周秀枝,周 蓮

(武鋼黨校,湖北 武漢 430081)

一、反腐倡廉法規(guī)為全面從嚴治黨提供根本支撐

1.反腐倡廉法規(guī)是全面從嚴治黨的重要標尺

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設，黨內法規(guī)建設成效顯著。一大批標志性、關鍵性、引領性的黨內法規(guī)出臺，黨內法規(guī)制度體系的框架基本形成。在黨內法規(guī)體系中，黨章是根本，是全黨必須遵循的根本行為規(guī)范；準則是基礎，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》是近年來全面從嚴治黨實踐形成的一系列規(guī)定和舉措的系統(tǒng)化。以黨章為根本遵循，制定或修訂了一系列反腐倡廉法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》，這些新立新修的黨內法規(guī)從不同的側面構建了全面從嚴治黨的法規(guī)體系。

2.反腐倡廉法規(guī)是解決腐敗問題的有力武器

在反腐敗中發(fā)揮法規(guī)制度的懲治和預防功能，實現(xiàn)治標和治本的有機統(tǒng)一，是反腐的根本之道。為了堵住腐敗的制度漏洞，鏟除不良作風和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，黨中央和相關部門著力完善反腐倡廉法規(guī)制度。以問題導向，根據(jù)從嚴治黨實踐需要，不斷制定出臺切實可行的制度規(guī)范，比如，在廉潔自律方面，出臺《中共中央政治局關于改進工作作風密切聯(lián)系群眾八項規(guī)定》；在厲行節(jié)約方面，出臺《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》；在監(jiān)督巡視方面，《關于嚴禁超職數(shù)配備干部的通知》。反腐倡廉法規(guī)體系的健全完善，鞏固了全面從嚴治黨的成果，以建章立制實現(xiàn)激濁揚清、正本清源。

3.反腐倡廉法規(guī)建設是法治反腐的重要任務

堅持用法治思維和法治方式反對腐敗，使反腐敗走向規(guī)范化、制度化，是我們黨遏制腐敗和消滅腐敗的根本方向。黨的十八屆三中全會把深化黨的建設制度改革作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容；黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內法規(guī)體系”作為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分；黨的十八屆五中全會強調全面提高黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨的能力和水平。進入新時代，我們黨要迎接新的執(zhí)政環(huán)境、執(zhí)政使命和執(zhí)政任務對于黨提出的挑戰(zhàn)，必須把黨建設的更加堅強有力，必須從加強黨的自身建設入手，加快形成“全覆蓋”的黨內法規(guī)制度體系。

二、當前反腐倡廉法規(guī)建設的基本狀況及存在的問題

1.反腐倡廉法規(guī)的體系化還需要進一步健全

從形式上看，反腐倡廉法規(guī)主要包括黨章、準則、條例和規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則四個層級；從內容體系上看，根據(jù)《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》中的列舉，反腐倡廉法規(guī)主要包括權力運行與監(jiān)督、預防腐敗、查辦腐敗案件、紀律處分制度和黨員申訴、處理檢舉和控告、紀律監(jiān)察體制機制六個方面。隨著全面從嚴治黨的縱深推進，現(xiàn)有的反腐倡廉法規(guī)體系化略顯不足，還需要加快完善反腐倡廉法規(guī)體系。一是橫向維度看，存在有的領域制度相對健全、有的領域制度還不充分的狀況，如在信息公開、利益沖突防治等方面存在制度空白點。二是從縱向維度看，缺少一部反腐倡廉總則性法規(guī)作為統(tǒng)領，除了主干法規(guī)外，配套的法規(guī)也不完善，有些領域“碎片化”現(xiàn)象還存在。

2.反腐倡廉法規(guī)的權威性還需要進一步增強

根據(jù)2013年12月發(fā)布的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，反腐倡廉法規(guī)制度體系包括了綱要、條例、暫行規(guī)定、通知、意見及辦法等各個層面，與其他方面的制度立法相比較，反腐倡廉法規(guī)從“綱要”到各類“通知”“意見”等，這些都屬于政策性文件層面。從法理上看，暫行規(guī)定、通知、意見等只是法律規(guī)范體系中層級效力較低的規(guī)范性文件，缺乏應有的權威。在實踐中，由于制定主體多元、分散，統(tǒng)籌協(xié)調力度不夠，“單兵突進”現(xiàn)象較多，造成法規(guī)的權威性不夠。

