曹 騣，魏 珂，栗 潔，凌 莉，吳 鳴

(武鋼黨校，湖北 武漢 430080)

2015年9月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，并且改組組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司[1]。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員陳清泰認(rèn)為推進(jìn)“管資本”改革，既是國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的改變，也是遵循《公司法》規(guī)定，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過(guò)程。課題組結(jié)合中國(guó)國(guó)資國(guó)企改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，借鑒新加坡淡馬錫經(jīng)驗(yàn)，探索湖北省國(guó)有資產(chǎn)有效監(jiān)管模式，促力監(jiān)管效能的提高。

一、中國(guó)國(guó)資國(guó)企改革及存在的問(wèn)題

中國(guó)的國(guó)企改革始于1978年十一屆三中全會(huì)，國(guó)資改革始于2002年十六屆三中全會(huì)。十六屆三中全會(huì)指出：“堅(jiān)持政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)?！?003年3月，國(guó)資委成立，根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，由國(guó)資委履行出資人職責(zé)，監(jiān)管中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)資委的成立，解決了國(guó)有資產(chǎn)“所有者缺位”的問(wèn)題。這個(gè)時(shí)期的國(guó)資委管理所有的國(guó)有企業(yè)，建立了管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，從法規(guī)上明確了國(guó)有資產(chǎn)的出資人，落實(shí)了國(guó)有資產(chǎn)的責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有利于消除矛盾，盤活國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。國(guó)有資產(chǎn)管理體制穩(wěn)步推進(jìn)，但國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制還不完善，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯(cuò)位等現(xiàn)象，國(guó)有資產(chǎn)流失、違紀(jì)違法問(wèn)題在一些領(lǐng)域和企業(yè)還比較突出，亟需加快調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管職能和方式。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：要完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司[2]。新階段的改革，在一定程度上放棄了絕對(duì)控制權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，堅(jiān)持效率優(yōu)先，堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源，是以實(shí)現(xiàn)國(guó)企功能為導(dǎo)向，分類分層進(jìn)行改革與監(jiān)管，國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)入了分類改革與監(jiān)管的新時(shí)代。

管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，使得國(guó)資委同時(shí)承擔(dān)著規(guī)章制度的制定及產(chǎn)業(yè)布局等宏觀管理職能和國(guó)企管理、改革重組等微觀管理職能，造成政府過(guò)度干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，影響了國(guó)企的市場(chǎng)化運(yùn)作。“婆婆”似的微觀管理，減少了企業(yè)活力，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率難以提升，國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；“婆婆”似的微觀管理，也導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)難以從戰(zhàn)略上思考國(guó)有資產(chǎn)的布局，以至于國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)線過(guò)長(zhǎng)，分布太散。

二、新加坡淡馬錫模式解析

新加坡淡馬錫公司模式是指新加坡政府通過(guò)國(guó)有控股公司對(duì)本國(guó)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管的模式,被譽(yù)為全世界國(guó)有企業(yè)的成功典范。自1974年成立以來(lái)所實(shí)現(xiàn)的股東總回報(bào)率達(dá)到16%。

新加坡國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)行三層架構(gòu)監(jiān)管模式。國(guó)民選舉國(guó)會(huì)議員進(jìn)而產(chǎn)生總統(tǒng),總統(tǒng)委任總理進(jìn)而組成內(nèi)閣產(chǎn)生各部部長(zhǎng)。財(cái)政部的財(cái)長(zhǎng)公司是國(guó)有資產(chǎn)所有者的最高官方代表機(jī)構(gòu)，財(cái)長(zhǎng)公司下設(shè)淡馬錫控股公司等三大國(guó)有控股公司。財(cái)政部長(zhǎng)委任淡馬錫控股公司董事會(huì)成員,淡馬錫控股公司董事會(huì)對(duì)其旗下相關(guān)國(guó)有企業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理,而相關(guān)國(guó)聯(lián)公司自主經(jīng)營(yíng)。國(guó)有控股公司作為政府與企業(yè)之間的隔離層，確保企業(yè)經(jīng)營(yíng)不受政府的行政性干預(yù)。

