王 文

（平頂山市圖書館）

1 引言

在面向社會公眾供給圖書館服務過程中，政府購買圖書館服務推動供給機制的多元化。一方面，公共政策持續(xù)發(fā)力推動，為圖書館服務供給機制多元化變革提供了動力。如，2017年3月1日起實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》規(guī)定，“國家采取政府購買服務等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務”；2017年5月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》提出“推動各級政府購買公共文化服務。鼓勵社會組織和企業(yè)參與公共文化設(shè)施運營和產(chǎn)品服務供給?！边@些公共政策將圖書館服務供給置于政府、市場和社會的多元化環(huán)境之中進行考量和設(shè)計，打破了長期以來由政府設(shè)置并委托公共圖書館供給的單一機制。另一方面，政府購買圖書館服務對圖書館服務供給機制的影響有著深刻的學理基礎(chǔ)。如，馬曉軍以交易成本經(jīng)濟學為視角構(gòu)建了政府購買圖書館服務邊界的理論框架，分析何種服務適合購買、何種服務適合公共圖書館生產(chǎn)；［1］劉曉婷等結(jié)合相關(guān)案例，從購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機制、資金管理、績效管理等維度分析了政府購買圖書館服務的實施機制；［2］丁文安通過對案例的比較分析，提出了實現(xiàn)政府購買圖書館服務的市場型契約關(guān)系、參與型契約關(guān)系和網(wǎng)絡型契約關(guān)系。［3］

上述研究表明，圖書館服務供給機制的變革有著廣泛的理論基礎(chǔ)和公共政策背景，但當前的研究對圖書館供給機制的研究在理論化和系統(tǒng)化方面有待進一步拓展。圖書館服務供給機制是指政府或社會選擇何種方式或公共政策工具實現(xiàn)圖書館服務有效供給。正如彼得斯等指出的，為了有效地制定政策，政策制定者必須熟悉他們自己可能采取政策工具的范圍，同時理解不同政策工具之間的差異。［4］可以說，選擇什么樣的圖書館服務供給機制是影響圖書館服務資源配置效率的關(guān)鍵因素，關(guān)乎到政府供給公共產(chǎn)品的合法性和有效性?；诖耍疚囊孕鹿补芾磉\動的公共產(chǎn)品供給理論為視角，將圖書館服務供給的各種機制置于同一個理論框架下進行審視，從整體上對圖書館服務供給機制進行分析，并提出完善供給機制的建議。

2 理論背景與研究問題

2.1 圖書館服務、公共產(chǎn)品及其供給機制

圖書館服務作為政府向社會公眾供給的公共產(chǎn)品貫穿于公共圖書館發(fā)展史，“由公共經(jīng)費（收稅）支持，面向社會公眾提供免費服務”的公共圖書館制度肇始于英美而擴散至全球。［5］但圖書館服務供給的機制隨著公共政策理論和實踐的創(chuàng)新不斷發(fā)生變革。新公共管理運動主張建立在績效上的合約、競爭、市場激勵以及放松管制，強調(diào)民營化、績效評估、戰(zhàn)略性計劃以及其他一些管理主義方法。［6］它在公共服務的供給方面尋求以市場為基礎(chǔ)、競爭驅(qū)動的方法來取代傳統(tǒng)的以規(guī)則為基礎(chǔ)、權(quán)威性驅(qū)動的過程。新公共管理運動最基本的政策建議是將“把掌舵和劃槳分開”，其中，“掌舵”是指公共服務供給的決策和供給，而“劃槳”是公共服務的生產(chǎn)；［7］其基本依據(jù)是，公共產(chǎn)品的“供給與生產(chǎn)的區(qū)分為人們用新的方法來組織地方政府單位與安排它們之間的關(guān)系奠定了概念基礎(chǔ)”。［8］薩瓦斯將公共服務中的基本參與者分為消費者、生產(chǎn)者、提供者（或安排者）。消費者直接獲得或接受服務；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費者提供服務；提供者指派生產(chǎn)者給消費者，指派消費者給生產(chǎn)者或選擇服務的生產(chǎn)者；市政當局、聯(lián)邦政府、志愿組織或消費者自己等都可能是服務的安排者。［9］68由此可見，新公共管理運動通過對公共產(chǎn)品的細分，區(qū)分出公共產(chǎn)品的多種參與主體，從而為公共產(chǎn)品或公共服務的市場化、多元化改革奠定了理論基礎(chǔ)。同時，在我國全面深化改革的背景下，圖書館服務供給機制的變化反映了國家與社會關(guān)系以及公共政策理念的變革。張軍華指出，通過政府購買實現(xiàn)圖書館服務供給源于國家，通過法治化、制度化和市場化重塑與社會關(guān)系的行動，國家不再將自身視為公共事務治理的壟斷者而轉(zhuǎn)變?yōu)楣彩聞罩卫淼膮f(xié)調(diào)者、合作者和制度供給者；政府力求打破圖書館服務的低效、惰性和僵化的局面，尋求更加高效、透明、靈活和多樣化的政策工具，優(yōu)化圖書館服務供給模式。［10］

