是永久國(guó)別豁免安排。在兜底部分，中國(guó)指出，磋商范圍也覆蓋與上述描述和列舉有關(guān)的“修改”、“接續(xù)措施”、“替代措施”或“執(zhí)行措施”。雖然國(guó)別豁免可以從廣義上被理解為232調(diào)查的執(zhí)行措施，但畢竟未明確列明磋商范圍包括作為美韓FTA附屬協(xié)議的國(guó)別豁免安排，甚至沒(méi)有使用美國(guó)商務(wù)部公告中使用的“國(guó)別豁免”一詞。

其次，對(duì)比其他WTO成員訴美鋼鋁232征稅措施案件，中國(guó)的磋商請(qǐng)求范圍對(duì)國(guó)別豁免的指向略顯模糊。目前，中國(guó)、印度、歐盟、加拿大、墨西哥、挪威、俄羅斯、瑞士共8個(gè)WTO成員針對(duì)美鋼鋁232征稅措施提出了磋商請(qǐng)求，訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。這8份請(qǐng)求中，印度的磋商請(qǐng)求與中國(guó)的磋商請(qǐng)求在結(jié)構(gòu)、內(nèi)容上幾乎一模一樣。從第三個(gè)提告的歐盟開(kāi)始，包括加拿大、墨西哥、挪威在內(nèi)，雖然磋商請(qǐng)求對(duì)于爭(zhēng)議措施的結(jié)構(gòu)仍然采用事實(shí)描述、事件列舉和兜底條款3部分模式，但在事實(shí)描述中都明確包含了美國(guó)授予韓國(guó)、澳大利亞、阿根廷等國(guó)國(guó)別豁免的內(nèi)容，在兜底條款部分都明確表明磋商范圍包含“任何豁免”。③United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for consultations by European Union,WT/DS548/1;United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for Consultations by Canada,WT/DS550/1;United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for Consultations by Mexico,WT/DS551/1;United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for Consultations by Norway,WT/DS552/1.俄羅斯和瑞士①United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for Consultations by The Russian Federation,WT/DS554/1;United States-Certain Measures on Steel and Aluminium Products,Request for Consultations by Switzerland,WT/DS556/1.磋商請(qǐng)求的結(jié)構(gòu)與敘事邏輯與此前6個(gè)成員略有不同，但二者都在正文中通過(guò)描述或者列舉方式表明磋商范圍包括國(guó)別豁免。與其他6個(gè)WTO成員相比，中國(guó)和印度的磋商請(qǐng)求對(duì)于是否涵蓋國(guó)別豁免表述得不夠清晰和明確。

（二）追加起訴的必要性與可行性

1.必要性

中國(guó)提告美國(guó)鋼鋁產(chǎn)品232調(diào)查及其征稅措施的時(shí)間較早，彼時(shí)美國(guó)的政策走向和國(guó)別豁免實(shí)踐均不清晰。因此，在當(dāng)時(shí)的磋商請(qǐng)求中以兜底條款的方式寬泛地提及國(guó)別豁免是可以理解的。但隨著美國(guó)終止對(duì)歐盟、加拿大和墨西哥的臨時(shí)國(guó)別豁免并開(kāi)征關(guān)稅，美國(guó)對(duì)韓國(guó)、阿根廷、澳大利亞授予永久國(guó)別豁免的事實(shí)越來(lái)越清楚，中國(guó)放任磋商請(qǐng)求保持現(xiàn)狀的做法仍有一定法律風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)DSU第6條第2款，設(shè)立專(zhuān)家組的請(qǐng)求中必須指出是否已進(jìn)行磋商。而根據(jù)DSU第7條第1款規(guī)定，設(shè)立專(zhuān)家組的請(qǐng)求決定了專(zhuān)家組審查事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)職權(quán)范圍。換言之，除非爭(zhēng)端方達(dá)成一致，否則未經(jīng)磋商的措施不能被列入設(shè)立專(zhuān)家組的請(qǐng)求，也不能成為專(zhuān)家組程序?qū)彶榈膶?duì)象。作為美韓FTA附屬協(xié)議的國(guó)別豁免安排如果不能清晰地、毫無(wú)爭(zhēng)議地被列入磋商范圍，則美方在訴訟中很可能主張國(guó)別豁免不屬于專(zhuān)家組審理范圍之內(nèi)而提出初步反對(duì)意見(jiàn)，或者故意以此議題提出與中國(guó)的溝通要求，以達(dá)到拖延程序的目的。

在實(shí)踐中，中國(guó)和美國(guó)的確可以在實(shí)際磋商中對(duì)國(guó)別豁免進(jìn)行磋商，然而此種方法依然存在隱患。磋商是保密的，爭(zhēng)端當(dāng)事方?jīng)]有義務(wù)也不得對(duì)包括專(zhuān)家組在內(nèi)的任何組織與個(gè)人透露磋商的具體內(nèi)容。因此，一旦爭(zhēng)端方對(duì)已經(jīng)磋商的范圍是否涵蓋某個(gè)事項(xiàng)出現(xiàn)爭(zhēng)議，則磋商請(qǐng)求是判斷某項(xiàng)議題是否經(jīng)過(guò)了磋商的最直接、有力和客觀(guān)的證據(jù)。雖然在爭(zhēng)端解決案件中，專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)也同意磋商請(qǐng)求無(wú)須精確地列明所有爭(zhēng)議措施的具體內(nèi)容②Brazil-Export Financing Programme for Aircraft,WT/DS/46/AB/R,para.132.，但是也要求磋商請(qǐng)求所描述的爭(zhēng)議措施應(yīng)當(dāng)足夠清晰和準(zhǔn)確。③India-Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Products,WT/DS/79/AB/R,para.94.中國(guó)目前的磋商請(qǐng)求是否能夠滿(mǎn)足“清晰、準(zhǔn)確”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可能引發(fā)爭(zhēng)議。

