周 琪，許津銘，劉苗苗*，畢 軍

（1. 污染控制與資源化研究國家重點實驗室，南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，江蘇南京 210023；2. 南京大學(xué)大氣科學(xué)學(xué)院，江蘇南京 210023）

費用效益分析（cost-benefit analysis, CBA）通過量化的手段分析不同政策實施的成本和收益，為政策制定者、執(zhí)行者以及相關(guān)利益群體的決策提供依據(jù)，被廣泛應(yīng)用于發(fā)達國家政府部門的計劃決策之中，在不同的環(huán)境政策評估中起到了重要的作用。由于涉及多區(qū)域、多部門、不同時間跨度、不確定性等復(fù)雜問題，環(huán)境政策費效分析具有內(nèi)容廣泛性、時空異質(zhì)性、動態(tài)變化性等多種屬性，并且與社會經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)。本文在梳理國內(nèi)外環(huán)境費效研究進展的基礎(chǔ)上，剖析環(huán)境費效分析問題的主要特點及發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展方向，為環(huán)境管理多目標(biāo)決策提供研究思路。

1 環(huán)境費效分析研究進展

1.1 國內(nèi)外研究進展

1844年，Jules Dupuit提出了費效分析和“消費者剩余”的概念，并指出公共工程的效益包含消費者剩余，大于公共工程本身產(chǎn)生的直接收入，應(yīng)以此作為公共項目的評價標(biāo)準(zhǔn)[1]。20世紀(jì)中上葉，費用效益分析的思想開始被引入公共工程項目的評價，從追求項目自身盈利為主要目的轉(zhuǎn)向追求社會效益最大化。隨后，研究對象進一步向公路運輸、城市規(guī)劃和環(huán)境質(zhì)量管理等領(lǐng)域擴展。20世紀(jì)70年代，由于環(huán)境公害事件屢屢發(fā)生，費效分析方法開始應(yīng)用于環(huán)境污染控制領(lǐng)域，用以評價由于環(huán)境污染所造成的危害和改善環(huán)境質(zhì)量所產(chǎn)生的效益。20世紀(jì)90年代以來，美國政府開始注意到環(huán)境和經(jīng)濟之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，要求環(huán)境政策的制定或修改均使用費效分析結(jié)果作為主要依據(jù)。目前費效分析方法廣泛應(yīng)用于歐美等發(fā)達國家的環(huán)境政策評估決策之中，比如，歐洲2008年開展了對《歐洲垃圾填埋指令》政策的費效分析評估，美國2011年開展了對《清潔空氣法案》成本收益的評價[2]。費效分析法的正確使用，推動了環(huán)境管理政策的創(chuàng)新，提高了達到環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的成本有效性。

目前，在我國環(huán)境管理中尚未嚴(yán)格要求對環(huán)境管理決策的成本效益進行評估，但國內(nèi)一些研究機構(gòu)和學(xué)者已經(jīng)開展了一些相關(guān)研究。20世紀(jì)80年代，我國開始開展環(huán)境破壞的經(jīng)濟損失的計量研究[3]，研究的對象是企業(yè)污染[4]、流域污染[5,6]等造成經(jīng)濟損失的估算。20世紀(jì)90年代，我國開始強調(diào)對環(huán)境污染及生態(tài)破壞等社會經(jīng)濟活動的環(huán)境影響進行費用效益分析評估[7,8]。同時關(guān)于環(huán)境污染對人體健康影響的研究也在我國逐漸起步[9,10]，環(huán)境污染的健康損失量化同樣成為環(huán)境費效分析的重要環(huán)節(jié)。而近年來，隨著環(huán)境綜合整治要求的提高，環(huán)境費效分析的應(yīng)用逐步擴展到區(qū)域污染綜合治理方案的優(yōu)化、環(huán)保投資決策、環(huán)境政策評價、重大環(huán)境污染事故防范和應(yīng)急預(yù)案等領(lǐng)域。比如，雷宇等2015年采用BenMAP模型，對國家《大氣污染防治行動計劃》實施后PM2.5污染變化引起的健康效益進行了評估[11]。趙曉麗等于2017年在《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014—2020年）》的背景下，核算了八大主要用能單位以電代煤的經(jīng)濟成本和環(huán)境效益[12]。此外，2016年國家重點研發(fā)計劃立項“多尺度大氣污染防治情景費效模型研究及示范”項目，成為我國環(huán)境費效分析領(lǐng)域的重大實踐[13]。