上述研究表明，圖書館服務作為一種公共產(chǎn)品，在全球新公共管理運動和我國全面深化改革中政府購買公共服務的背景下，通過分離圖書館服務的提供者和生產(chǎn)者，打破了公共圖書館壟斷圖書館服務供給的格局。這為理解圖書館服務供給機制多元化提供了理論基礎(chǔ)和實踐方向。

2.2 政府購買所推動的圖書館服務供給機制多元化

政府購買圖書館服務是政府從履行服務社會對圖書館需求的責任出發(fā)，與圖書館服務組織通過市場化契約向公眾提供特定的圖書館服務，并通過公共資金支付費用的交易行為，政府是購買主體，營利性或非營利性的私人組織是圖書館服務生產(chǎn)者，其特點是“政府出資、契約管理、評估兌現(xiàn)”。［11］政府購買推動圖書館服務供給機制的多元化主要體現(xiàn)在公共政策工具的多元化。薩瓦斯將公共服務供給的政策工具分為政府服務、政府出售、政府間協(xié)議、合同承保、特許經(jīng)營、政府補助、憑單制、自由市場、志愿服務和自我服務等。［9］69在圖書館服務供給機制方面，社會力量通過承接公共圖書館運營與管理、興辦公益性圖書館、向公共圖書館捐贈、志愿服務等形式參與公共圖書館服務體系建設(shè)，［12］包含了大量公共政策工具。

政府購買圖書館服務推動了圖書館服務供給機制的多元化，其核心是政府供給圖書館服務的公共政策工具的多元化。這些多元化公共政策工具有的是已經(jīng)被熟知的，如公共圖書館；而有的剛剛進入公共政策范圍并逐步深入實踐，如合同外包、政府與社會資本合作和志愿服務等；有的是圖書館服務供給的新工具，如特許經(jīng)營、福利券等。盡管圖書館服務供給機制多種多樣，但都隱含著政府與公共產(chǎn)品供給之間的邏輯關(guān)系，同時表明現(xiàn)代公共服務供給的多元化機制。

2.3 分析框架：區(qū)分圖書館服務的提供者和生產(chǎn)者

依據(jù)圖書館服務供給的生產(chǎn)者和提供者的可分離性，將圖書館服務供給機制分為5個類型（見下表）。

表 圖書館服務供給機制的分析框架

3 圖書館服務供給機制分析

3.1 圖書館服務的提供者與生產(chǎn)者都是政府公共部門（玉區(qū)域）

在這一情形下，政府同時扮演圖書館服務提供者和生產(chǎn)者的角色，最常見的是政府通過設(shè)置公共圖書館提供圖書館服務，即政府作出安排，公共圖書館從事圖書館服務的生產(chǎn)。提供公共產(chǎn)品，是政府的基本職能之一，因為現(xiàn)代稅收包含了社會公眾支付給政府供給該服務的價格。蔡冰等認為，公共圖書館基本服務是利用各類文獻信息資源，保障和滿足公眾基本信息和閱讀需求的公益服務行為，具有公益性、均等性、基本性、便利性等特征。［13］因此，公共圖書館生產(chǎn)圖書館服務，有助于克服圖書館服務供給中的“市場失靈”，解決公共產(chǎn)品生產(chǎn)的排他性成本過高和“搭便車現(xiàn)象”，實現(xiàn)圖書館服務生產(chǎn)的規(guī)模效益。