淡馬錫控股公司成立以后，新加坡政府專注于政策法規(guī)制定和宏觀層面監(jiān)管，將國(guó)有資本授權(quán)給淡馬錫公司進(jìn)行具體經(jīng)營(yíng)。財(cái)政部通過(guò)對(duì)淡馬錫控股公司董事會(huì)來(lái)達(dá)到國(guó)有資本保值增值的監(jiān)管目的，淡馬錫公司董事會(huì)共有10名董事，其中8人來(lái)自政府，董事長(zhǎng)由財(cái)政部副部長(zhǎng)擔(dān)任，董事包括金融管理局局長(zhǎng)、財(cái)政部總會(huì)計(jì)師和貿(mào)易發(fā)展局局長(zhǎng)。淡馬錫公司負(fù)有對(duì)國(guó)有資本保值增值的職責(zé)，定期向財(cái)政部報(bào)告公司經(jīng)營(yíng)狀況，但是財(cái)務(wù)部不干涉公司具體事務(wù)，保障淡馬錫公司完全依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則從事各項(xiàng)商業(yè)活動(dòng)，淡馬錫在投資決策、資金使用等方面完全獨(dú)立自主。其次，淡馬錫控股公司對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)的監(jiān)管重點(diǎn)是公司治理及其掌控的企業(yè)國(guó)有資本的投資運(yùn)營(yíng)上,通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行精簡(jiǎn)化或整合的方式,實(shí)現(xiàn)新加坡國(guó)有企業(yè)資本監(jiān)管的保值增值目標(biāo)[3]。

三、構(gòu)建湖北國(guó)有資產(chǎn)有效監(jiān)管模式的對(duì)策建議

根據(jù)深化國(guó)資國(guó)企改革的要求，借鑒淡馬錫的經(jīng)驗(yàn)，提出以下五點(diǎn)建議。

1.實(shí)行三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式

建立國(guó)有資產(chǎn)管理三級(jí)監(jiān)管框架，設(shè)立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，將國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)給投資運(yùn)營(yíng)公司管理。省國(guó)資委依法對(duì)投資運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行監(jiān)督，投資運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)對(duì)省屬國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理，國(guó)有企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，即形成監(jiān)—管—營(yíng)的三級(jí)框架。著名國(guó)企改革研究專家李錦提出“兩權(quán)分離論—兩把刀論”，國(guó)企改革要在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間切兩刀，一刀從組織體制上切開(kāi)政府與企業(yè)的聯(lián)系，一刀從運(yùn)行機(jī)制上切開(kāi)出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系，使國(guó)有企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體[4]。設(shè)立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司就是從組織體制上切了一刀，切開(kāi)政府與企業(yè)的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)。省國(guó)資委監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該放在國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局、規(guī)范資本運(yùn)作和國(guó)有資產(chǎn)的保值增值上來(lái)。同時(shí)投資運(yùn)營(yíng)公司在國(guó)資委和國(guó)企之間形成了隔離墻，從運(yùn)行機(jī)制上又切了一刀，切開(kāi)了出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)。

2.實(shí)行省國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管制度

按照新加坡淡馬錫模式，財(cái)政部是國(guó)有資產(chǎn)所有者的最高官方代表機(jī)構(gòu)，淡馬錫直接向財(cái)政部負(fù)責(zé)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。我國(guó)目前現(xiàn)狀是國(guó)資委和財(cái)政部都是國(guó)有資產(chǎn)出資人代表，財(cái)政部是金融企業(yè)的出資人代表，國(guó)資委只負(fù)責(zé)一部分經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，由于歷史原因，仍有部分國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)直接從屬于各黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，形成了多頭監(jiān)管。因此，實(shí)行“大國(guó)資”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)一般經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)、金融國(guó)企和文化國(guó)企等的統(tǒng)一集中監(jiān)管將是改革的方向。國(guó)家層面的統(tǒng)一可能還要逐步實(shí)現(xiàn)，但是湖北省層面的統(tǒng)一還是可以實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)在有省份已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，如上海對(duì)金融企業(yè)國(guó)資實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，探索“實(shí)體經(jīng)濟(jì)(產(chǎn)業(yè))+虛擬經(jīng)濟(jì)(金融)+技術(shù)經(jīng)濟(jì)(互聯(lián)網(wǎng))”新模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合。金融資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管，其顯著的表現(xiàn)在于上海國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)平臺(tái)持有的上市公司股權(quán)越來(lái)越多[5]。

3.探索省國(guó)資委監(jiān)管職能轉(zhuǎn)型，實(shí)行分層監(jiān)管

實(shí)行三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式，必然涉及到省國(guó)資委職能轉(zhuǎn)型。這里需要界定清楚出資人職責(zé)、國(guó)資委監(jiān)管職責(zé)和公共管理職責(zé)。出資人職責(zé)是行使國(guó)有股東的權(quán)力，具有資產(chǎn)收益、選擇管理者和參與重大決策的權(quán)力；國(guó)資委監(jiān)管職責(zé)負(fù)有國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，主要強(qiáng)化資本運(yùn)營(yíng)職能，牽頭改組組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，實(shí)施資本運(yùn)作，采取市場(chǎng)化方式推動(dòng)設(shè)立國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金、創(chuàng)新發(fā)展投資引導(dǎo)基金等相關(guān)投資基金；公共管理職責(zé)主要是政策法規(guī)制定和宏觀層面監(jiān)管。