1.2 費效分析評價方法綜述

針對不同的時空維度、評價目標(biāo)，國內(nèi)外學(xué)者開發(fā)了眾多費效分析評價方法，如市場價值法、揭示偏好法、陳述偏好法、影響路徑法等。不同方法具有不同的適用性，市場價值法可直接通過市場價格核算效益或經(jīng)濟損失；揭示偏好法考察與環(huán)境緊密聯(lián)系的市場的價格和收益，間接推斷環(huán)境經(jīng)濟價值；陳述偏好法一般通過問卷調(diào)研，直接詢問人群的環(huán)境偏好（如支付意愿），以此估算環(huán)境的經(jīng)濟價值；影響路徑法通過建立污染物排放模型、擴散模型、暴露模型等耦合模型組，綜合評估環(huán)境費用和效益。各方法具體的介紹見表1。

表1 環(huán)境費效分析主要評估方法

在對環(huán)境費效分析評估方法進行了系統(tǒng)梳理之外，本文還以大氣污染防治成本效益分析為例對環(huán)境費用效益分類及評估方法進行了具體的說明，以期對環(huán)境費效分析領(lǐng)域的發(fā)展提供思路。

費用效益的分類和界定，因影響類型和終端危害的多樣性，具有多種分類組合方法。美國將費用劃分為“五類”，包括“合規(guī)成本、交易成本、政府管理成本、適應(yīng)成本、分配成本”，而歐盟則將費用簡單劃分為直接經(jīng)濟成本和間接經(jīng)濟成本[2]。效益則可被劃分為經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、健康效益等。以大氣污染防治成本效益評估為例，可考慮社會經(jīng)濟費用效益、公眾健康損益、突發(fā)大氣污染損害評估等因素。

在社會經(jīng)濟費用效益評估方面，針對社會經(jīng)濟費用效益的復(fù)雜性，一些機構(gòu)應(yīng)用可計算一般均衡（CGE）模型來分析大氣污染治理的費用效益，如麻省理工學(xué)院開發(fā)的EPPA模型[14]、Nordhaus等開發(fā)的DICE/RICE模型等[15,16]。此外，在歐盟得到廣泛應(yīng)用的經(jīng)濟能源環(huán)境的一般均衡模型GEM-E3[17]，在上述費用效益分析的基礎(chǔ)上，還考慮對公眾的醫(yī)療支出降低、環(huán)保及相關(guān)行業(yè)發(fā)展基于的評估。耶魯大學(xué)開發(fā)的污染排放實驗與政策綜合評價模型APEEP[18]加入了對大氣污染排放可能帶來的農(nóng)作物和林業(yè)減產(chǎn)、可視度下降、建筑材料損害以及旅游觀光損害的評估。

在健康損益評估方面，USEPA研發(fā)了健康效益評估模型BenMAP[19]，用以評估空氣質(zhì)量改善所帶來的人體健康效益和對應(yīng)的經(jīng)濟價值。該工具在美國及其他國家都得到廣泛應(yīng)用。同時，USEPA開發(fā)了空氣污染控制費用效益與達標(biāo)評估系統(tǒng)ABaCAS，費用評估模塊主要針對大氣污染物減排技術(shù)投入和運行的成本，而效益評估模塊則重點分析不同情景下的空氣質(zhì)量的提升和公眾健康效益的改善。在歐洲也有部分研究利用ExternE模型[20,21]進行空氣污染控制的成本效益評估。

在突發(fā)大氣污染損害評估方面，歐美發(fā)達國家對于環(huán)境損害評估技術(shù)的研究起步較早，美國內(nèi)政部結(jié)合司法實踐，提出了針對美國五大湖區(qū)域的環(huán)境損害評估模型（NRDAM/GLE），同時根據(jù)新的技術(shù)規(guī)范對NRDAM/CME模型進行了修訂。隨后，美國內(nèi)政部土地管理局和國家公園管理局于2003年和2008年分別提出了指導(dǎo)開展自然資源損害評估的工作手冊。歐盟針對環(huán)境損害評估技術(shù)頒布了環(huán)境責(zé)任指令，對初始評估、確定和損害量化、確定和量化增益、確定補充和補償性修復(fù)措施的規(guī)模、監(jiān)測等具體工作的相關(guān)程序進行了規(guī)定。