同時，政府間協(xié)議也是在這一情形下圖書館服務的供給機制。政府可以雇用或付費給其他政府以獲得公共服務，前一個政府是服務的生產(chǎn)者，后一個政府則是安排者，這些制度安排就是政府間協(xié)議。［9］71在圖書館服務供給過程中，出現(xiàn)了不同層級的政府、不同地方政府之間的委托代理和協(xié)同合作關(guān)系，最典型的是公共圖書館聯(lián)盟和總分館制。圖書館聯(lián)盟作為一種圖書館聯(lián)合體，受共同認可的協(xié)議和合同制約，以實現(xiàn)資源共享、互惠互利為目的。［14］其本質(zhì)是不同的政府之間圍繞圖書館服務資源配置進行的產(chǎn)權(quán)交易，因為公共圖書館是分屬于不同政府的產(chǎn)權(quán)。公共圖書館總分館制是由若干個建設(shè)主體共建共享的“公共圖書館群”，在特定的地域單元內(nèi)構(gòu)建圖書館服務體系，提供普遍均等服務，［15］總分館制的實質(zhì)是不同層級政府中的上級政府與下級政府之間對于圖書館服務資源一體化配置，改變了“一級政府建設(shè)并管理一個圖書館”的“孤島型”圖書館服務資源配置模式，優(yōu)化了圖書館服務的供給機制。

3.2 圖書館服務的提供者是政府公共部門，生產(chǎn)者是私人部門（Ⅱ區(qū)域）

這一情景是政府購買圖書館服務的標準的形式，其核心是通過市場化契約實現(xiàn)圖書館服務的供給，常見的供給機制主要有以下幾種。① 合同外包。政府可以向社會力量購買公共圖書館運營和管理等政策措施被寫入2015年5月國務院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》。易斌等將無錫新區(qū)圖書館的案例概括為政府引入市場機制，將原應由政府提供的公共圖書館運營和管理服務，交給具備條件的社會組織、事業(yè)單位、企業(yè)或機構(gòu)來完成，并由政府依據(jù)承接者所提供的服務數(shù)量和質(zhì)量來支付費用。［16］② 政府與社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）。圖書館服務供給的PPP機制目的是優(yōu)化圖書館服務的提供和生產(chǎn)，政府與社會資本之間達成伙伴關(guān)系，通過市場化契約明確雙方權(quán)利和義務以確保圖書館服務的供給。政府通過給予社會資本特定時期的特許經(jīng)營和收益權(quán)來換取圖書館服務設(shè)施的有效建設(shè)和運營，實現(xiàn)政府、社會與市場的圖書館服務資源在數(shù)量和稟賦上的優(yōu)勢互補、合作共贏、風險共擔和供給效率。如，江陰市圖書館與咖啡館、茶樓、銀行和社區(qū)等合作打造“三味書咖”，一定程度上解決了總分館體系布局不合理、服務半徑過大等問題，激活了社會資源，提升了服務效能。［17］③ 使用者付費。使用者付費是以為使用者直接提供服務為基礎(chǔ)的，通過付費使受益人和公共部門之間建立一種直接的交換關(guān)系。付費者就是公共服務的直接受益者，即所謂“誰受益誰付費”。對于圖書館服務的使用者付費來說，實際上就是將價格機制引入到圖書館服務供給中來，提高圖書館服務消費與生產(chǎn)的效率，讓使用者的支出與所得服務相一致。當然，這種供給機制僅適用于特殊的圖書館服務，且服務對象易于識別。如，2014年6月，北京市東城區(qū)體育館路街道和民辦公益圖書館“皮卡書屋”，以“政府購買+市場補充”的方式向駒章胡同社區(qū)開放，采取館內(nèi)閱覽免費、外借辦卡的形式，分別對社區(qū)內(nèi)和社區(qū)外的服務對象每年收取400元和800元會費，社區(qū)低保家庭享受免費服務。［18］就圖書館服務供給機制而言，陳紅提出，合同外包制、使用者付費制、補貼制、憑單制和采購配送制等都可能成為未來圖書館服務的供給機制。［19］限于實踐和案例的局限性，相關(guān)供給機制暫不做考察。