湖北省國(guó)資委下屬還有地市國(guó)資委，原省市國(guó)資委涉及公共管理部分的職責(zé)逐步歸還各行業(yè)部門，省、地市國(guó)資委國(guó)資監(jiān)管模式有三種：第一種，雙重職責(zé)優(yōu)化模式，即地市國(guó)資委同時(shí)履行出資人和監(jiān)管職責(zé)；第二種，純出資人模式，地市國(guó)資委只履行出資人職責(zé)，監(jiān)管職能由省國(guó)資委承擔(dān)；第三種，純監(jiān)管模式，地市國(guó)資委只履行監(jiān)管職責(zé)，授權(quán)國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。課題組建議采用純監(jiān)管模式，有利于分層監(jiān)管、科學(xué)界定監(jiān)管邊界。每級(jí)國(guó)資委履行監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)政策的制定及資本運(yùn)作，加強(qiáng)投資運(yùn)營(yíng)公司董事會(huì)的建設(shè)；國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)國(guó)有資本布局、提高資本回報(bào)率、維護(hù)資本安全。

4.健全國(guó)有企業(yè)資本管理董事會(huì)制度，實(shí)行分類監(jiān)管

健全國(guó)有企業(yè)資本管理董事會(huì)制度。淡馬錫公司成功的基礎(chǔ)是具有完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)及其健全的董事會(huì)制度。省國(guó)資委應(yīng)當(dāng)以完善現(xiàn)代公司治理機(jī)制為契機(jī)完善公司董事會(huì)制度，在董事會(huì)結(jié)構(gòu)上充分考慮專業(yè)背景，建立引入外部董事的有效機(jī)制，使其在企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策過(guò)程中充分發(fā)揮相對(duì)獨(dú)立和制衡的作用。

對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行功能分類，實(shí)施分類監(jiān)管，可使省國(guó)資委對(duì)所屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理更有針對(duì)性，有利于協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高監(jiān)管效能。分類監(jiān)管是西方發(fā)達(dá)國(guó)家各國(guó)政府監(jiān)管國(guó)有企業(yè)的共同特征。2016年，湖北省國(guó)資委已經(jīng)將全省18家省出資企業(yè)劃分為商業(yè)類和特殊功能類兩大類，商業(yè)類國(guó)有企業(yè)又細(xì)分為充分競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)(10家))和承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)(6家)，特殊功能類有2家。

5.創(chuàng)新國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管方式

大力推進(jìn)依法監(jiān)管，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，改變重審批輕監(jiān)管的行政化監(jiān)管方式。通過(guò)事前規(guī)范制度、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，更多運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化、信息化的監(jiān)管方式，減少出資人審批核準(zhǔn)事項(xiàng)，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來(lái)，切實(shí)提高監(jiān)管的科學(xué)性和有效性。

事前規(guī)范制度。嚴(yán)格依據(jù)公司法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例等法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序行權(quán)履職。健全完善湖北省國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度體系，建立出資人監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任清單，清單以外的事項(xiàng)由企業(yè)依法自主決策。通過(guò)“一企一策”制定公司章程、規(guī)范董事會(huì)運(yùn)作、嚴(yán)格選派和管理股東代表和董事監(jiān)事，將國(guó)有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中[6]。事中加強(qiáng)監(jiān)控。建立出資人監(jiān)管信息化工作平臺(tái)，推進(jìn)監(jiān)管工作協(xié)同，整合信息資源，統(tǒng)一工作平臺(tái)，暢通共享渠道，健全湖北省國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)、投資、財(cái)務(wù)等監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提升整體監(jiān)管效能。事后強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。改進(jìn)考核體系和辦法，實(shí)施分類監(jiān)管，分類考核。

從以管企業(yè)為主轉(zhuǎn)向以管資本為主，新一輪深化國(guó)有企業(yè)改革呈現(xiàn)出嶄新面貌，一場(chǎng)極具革命性意義的監(jiān)管體制改革也正悄然發(fā)生。探索湖北省國(guó)資監(jiān)管有效模式，提升國(guó)有資產(chǎn)管理效能，推動(dòng)湖北國(guó)有企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)做大、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，任重而道遠(yuǎn)。

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