2 環(huán)境費效分析問題的特點

綜合以上對國內(nèi)外環(huán)境費效領(lǐng)域發(fā)展情況的總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)伴隨著社會經(jīng)濟水平的提升和公眾意識形態(tài)的改變，環(huán)境費效的內(nèi)涵得到了不斷擴展，主要體現(xiàn)在：評估重點從傳統(tǒng)的經(jīng)濟損失評估，發(fā)展到經(jīng)濟、生態(tài)、人體健康損失等的綜合評估；研究問題從單一問題，發(fā)展到復(fù)雜的多時空尺度、多要素耦合的環(huán)境問題；并且環(huán)境費效分析工具也在經(jīng)歷著不斷發(fā)展的過程，組成了復(fù)雜的評估工具箱。綜上所述，環(huán)境費效分析的特點可以概括為以下幾點：內(nèi)容廣泛、時空異質(zhì)、動態(tài)變化并與社會經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)。

2.1 內(nèi)容廣泛性

環(huán)境費效分析方法具有內(nèi)容廣泛性的特點，主要體現(xiàn)為方法的普遍適用性和研究框架及要素的多樣性。一方面，環(huán)境費效分析通過量化或貨幣化的手段對人類活動或管理決策造成的環(huán)境影響或資源損失進行定量化評價，實現(xiàn)將眾多復(fù)雜問題歸一化，因此普遍適用于解決各種環(huán)境問題。另一方面，由于研究對象、研究尺度、研究方法的多樣性、環(huán)境影響的交互性、傳遞性和時空動態(tài)變化性等，環(huán)境費效分析框架及框架內(nèi)各要素復(fù)雜多樣。

但目前，我國尚未形成統(tǒng)一的環(huán)境費效分析評估框架。如何劃定完整、系統(tǒng)的研究框架，避免遺漏和重復(fù)計算是環(huán)境費效分析的核心問題。但評價主體不同的價值取向或利益導(dǎo)向，評價模型不同的理論基礎(chǔ)或模型表現(xiàn)，都會造成環(huán)境費效分析結(jié)果的差異性。研究框架的多樣性和變化性也導(dǎo)致不同研究人員、研究部門，難以形成統(tǒng)一的意見，給推廣、 對接、比較、排序工作帶來困難。

2.2 時空異質(zhì)性

異質(zhì)性是環(huán)境費效分析領(lǐng)域一個重要的問題，包括時間異質(zhì)性和空間異質(zhì)性。從空間尺度考慮，由于我國地域廣闊，各地區(qū)文化背景、發(fā)展階段不同，區(qū)域差異性顯著。伴隨著研究尺度的逐步擴大，在空間維度上的異質(zhì)性逐步擴大。從時間尺度考慮，氣象要素的周期性變化，經(jīng)濟活動的波動上升、大尺度的氣候變化等因素都將影響評價結(jié)果。

此外，不同利益主體對于長期利益和短期利益具有不同偏好，由此也將引發(fā)評價框架或評價標(biāo)準(zhǔn)基于偏好發(fā)生變化。我國以五年作為政策執(zhí)行效果總體評價的重要時間跨度，而由于影響因素的快速變化性和不確定性，短期效應(yīng)的估算具有較大難度，因此提高在短期尺度上政策效果評估的確定性，對于我國環(huán)境管理發(fā)展具有重要意義。

在我國的環(huán)境管理中，對異質(zhì)性問題經(jīng)常采用歸一化的處理方法，而這是產(chǎn)生不公平性的關(guān)鍵原因。從學(xué)術(shù)研究、實際操作的角度，生態(tài)補償是解決不公平問題的典型手段。但補償?shù)姆秶鷦澏ㄊ欠窈侠恚a償對象與手段的選取是否科學(xué)，都需要更多環(huán)境費效分析等方法的系統(tǒng)研究與政治手段的介入。此外，伴隨著區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控思想的不斷深入，如何在多部門合作的前提下處理異質(zhì)性問題也成為當(dāng)今研究的熱點。

2.3 動態(tài)變化性

環(huán)境費效分析還具備動態(tài)變化性的特點。動態(tài)變化性是一個多尺度的過程，可以看作多種因素干擾的結(jié)果。影響費效分析動態(tài)變化的因素主要包括約束條件的變化性、時空分布的變化性以及不確定性。

首先，在現(xiàn)實條件的制約下，如環(huán)境目標(biāo)約束、經(jīng)濟效率因素和非經(jīng)濟效率因素等，特定政策往往無法發(fā)揮出最大效益。其中，非經(jīng)濟效率因素一般包括可操作性、政治的可接受性、靈活性、公益性、公眾的風(fēng)險接受度等問題，是影響政策在現(xiàn)實世界中執(zhí)行效果的最重要的因素，卻往往最難以被量化。伴隨著我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的逐步嚴(yán)格、經(jīng)濟水平的顯著提高、公眾對于環(huán)境問題認(rèn)識的日益深化等，環(huán)境費效分析評估的約束條件正經(jīng)歷著快速的變化，因此也造成了環(huán)境費效分析框架和最優(yōu)解的動態(tài)變化。