2.可行性

對(duì)于中國(guó)而言，通過(guò)補(bǔ)充磋商請(qǐng)求的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)別豁免問(wèn)題的追加起訴，這一路徑是通暢的。DSU第3條第7款明確規(guī)定了WTO成員自我調(diào)節(jié)的責(zé)任，而WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制也將提起爭(zhēng)端解決案件的權(quán)利完全地留給了成員。成員對(duì)于是否提告、何時(shí)提告以及提出何種主張有完全的決定權(quán)，①M(fèi)exico-Anti-Dumping Investigation of High-Fructose Corn Syrup(HFCS)from the United States(Article 21.5-US),WT/DS/132/AB/RW,para.73.當(dāng)然也包括對(duì)在磋商階段追加磋商請(qǐng)求的決定權(quán)。成員通過(guò)追加磋商請(qǐng)求就可以實(shí)現(xiàn)追加起訴，而追加的磋商請(qǐng)求須與所有的磋商請(qǐng)求一樣按照DSU第4.4條的要求由該成員以書(shū)面形式通知DSB及有關(guān)理事會(huì)和委員會(huì)。鑒于中國(guó)已經(jīng)將美國(guó)232措施訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)將作為232調(diào)查國(guó)別豁免的美韓FTA修改追加起訴。

從操作層面，此種追加起訴已有先例。在美國(guó)對(duì)某些中國(guó)產(chǎn)品的關(guān)稅措施案（DS543）中，中國(guó)于2018年4月4日起訴了美國(guó)301征稅建議措施。7月6日，中國(guó)在世貿(mào)組織就美國(guó)對(duì)華301調(diào)查項(xiàng)下正式實(shí)施的征稅措施追加起訴。7月16日，美國(guó)宣布了301調(diào)查項(xiàng)下對(duì)中方2000億美元輸美產(chǎn)品征稅建議措施，中國(guó)再次于當(dāng)日在世貿(mào)組織追加起訴美方征稅建議措施。因此，在DS544案件項(xiàng)下，追加起訴美國(guó)對(duì)韓國(guó)的國(guó)別豁免安排不存在制度和操作層面的障礙。

六、結(jié)語(yǔ)

隨著全球化背景下各國(guó)依賴(lài)程度的加深，WTO成員比以往更加重視對(duì)WTO規(guī)則的遵守與執(zhí)行，因?yàn)閷?duì)權(quán)利義務(wù)的談判和妥協(xié)如果悖離多邊規(guī)則，將或早或晚、以直接或間接的方式影響到它們。即使是在全球范圍內(nèi)發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的美國(guó)也還在向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制陸續(xù)提告歐盟、加拿大、墨西哥、土耳其和中國(guó)等國(guó)對(duì)鋼鐵232的反制措施。②這些案件分別是美國(guó)起訴加拿大反制措施的案件DS557、美國(guó)起訴中國(guó)反制措施的案件DS558、美國(guó)起訴歐盟反制措施的案件DS559、美國(guó)起訴墨西哥反制措施的案件DS560和美國(guó)起訴土耳其反制措施的案件DS561。中國(guó)作為WTO成員在自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)更沒(méi)有任何理由放棄WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制這一選項(xiàng)。

針對(duì)包括232調(diào)查在內(nèi)的中美貿(mào)易戰(zhàn)，中國(guó)已經(jīng)在貿(mào)易對(duì)峙和法律戰(zhàn)方面嚴(yán)陣以待。反觀(guān)美國(guó)，隨著與韓國(guó)、澳大利亞通過(guò)雙邊協(xié)定達(dá)成和解、豁免鋼鐵產(chǎn)品關(guān)稅，其國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)已經(jīng)有不滿(mǎn)之聲。美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)甚至在討論是否要背棄與政府的統(tǒng)一陣線(xiàn)以反對(duì)與韓國(guó)、澳大利亞等國(guó)的和解。在國(guó)際層面，美國(guó)的傳統(tǒng)盟友歐盟、加拿大、墨西哥和日本已經(jīng)采取了針對(duì)美國(guó)232特別關(guān)稅的報(bào)復(fù)措施。俄羅斯和印度也已經(jīng)向WTO通報(bào)擬采取報(bào)復(fù)措施。在這樣一個(gè)劍拔弩張的時(shí)刻，盡管WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制面臨一定的困難和挑戰(zhàn)，考慮到包括歐盟等主要WTO成員在內(nèi)的各方正在為此積極努力，中國(guó)更是應(yīng)當(dāng)在WTO框架下的對(duì)當(dāng)前的亂局進(jìn)行治理和疏導(dǎo)，以期引領(lǐng)未來(lái)國(guó)際貿(mào)易體制的發(fā)展。