○ 文／本刊記者 趙 玥

污染猛與虎，地球已載不動這幾多愁。 供圖/CFP

爭論了10年之久的“環(huán)境保護稅”，折射出我國經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護中矛盾的方方面面。

激動、滿足、勝利、達成心愿后的輕微茫然……2018年1月1日，爭論了10年之久的“環(huán)境保護稅”終于開征。而一直致力于推進環(huán)保稅改革的全國政協(xié)委員、中國財政學會副會長兼秘書長賈康卻很難用一個詞、一句話來形容此刻的心情。

“市場失效?！边@是賈康等業(yè)內(nèi)人士對于環(huán)保稅法長期缺失的一致觀點。其背后，充斥著發(fā)展理念的較量、法律法規(guī)與行政干預的較量。

事物總是在發(fā)展變化的。隨著環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展間矛盾的增大，“環(huán)?！敝饾u成為熱詞，引起政府到民眾的強烈關注。2015年6月，國務院法制辦公室公布了由財政部、國家稅務總局、環(huán)保部聯(lián)合起草的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》（以下簡稱環(huán)保稅），向全社會公開征求意見。

截至目前，全國已有28個省區(qū)市確定了適用稅率，報地方及全國人大常委會批準和備案。從總體來看，各地環(huán)保稅率的設定基本以原有排污費率為基礎平移，部分地區(qū)有所上浮。從地區(qū)來看，京津冀地區(qū)適用稅率較高，東北和西部地區(qū)則最低。北京的稅額為稅法規(guī)定的稅額執(zhí)行最高標準，然后由高到低依次為天津、河北、上海、山東，均為大氣污染物稅額執(zhí)行的最低標準的4倍及以上。遼寧、吉林、陜西的稅額，確定在稅法規(guī)定的稅額執(zhí)行最低標準。

十年以后，市場贏了。

從“環(huán)境稅”到“環(huán)保稅”

“不容易！”賈康用一連串的感嘆來評論這一新稅種的開征。環(huán)保稅法公布前，他曾多次在全國兩會上以提案形式呼吁開征環(huán)保稅。

和他一樣，中國財稅法學研究會副會長、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文對環(huán)保稅也有著長期的關注與研究，并參與過多個環(huán)保稅立法的相關課題討論。“其實最初我們在討論環(huán)境保護稅時是簡稱為‘環(huán)境稅’，但現(xiàn)在已經(jīng)統(tǒng)一改為了‘環(huán)保稅’。”施正文說，這一提法的轉變主要是為了更好地突顯出環(huán)保稅環(huán)境保護的目的。

“政府首次明確進行環(huán)境稅立法是在2007年6月國務院頒布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》中。”施正文說。其中一項具體政策就是研究開征環(huán)境稅。2008年，由財政部稅政司、國稅總局地方稅司和國家環(huán)保總局政策法規(guī)司三部門聯(lián)合進行的環(huán)境稅研究制定工作正式啟動。

然而此后，環(huán)保稅立法工作進展異常緩慢。究其原因，在于定性問題。

“當時最大的爭論在于，征收環(huán)保稅的主要目的究竟是為了國家財政收入還是保護環(huán)境。”施正文坦言，2008年提出的污染物排放費改稅，最初目的并非出于環(huán)境保護，而是要以費改稅來規(guī)范政府財政收入。

隨著環(huán)境問題越來越嚴重，當前對環(huán)保稅的目的已經(jīng)達成了共識。在黨的十九大報告中，生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展路線上升到極高的地位。施正文表示，環(huán)保稅是以建設生態(tài)文明、綠色發(fā)展為理念，以保護環(huán)境、防止污染為目的的專門稅種。