3.反腐倡廉法規(guī)銜接性還需要進一步配套

目前，反腐倡廉法規(guī)體系還包含很多單項具體法規(guī)制度，每個單項法規(guī)各自在一定的范圍內相對獨立地發(fā)揮作用。但同時存在明顯不足，單項法規(guī)制度之間關聯(lián)性欠缺，無法體現(xiàn)協(xié)調配合的整體效果，特別是有的法規(guī)應時性強，出現(xiàn)一種新的腐敗現(xiàn)象就制定一部法規(guī)，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳、急于應付、零打碎敲，導致法規(guī)制度的規(guī)定較為微觀零散，效力不高。如裸官問題大量暴露后，出臺整治裸官的規(guī)定。此外，部分反腐倡廉法規(guī)制度與國家法律對接不夠。如，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第三十三條，因過失犯罪被判處三年以下(含三年)有期徒刑或者被判處管制、拘役的，對照處分黨員批準權限的規(guī)定，報請再上一級黨組織批準后，可以不開除黨籍，但根據(jù)《行政機關公務員處分條例》第十七條，行政機關公務員依法被判處刑罰的，一律開除公職；這明顯體現(xiàn)不出黨規(guī)嚴于國法的要求。

4.反腐倡廉法規(guī)的操作性還需要進一步規(guī)范

十八大以來，反腐倡廉法規(guī)出臺不少，但有些法規(guī)沒有發(fā)揮應有的效力，一些問題仍然屢禁不止。一個重要原因，就是法規(guī)執(zhí)行力不夠，存在“制度懸空”、“制度空轉”的現(xiàn)象。執(zhí)行不力已成為黨內法規(guī)建設的短板。一是有的反腐倡廉法規(guī)制度規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏量的規(guī)定性。二是操作標準寬嚴不一。如，同一違紀處分，因層次不同、系統(tǒng)不同、級別不同、地區(qū)不同而存在執(zhí)紀不平衡或處理畸輕畸重等問題。三是執(zhí)行中帶有主觀色彩。在有的地方和部門，根據(jù)主觀需要對黨內法規(guī)規(guī)范進行取舍，選擇執(zhí)行對自身有利的條款，出現(xiàn)執(zhí)行法規(guī)走樣變形的情況。

三、加強反腐倡廉法規(guī)建設路徑探析

1.統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設計反腐倡廉法規(guī)體系架構

《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》首次闡明了黨內法規(guī)制度體系“1+4”的基本構成。反腐倡廉法規(guī)體系的構建與完善，首先要明確其框架結構。有了明確的框架結構，各項法規(guī)才能各安其位、各司其職。其次，反腐倡廉法規(guī)體系建設，還需要進一步優(yōu)化結構、維持體系的內在統(tǒng)一。黨章位于黨內法規(guī)體系效力位階第一層次，具有最高的效力，其他任何黨內法規(guī)都不能與其相抵觸。從當前的情況看，應該更注重第二和第三層次的法規(guī)建設，一般來說，第二層次的法規(guī)建設主要是對新黨章有關規(guī)定的細化、具體化，把新黨章中的有關規(guī)定突出出來；第三層次的法規(guī)建設主要是結合本地的實際，對第一、第二層次的法規(guī)進行分解，制定出符合當?shù)貙嶋H的實施細則，如《湖北省貫徹〈中共中央政治局貫徹落實中央八項規(guī)定實施細則〉精神實施辦法》。值得引起重視的是，第三層次的法規(guī)建設，各省各地應該大膽先試先行，成熟之后再推廣到全國。第三，要保持反腐倡廉法規(guī)體系與國家反腐敗法規(guī)建設協(xié)調一致。制定黨內反腐倡廉法規(guī)制度時，既要以黨章為根本依據(jù)，又必須嚴格依據(jù)憲法，確保其所有規(guī)定不與憲法相抵觸，并與國家法律相一致。十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。監(jiān)察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用的法律。推進反腐倡廉法規(guī)制度建設，要把社會主義法治的基本原則、方針、要求貫徹和體現(xiàn)在反腐倡廉法規(guī)建設的全過程和各環(huán)節(jié)，保障黨內法規(guī)和國家法律的銜接配套。