其次，受時空異質(zhì)性、約束條件動態(tài)變化性的影響，環(huán)境費效分析的結(jié)果具有時空動態(tài)變化性的特點。環(huán)境費效分析的關(guān)鍵問題之一是如何通過全方位的費用效益評估，實現(xiàn)對環(huán)境政策措施的時空動態(tài)調(diào)整優(yōu)化。環(huán)境政策的成本和效益在不同時間尺度、不同時間節(jié)點、不同空間尺度、不同地區(qū)具有差距，存在特異的函數(shù)關(guān)系組合。環(huán)境政策實施過程中，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實條件靈活、動態(tài)地調(diào)整優(yōu)化措施，即通過費用效益的時空動態(tài)評估來確定政策措施調(diào)整的時間節(jié)點和空間節(jié)點，使政策措施適用于不同時間段和不同空間尺度區(qū)域，同時對優(yōu)化后的政策措施實施新的費效動態(tài)評估，從而形成良性的動態(tài)反饋機制，確保環(huán)境政策的時效性和先進性。

此外，在環(huán)境費效分析的各個環(huán)節(jié)中，由于影響識別、參數(shù)設(shè)置、影響評價等方面存在潛在的不確定性，從而造成了成本和效益分析的不確定性。在解決實際問題時，不可忽略對評估結(jié)果的不確定性描述，同時也應(yīng)通過對參數(shù)的系統(tǒng)調(diào)研、模型優(yōu)化，盡量控制不確定性在可接受的范圍內(nèi)。最終在特定的環(huán)境目標(biāo)的約束下，選擇利益最大化、現(xiàn)實可操作性的最佳平衡。不確定性的引入和控制也使環(huán)境費效分析結(jié)果處于動態(tài)變化中。

2.4 社會經(jīng)濟發(fā)展階段的關(guān)聯(lián)性

環(huán)境費效分析問題與社會經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)。正如上文所指出的，費效分析中的經(jīng)濟效率因素和非經(jīng)濟效率因素等約束條件的動態(tài)變化，影響了環(huán)境費效分析框架和最優(yōu)解的選擇。一般研究只考慮經(jīng)濟效率因素的影響，但本文更加關(guān)注非經(jīng)濟效率因素反映社會現(xiàn)狀的突出能力，尤其是非經(jīng)濟效率因素中的公眾風(fēng)險接受度和環(huán)境風(fēng)險感知水平。廈門人民通過博弈阻止了PX項目在當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)，并迫使項目重新選址，就是反映群眾風(fēng)險感知影響環(huán)境管理決策的一個經(jīng)典案例。

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人們的生活水平逐步提高，環(huán)境問題也在不斷加劇和演變，群眾的風(fēng)險感知也隨之發(fā)生變化。不同風(fēng)險階段民眾風(fēng)險感知的差距不僅體現(xiàn)為絕對數(shù)值上的差異，也體現(xiàn)為風(fēng)險感知水平評價標(biāo)準(zhǔn)和評價基準(zhǔn)的變化。因此，在開展環(huán)境費效分析時，一定要將社會經(jīng)濟發(fā)展階段納入考量的范疇，每隔5～10年就需要重新系統(tǒng)評估一次，這不僅僅涉及了通貨膨脹的問題，還涉及社會價值取向的問題，但往往被大多數(shù)決策者和科研人員忽略。

3 環(huán)境費效分析應(yīng)用潛力及展望

綜上，費效分析可以利用量化或者貨幣化手段綜合考量政策得失，具有內(nèi)容廣泛性、時空異質(zhì)性、動態(tài)變化性并與社會經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)的特點，應(yīng)用廣泛且充滿前景，受到利益相關(guān)者和決策部門的重視。但目前我國尚未將費效分析正式納入政府決策體系中，基于對環(huán)境費用效益特點的充分考量，本文建議從如下方面推進我國環(huán)境費效評估政策體系的建設(shè)：

3.1 盡快建立我國環(huán)境費用效益評估框架

環(huán)境費效分析問題具有內(nèi)容廣泛性的特點，表現(xiàn)為普遍適用于評估各種決策問題，同時研究對象和方法復(fù)雜多變，因此給評估結(jié)果的比較、排序、推廣等工作帶來了困難。所以應(yīng)盡快建立我國環(huán)境費效評估框架，對廣泛內(nèi)容進行系統(tǒng)總結(jié)和準(zhǔn)確的規(guī)定。