3.3 圖書館服務的提供者是私人部門，生產(chǎn)者是政府公共部門（Ⅲ區(qū)域）

在這一情形下，政府（或其設(shè)置的公共圖書館）是圖書館服務生產(chǎn)者，而私人部門是圖書館服務的提供者（或安排者）。這種圖書館服務供給機制是一種特例，即政府出售圖書館服務。薩瓦斯認為，政府向人們出售物品或服務的情形很多，如自然資源使用權(quán)、在大型公共場所舉辦的活動治安服務等。［9］71政府或者政府設(shè)立的公共圖書館能否進行服務出售，是個富有爭議的話題，同時也反映著圖書館服務供給機制在公益性與營利性之間的“鐘擺效應”。在特定的時期，“以文養(yǎng)文”、“以文補文”、“有償服務”等圖書館服務市場化政策具有了強大的制度基礎(chǔ)和合法性邏輯，而公益性、均等性和免費開放的公共圖書館精神與體制回歸打破了市場化走向；［20］但“不改變圖書館原有性質(zhì)與管理模式的前提下開展創(chuàng)收活動”［21］的主張仍是一種重要的發(fā)展理念。在實踐方面，2014年6月，英格蘭藝術(shù)委員會和英國社區(qū)網(wǎng)絡組織Locality聯(lián)合發(fā)布的《英國公共圖書館營收報告》顯示，公共圖書館通過為公私機構(gòu)提供圖書館核心業(yè)務之外的公益性服務或租賃、售賣和新興技術(shù)服務等能夠創(chuàng)收，這些創(chuàng)收有助于緩解圖書館運營經(jīng)費缺口、提升服務水平、促進讀者利用以及推動公共圖書館在法定職能之外的多樣化和可持續(xù)發(fā)展。［22］田利以2016年5月國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于推動文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)若干意見的通知》為依據(jù)，探討了公共圖書館參與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)與股權(quán)、激勵機制與利益分配等問題，呼吁對公共圖書館出售服務進行制度安排。［23］上述理論和實踐研究都涉及到政府出售在圖書館服務供給中的實現(xiàn)問題，隨著組織管理技術(shù)、市場交易技術(shù)和公共服務供給機制的變革與發(fā)展，可望得到合理的安排。

3.4 圖書館服務的提供者與生產(chǎn)者都是私人部門（Ⅳ區(qū)域）

在這一情形下，私人組織同時扮演著圖書館服務提供者和生產(chǎn)者的角色，最常見的供給機制是公益性民間圖書館、志愿服務與自我服務。谷秀潔等以公共產(chǎn)品理論為基礎(chǔ)，認為政府供給的圖書館服務既不可能面面俱到，也不可能完全滿足用戶的個性化需求，因而為公益性民間圖書館發(fā)展提供了機會空間；［24］王子舟認為，公益性民間圖書館具有自發(fā)性、草根性和多樣性的特征，使得“圖書館生態(tài)圈”逐漸從“單一物種”發(fā)展成“多物種共存”的新局面。［25］政府除購買民間圖書館服務外，還可以給以公益性民間圖書館稅收支出和政府補貼，以減少、免除個人或私人組織的納稅義務，或給予資金、免稅、低息貸款、貸款擔保等。志愿服務是指慈善組織或志愿機構(gòu)作為圖書館服務的安排者，通過雇員直接生產(chǎn)或者購買圖書館服務，向社會公眾供給圖書館服務。志愿服務是社會力量參與公共圖書館服務體系建設(shè)的重要模式，利他主義精神、合適的遴選機制和恰當?shù)募顧C制是志愿服務機制的重要動力。［26］作為制度的公共圖書館、公共財政、社會捐贈、志愿者和公益慈善等是相互嵌入的，在相互嵌入的制度環(huán)境中進行社會資源的交換是志愿服務供給機制的制度基礎(chǔ)。［27］可見，志愿服務在圖書館服務供給機制中有著深厚的理論基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和公共政策基礎(chǔ)，它生成于圖書館服務供給的“政府失靈”和“市場失靈”之處，不僅是圖書館服務供給的重要機制，還越來越成為政府購買的重要對象。自我服務是物品供給的基本形式，作為一個自我服務單位，家庭是人們在住房、健康、教育、福利和人力資源等方面最古老也最有效率的服務部門，為其成員提供了廣泛而重要的服務。［9］87其中，以家庭場所存在、以一定數(shù)量知識資源特別是紙質(zhì)文獻為基礎(chǔ)并產(chǎn)生一定公益?zhèn)鞑r值的家庭圖書館，是圖書館服務供給中自我服務機制的重要依托。王子舟等記錄了山西省左權(quán)縣農(nóng)民張小寶創(chuàng)辦家庭圖書館的案例，該家庭圖書館對外免費服務，不僅為所在村莊3,000多名村民提供服務，甚至鄰近縣鄉(xiāng)的村民也前來借閱。［28］與志愿服務類似的是，家庭圖書館是在公共圖書館服務無法覆蓋或無法滿足需求、市場機制又無法發(fā)揮圖書館服務資源配置作用的背景下興起的，為滿足特定群體的需求提供了廣泛而重要的圖書館服務資源。當然，公益性民間圖書館、志愿服務和家庭圖書館與政府提供的圖書館服務既具有替代性更具有互補性，這三種供給機制雖然提供者和生產(chǎn)者都是私人部門，但可以通過合同外包、稅收支出、補貼和福利券等公共政策工具將其從私人物品轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品納入到公共文化服務體系中來。