2.突出重點，科學確定反腐倡廉法規(guī)建設內容

要在反腐倡廉各個領域、制約監(jiān)督權力各個方面，體現(xiàn)全覆蓋、零容忍的要求。一是重點加強對“一把手”的監(jiān)督制度設計。突出領導干部這個“關鍵少數(shù)”，加強監(jiān)督管理，督促認真執(zhí)行民主集中制，嚴格落實“三重一大”決策制度，健全履職行為公開制度，縮小權力運行的自由裁量空間，強化權力制約的監(jiān)督機制。如，推行新提任領導干部有關事項公開制度的試點，制定領導干部個人有關事項報告抽查核實辦法，加強報告核查結果的運用和違規(guī)懲戒力度。二是要著眼于有效解決腐敗現(xiàn)象在一些領域、環(huán)節(jié)、人群和時期易發(fā)多發(fā)問題，圍繞權力最為集中、利益關系最為直接、最容易發(fā)生腐敗的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，有針對性制定出更有剛性、更加嚴密的防治腐敗的制度機制，切實解決好“紙籠關虎”、“牛欄關貓”等問題。三是加快填補制度空白。要時刻掌握腐敗現(xiàn)象的苗頭性、趨向性問題，時刻掌握社會生活各個方面出現(xiàn)的新情況新問題，對腐敗問題的發(fā)生和發(fā)展，要有準確的預測和判斷，增強制度建設的防范效能。

3.強化執(zhí)行，加強程序性法規(guī)制度建設

習近平總書記強調：法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行。加強黨內法規(guī)制度建設，要堅持制定和實施并重。反腐倡廉法規(guī)體系中不僅包含制約權力的實體性內容，更要包括有操作性的程序性設計。當前，以程序性法規(guī)制度建設提升黨內法規(guī)的執(zhí)行力刻不容緩。一要加強配套制度建設。在主體制度出臺后，要緊密結合實際，制定便于操作的程序方面的配套制度和具體措施，保障主體制度的落實。二要明確制度操作主體。執(zhí)行程序的操作主體不是隨意的，什么機構、什么人來執(zhí)行程序，必須明確規(guī)定。三要規(guī)范操作步驟，制度出臺后怎樣開始、經(jīng)過哪些中間階段、怎樣結束，在操作上要精心設計，使每個環(huán)節(jié)有據(jù)可依。四要壓縮自由裁量空間。加強對職責權限的界定和自由裁量權的約束，保證法規(guī)制度不因執(zhí)法者的看法和注意力的改變而改變。

4.堅持配套融合，做好黨內法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調

黨內反腐倡廉法規(guī)與國家反腐法律在反腐敗規(guī)范體系中的功能定位各不相同，相對獨立,并行不悖。一要科學認識黨內法規(guī)與國家法律之間的關系。黨內法規(guī)嚴于國家法律，國家法律高于黨內法規(guī)?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》對黨的各級領導干部的要求也比《中華人民共和國公務員法》對一般公務員的要求要嚴格得多。黨內法規(guī)要聚集法律底線之上的行為約束，不能越俎代庖規(guī)定應由法律規(guī)定的事項。二要處理好黨規(guī)和國法的銜接配合。把黨內立法與國家立法結合起來，法律已經(jīng)規(guī)定的，黨規(guī)不要重復；法律既沒有規(guī)定也不適合規(guī)定的，黨規(guī)逐步實現(xiàn)全覆蓋。三要明確各自的功能作用。黨內法規(guī)必須與憲法法律相一致，不能相沖突。要發(fā)揮黨內反腐倡廉法規(guī)的及時性、靈活性特點，對于國家法律法規(guī)規(guī)定尚不完善的方面，通過先行制定相關法規(guī)進行補充。要加強黨內法規(guī)體系內在的協(xié)調統(tǒng)一性。根據(jù)黨風廉政建設和反腐敗的新形勢和新情況，對黨內法規(guī)執(zhí)行情況和實施效果開展評估，推進黨內反腐倡廉法規(guī)制度體系的協(xié)調統(tǒng)一和與時俱進。

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