“世界各國稅收收入一般占到財政收入的90%。但是我國現(xiàn)在除了稅收之外，收費、基金以及其他變相收取的費用，占到了財政收入的很大比例。這就表明我國的政府收入形式不夠規(guī)范。”施正文說，目前我國稅收只占GDP的18%左右，但是大口徑政府財政收入占到了GDP的35%左右。這意味著我國財政的一半是通過其他收入，包括各種費、基金、社保、債務、罰沒、資源補償?shù)鹊??！罢窃谶@個層面上，才提出一定要進行排污費改稅。”

從“環(huán)保稅”到“環(huán)境稅”，一字之差，意義卻大不同。

“環(huán)保稅是環(huán)境稅制中的一個獨立稅種，而未包含環(huán)境稅的全部內(nèi)容?！笔┱慕忉屨f。從廣義上講，環(huán)境稅涵蓋了政府為實現(xiàn)環(huán)保目標、調(diào)節(jié)納稅人環(huán)保行為而征收的一系列稅種，以及采取的多種稅收措施。我國以往所采取立法體例是在消費稅、資源稅、車船稅、增值稅、企業(yè)所得稅等稅種的部分稅目、稅收優(yōu)惠和稅收重課措施、稅率等稅收要素中體現(xiàn)環(huán)保元素。這些輔助性的稅收調(diào)節(jié)措施節(jié)約了立法成本，但針對性不強，難以直接、充分地發(fā)揮環(huán)保效果。

“簡單來說，環(huán)保稅就是為了使綠色理念融貫整個產(chǎn)品生產(chǎn)過程?！笔┱目偨Y道。

法律取代行政監(jiān)管

在此之前，關于環(huán)保稅的另一個爭議點是，國內(nèi)不是沒有采取過經(jīng)濟懲罰手段進行干預。

我國1979年開始實施征收排污費制度，雖然收費標準逐漸抬高，征收逐年嚴格，但施正文仍用“不規(guī)范、不理想”這兩個形容詞來概括。

“我國目前確定的排污費標準普遍低于正常的污染處理費，所征收的費用遠遠滿足不了治理環(huán)境的需要?！笔┱恼f。數(shù)據(jù)顯示，目前的收費標準僅為污染治理設施運轉成本的50%左右，某些項目的排污費甚至不及污染治理設施運行成本的10%，起不到限制排污的調(diào)節(jié)作用。

這樣的后果便是，由于排污收費過低，導致企業(yè)寧愿交納少量的排污費，也不愿意主動治理污染或設法減少排污量，從而縱容了部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中單純追求經(jīng)濟利益而不惜浪費資源、破壞環(huán)境的短期行為。

由于排污費的征管主要由地方環(huán)保部門負責，導致征收程序不規(guī)范、權威性差，給人造成“亂收費、亂攤派”的印象，征收阻力大、征收成本高，甚至在實際征收過程存在尋租空間。

一位業(yè)內(nèi)人士向記者透露，在他過去的考察中，發(fā)現(xiàn)排污費極易遭遇行政干預?！盀榱苏猩桃Y，一些地方政府對于排污費僅僅是象征性收取，完全起不到應有的作用；而排污量小、監(jiān)管不到位的企業(yè)干脆就不交了?！?/p>

究其原因，在于收費的法律位階低，權威性、規(guī)范性、透明性都存在不足?！碍h(huán)保稅第一條規(guī)定了立法宗旨。這是我國實體稅種立法中第一次明確規(guī)定立法宗旨?！笔┱恼f，“征稅是國際上通行的對環(huán)境治理采取的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段。”

據(jù)他介紹，在此之前，湖北等地已經(jīng)嘗試過稅務部門來代替環(huán)保部門收費并取得了不錯的效果。

“一旦改為稅收體制，地方政府就不能隨便減免或者增收。這就避免了排污費在操作上產(chǎn)生的一些地方政府靈活性過大的問題?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍告訴記者，“征收環(huán)保稅一方面實現(xiàn)了有法可依，一視同仁；另一方面促進了市場公平競爭，規(guī)范市場行為。這將從側面對我國節(jié)能減排任務產(chǎn)生有利影響。”