3.5 圖書館服務的合作治理（Ⅴ區(qū)域）

繼科層制和市場機制之后，合作治理成為公共產(chǎn)品供給的重要機制之一。愛默遜等將合作治理界定為特定公共政策領(lǐng)域中一種結(jié)構(gòu)性的過程安排，政府公共部門及內(nèi)部機構(gòu)、私人部門、社會部門之間通過契約安排被建構(gòu)在特定的公共事務之中，共同完成公共服務的供給和治理。［29］圖書館服務供給的合作治理機制圍繞圖書館服務供給，政府、公共圖書館、市場部門或社會部門等多主體之間通過建立契約關(guān)系，共同完成圖書館服務的供給，且在合作過程中各主體可以在提供者、生產(chǎn)者和消費者的角色之間進行切換。如，作為基層政府機構(gòu)的北京市朝外街道文化服務屮心、作為公共圖書館的朝陽區(qū)圖書館與公益性民間圖書館悠貝親子圖書館三家機構(gòu)合作供給圖書館服務［30］是合作治理的典型案例，通過特定的契約安排，使基層政府、區(qū)（縣）公共圖書館、公益性民間圖書館和社區(qū)參與其中，實現(xiàn)了圖書館服務的供給。佛山市圖書館“智能圖書館”項目是以PPP模式進行建設(shè)和運營的，但也呈現(xiàn)出合作治理的特征。佛山市政府通過資金和政策引導，通過復雜的契約安排，使政府部門、事業(yè)單位、社區(qū)組織和企業(yè)等多元主體共同參與圖書館服務供給。［31］可以說，圖書館服務合作治理機制涵蓋了網(wǎng)絡治理、共同生產(chǎn)、伙伴關(guān)系、權(quán)力共享和多中心治理等關(guān)鍵詞，有助于帶來良好的圖書館服務供給績效，包括提高圖書館服務供給的決策及執(zhí)行質(zhì)量和供給效率，提高圖書館服務供給體系的彈性、適應性和穩(wěn)定性。同時，降低政府壟斷圖書館服務供給的權(quán)力不平等，促進社會參與、社會公平和社會活力。隨著公共產(chǎn)品供給機制多元化的深入推進，合作治理將成為重要的圖書館服務供給機制。

4 結(jié)論與建議

完善面向社會公眾的圖書館服務供給機制的建議是：加強頂層設(shè)計，完善供給機制多元化制度設(shè)計?！豆参幕毡Ｕ戏ā访鞔_了中央和地方各級政府在公共文化服務供給的責任和措施，在未來的立法中，要進一步推進公共文化服務體系建設(shè)、公共圖書館發(fā)展、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府購買的明晰化和具有可操作性，依法明確各級政府、公共圖書館、社會公眾、營利性和公益性圖書館服務組織的權(quán)責關(guān)系。要加強政府供給能力建設(shè)，政府要及時回應社會公眾的圖書館服務需求并作出滿足需求的科學決策；要能夠科學界定政府購買的邊界和范圍，提高優(yōu)化配置圖書館服務資源的能力；要靈活地運用公共政策工具有效整合圖書館服務供給資源，實現(xiàn)圖書館服務高效公平供給；要建立質(zhì)量評價和監(jiān)管體系，建立風險評估、預警和處置和糾紛解決機制；要通過合同外包、政府與社會資本合作、使用者付費、稅收支出、補助和合作治理等措施推動圖書館服務市場的發(fā)展，大力發(fā)展圖書館服務企業(yè)、公益性民間圖書館、志愿組織和家庭圖書館；要通過立法，增加投入、創(chuàng)新治理機制和服務模式等途徑推動公共圖書館持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)揮公共圖書館在圖書館服務供給中的基礎(chǔ)保障作用。

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