（1）在系統(tǒng)梳理我國環(huán)境現(xiàn)狀和環(huán)境管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確界定費效分析的研究對象、研究尺度、研究方法等，提高環(huán)境費效分析應(yīng)用于促進環(huán)境政策的評估、排序和優(yōu)化的能力。

（2）盡快建立多尺度（國家層面、區(qū)域?qū)用?、省和城市層面）的環(huán)境費效評估模型?？紤]到環(huán)境費效分析同時具有內(nèi)容廣泛性和時空異質(zhì)性等特點，同時不同尺度上也具有不同的環(huán)境管理目標(biāo)、環(huán)境管理偏好、環(huán)境管理體系等。因此，應(yīng)該盡快建立我國環(huán)境管理體系中各尺度的標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境費效評估模型，并進一步實現(xiàn)不同尺度模型的耦合和聯(lián)動化。

（3）盡快出臺評估指南和技術(shù)規(guī)范，促使環(huán)境費效分析常規(guī)化，成為環(huán)境管理中的常規(guī)程序。應(yīng)積極借鑒歐美等發(fā)達國家環(huán)境費效分析運行的機制，將環(huán)境費效分析方法納入國家政策制定、評估的標(biāo)準(zhǔn)化程序。盡快出臺評估指南和技術(shù)規(guī)范，形成環(huán)境政策事前評估的運行機制，從而提前發(fā)現(xiàn)政策的優(yōu)缺點，切實提高政策的實施有效性。

3.2 擴展環(huán)境費效評估內(nèi)涵，將生態(tài)補償、風(fēng)險感知納入評估框架

環(huán)境費效分析具有時空異質(zhì)性的特點，應(yīng)將生態(tài)補償機制納入環(huán)境費效評估管理框架，解決異質(zhì)性造成的公平性問題。同時環(huán)境費效分析也受到民眾風(fēng)險感知水平等非經(jīng)濟效率因素的限制，并與社會發(fā)展階段密切相關(guān)，影響民眾的風(fēng)險判斷和政策傾向，也應(yīng)作為政策考量的重要因素納入環(huán)境費效評估框架體系之中。

（1）應(yīng)根據(jù)環(huán)境費效評估結(jié)果，對費效比高的地區(qū)給予生態(tài)補償。比如，一些具有鄰避性質(zhì)的民生工程在建設(shè)和運行中，會對周圍生態(tài)和人體健康產(chǎn)生一定的負面影響。應(yīng)通過費效分析的手段，量化生態(tài)補償?shù)慕痤~，緩解異質(zhì)性造成的公平性問題。

（2）風(fēng)險感知水平會影響個人對政策的主觀判斷，且專家和普通民眾通常具有不同的風(fēng)險感知水平，因此將公眾風(fēng)險感知納入費效評估框架，對于在資源成本約束下，優(yōu)先解決公眾關(guān)心的環(huán)境問題具有重要意義。風(fēng)險感知的引入將進一步影響政策評估的排序結(jié)果，影響環(huán)境管理決策。

3.3 形成動態(tài)反饋、動態(tài)調(diào)整的運行機制

環(huán)境費效分析問題具有動態(tài)變化性、與社會經(jīng)濟發(fā)展階段關(guān)聯(lián)的特點，應(yīng)形成動態(tài)反饋和動態(tài)調(diào)整的自我提升機制，積極適應(yīng)約束條件、不同社會發(fā)展階段下的價值取向的變化，確保環(huán)境政策的時效性和先進性。

（1）展開全方位的費效分析評估，實現(xiàn)對環(huán)境政策條件改變的快速動態(tài)反饋機制。通過提前建立不同政策條件下對應(yīng)的響應(yīng)模型庫，實現(xiàn)對環(huán)境政策條件的快速篩選和應(yīng)用，以提高環(huán)境管理的應(yīng)急響應(yīng)能力。

（2）開展環(huán)境費效分析應(yīng)考慮社會經(jīng)濟、意識形態(tài)發(fā)展階段，形成定期調(diào)整分析框架、指南和技術(shù)規(guī)范的動態(tài)調(diào)整機制。建議以5或10年作為環(huán)境費效分析框架或指南調(diào)整的時間跨度，積極適應(yīng)經(jīng)濟效率因素和非經(jīng)濟效率因素等條件的快速變化。

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