石化行業(yè)影響深重

排污越多，繳稅越高。這一貫穿“費改稅”的基本理念，對于石化行業(yè)來說似乎不是好消息。

“石油和化工行業(yè)是傳統(tǒng)污染物排放大戶，實施環(huán)保稅對石化行業(yè)影響很大。”中國化工環(huán)保協(xié)會理事長周獻慧做出這樣的判斷。

業(yè)內(nèi)人士認為，這次環(huán)保稅的征收，處于石油化工產(chǎn)業(yè)鏈中游的石化行業(yè)是重點監(jiān)控企業(yè)，而上游石油企業(yè)及下游企業(yè)的影響相對較小。

此次“費改稅”，一個最顯著的變化就是,恢復了對固體廢物的征收。周獻慧表示，在固體廢物防治法頒布后，固體廢物排污費在實踐中實際停征，而這次環(huán)境保護稅立法恢復了對固體廢物的征收。一家山東的大型石化企業(yè)表示，近兩年來，他們在收集和運輸固廢的過程中都加大力度，減少了遺漏和污染，但環(huán)保稅開征后，意味著固廢治理還要上一個臺階，需要提高相應的技術。

另一個明顯的區(qū)別在于，“以往只對簡單的常規(guī)污染物征收排污費，而環(huán)保稅征收除常規(guī)污染物以外，其他特征化學污染物絕大部分跟石油和化工行業(yè)排放相關，基本涵蓋了所有石油和化工子行業(yè)?！敝塬I慧說。據(jù)她介紹，應稅污染物種類明顯擴大，其中應稅水污染物涉及6l項，應稅大氣污染物涉及44項。

另一項在業(yè)內(nèi)人士看來具有較強“針對性”的在于，環(huán)保稅重點瞄準了特征化學污染物。這也可以視為為石化企業(yè)“量身定制”。

長期以來，行業(yè)重點關注了國控常規(guī)污染物COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等的治理，而對特征化學污染物尤其是有毒有害物質(zhì)關注度較少，而環(huán)保稅通過對污染物當量進行排序，對前幾項進行征收會倒逼企業(yè)除對常規(guī)污染物治理外，將會開展特征污染物治理。

環(huán)境監(jiān)測面臨考驗

有人的地方就有江湖。

在環(huán)保稅艱難推進的10年中，來自各個部門間的利益博弈一直未曾停止。如今塵埃落定，賈康等人發(fā)現(xiàn)，協(xié)同仍然是一大問題。他坦言道：“環(huán)保稅開征后，部門間的協(xié)作是最大的難點，也是最大的看點?！?/p>

“費改稅之前，排污費由環(huán)保部門征收。他們有具體實踐經(jīng)驗，并擁有環(huán)境測評的工具與機制，便于環(huán)境的評價認定。稅務部門則對稅收程序和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營信息等有全面了解，能夠更好地判斷企業(yè)所繳稅費并進行稅收監(jiān)管。這就涉及各機構間的權職分工及利益問題，部門之間的協(xié)調(diào)機制就顯得尤為重要?！敝袊敹惙▽W研究會會長劉劍文說。

為了解決這個問題，環(huán)保稅規(guī)定了“企業(yè)申報、稅務征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的稅收征管體制，并規(guī)定“應當建立涉稅信息共享平臺和工作配合機制”。這無疑是一大創(chuàng)新，也獲得業(yè)內(nèi)人士的認同。

另外，環(huán)保稅明確規(guī)定，環(huán)境保護主管部門和稅務機關應當建立涉稅信息共享平臺和工作配合機制。這是我國第一部明確寫入部門信息共享和工作配合機制的單行稅法。

“信息共享機制的建立有助于解決部門銜接問題，具有積極意義?！辟Z康指出，環(huán)境保護由費改稅的一大原因是解決目前環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管和排污費征收的身份角色矛盾問題，但能否真正做好環(huán)保、稅務兩部門的銜接工作，有待于相關部門的政策落實，且在銜接過程中造成的行政資源消耗也是需要注意的問題。

相比其他稅收法律法規(guī)，環(huán)保稅的復雜性和技術性十分明顯。環(huán)保稅本身才28條，但附表多達6個。在污染物方面，包括61項水污染物、44項大氣污染物，還涉及水污染物的pH值、色度、氧值等10種，合計115種污染指標，另外還有4大類固體廢物。專家認為，多種污染物和指標都需要測算、計算以及監(jiān)測，比一般稅收征管中涉及的企業(yè)銷售收入等指標要復雜得多。環(huán)保部門協(xié)同配合的積極性，將在很大程度上影響到征管質(zhì)量，需優(yōu)化稅務機關和環(huán)保部門之間的分工協(xié)作工作機制，調(diào)動環(huán)保部門參與征管的積極性。

2017年7月底，國家稅務總局、環(huán)境保護部簽署《環(huán)境保護稅征管協(xié)作機制備忘錄》，重點明確了稅務和環(huán)保部門合作的七大類工作任務，對于具體工作做出指導。2017年，北京、廣東等各地地稅和環(huán)保部門著力加強協(xié)作，開展數(shù)據(jù)共享、信息移交等工作，獲得了一些經(jīng)驗，為今年的具體工作提前開啟了磨合模式。

“環(huán)保稅的計量需要一定的技術手段。在這方面，部門間的配合是一個挑戰(zhàn)?！辟Z康提醒說，“只有環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實，環(huán)保部門、稅務部門恪盡職守，用好現(xiàn)有的環(huán)境制度，才能有效發(fā)揮環(huán)保稅的調(diào)節(jié)作用?！比欢?，近年來，“監(jiān)測設備不運行，監(jiān)測數(shù)據(jù)造假”

的行業(yè)亂象時有發(fā)生。

記者從環(huán)保部得到的信息顯示，2016年7月，環(huán)保部查處了8起上半年污染源自動監(jiān)控設施及數(shù)據(jù)弄虛作假案例。2017年4月，環(huán)保部更是發(fā)布了對京津冀等28個城市的督察通報，直指“花式造假”問題，點明數(shù)起企業(yè)在監(jiān)控設備和監(jiān)測數(shù)據(jù)上動手腳的行為。

有人提出質(zhì)疑，環(huán)保稅要由企業(yè)自己申報，再由環(huán)保部門進行監(jiān)測，如果企業(yè)不如實申報，又該怎么辦？一位中石化旗下的石化企業(yè)人士表示，目前他們的所有排放數(shù)據(jù)已經(jīng)接入環(huán)保局的實時監(jiān)控系統(tǒng)，一旦排放超標即會報警，企業(yè)很難作假。

也有業(yè)內(nèi)人士認為，即使企業(yè)如實上報，仍要加大對環(huán)保部門的監(jiān)管，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性。據(jù)介紹，在環(huán)保稅明確納稅人對申報的真實性和完整性承擔責任的基礎上，對虛假申報、監(jiān)測設備和數(shù)據(jù)違規(guī)的具體情形進行了細化，并提出懲處措施。

“這是一個顯著進步，用物料衡算來代替不真實的監(jiān)測數(shù)據(jù)?！辟Z康指出，目前我國的立法者充分意識到了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假問題并用細化的法律條文解決該問題。

“環(huán)保稅涉及如何監(jiān)測和計量，且企業(yè)的排污量是實時變動的。如果沒有很好的信息共享系統(tǒng)，對稅收部門來說挑戰(zhàn)很大。”在施正文看來，此次環(huán)保稅立法的價值不僅僅局限于環(huán)境保護本身，“環(huán)保稅改革考量著我們的政府、國家治理體系是否有現(xiàn)代化、法治化的思路，是否在往這個方向走，是一個重要的檢驗標準?！?/p>