周 軍 黃 藤

(1．南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095;2.中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

在后工業(yè)化進程中，伴隨著社會環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長，人類社會呈現(xiàn)出一個新特征，即危機頻發(fā)的風險社會困局。如果說風險社會對既有政府模式及其治理方式提出了挑戰(zhàn)，那么，在思考社會治理變革方案時，我們必須面向后工業(yè)化的現(xiàn)實，全面反思管理型政府模式及其控制導(dǎo)向的治理方式。長遠來看，正是基于這一特定社會現(xiàn)實，政府模式變革及治理方式創(chuàng)新需要我們建構(gòu)起與后工業(yè)化進程中復(fù)雜性社會條件相一致的制度框架和治理體系，才能帶領(lǐng)我們走出風險社會困局，重建良好社會秩序。我們不能用修補既有政府模式及其治理方式的改革方案去回應(yīng)風險社會的挑戰(zhàn)，因為在工業(yè)社會歷史階段，人類所建構(gòu)起來的制度框架和治理體系都是支持競爭的理念和行動的，也正是這種為了有序競爭而結(jié)構(gòu)化的控制導(dǎo)向的思維方式和行動邏輯導(dǎo)致了人類社會在復(fù)雜性和不確定性迅速增長的環(huán)境中陷入風險社會。因而，在重新思考和建構(gòu)全新的政府模式及其治理方式時，必須破除競爭的話語體系，建構(gòu)起合作的話語體系，并在合作理念的指引下開展積極的合作行動。然而，工業(yè)社會的競爭理念和控制思維并不會給全人類合作應(yīng)對風險社會讓路，反而會想方設(shè)法阻止合作行動的開展。在全球化進程中，如果我們僅僅從民族國家自身利益去思考國際關(guān)系、應(yīng)對那些只有共同行動才能化解的危機，那么，人類社會不僅不能從風險社會中走出來，反而會越陷越深而被拖入更深層次的全球風險社會。邏輯地看，合作的話語、理念與行動是人類應(yīng)對危機、走出風險社會的根本出路，而這一愿望在管理型政府及其控制導(dǎo)向的治理方式下是不可能實現(xiàn)的，人類社會需要的是一種支持合作的政府模式及其治理方式。

一、“風險社會”提出的社會治理變革要求

近些年來，人們突然發(fā)現(xiàn)我們時刻受到危機事件的侵擾，我們身邊時時處處圍繞著各種“危機”。而當我們?nèi)ビ^察人類身處其中的社會現(xiàn)實時就會看到，自20世紀七八十年代以來，隨著社會環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長，人類進入了一個危機頻發(fā)的風險社會。如果說20世紀后期的人們對人類社會的危機和風險還不十分敏感的話，那實際上是因為各國在這個時期都進行著政府改革。當各種失靈和危機擺在政府面前時，新自由主義者將這些歸罪于凱恩斯主義，歸罪于政府對社會的積極干預(yù)。因而，新自由主義者為政府改革開出了藥方，而各國政府也恰是按照這樣的診斷和藥方來治理政府失靈，迎接正在向人類迎面撲來的風險社會的。然而，歷史的事實卻證明，按照新自由主義者開出的藥方所進行的各種政府改革并沒有提高政府社會治理能力，而社會也并沒有因這些改革而建構(gòu)起良好的社會秩序。也就是說，不論是在政府還是社會層面上，這些改革都沒有取得預(yù)期效果而提高政府的治理能力和降低社會的風險程度。相反，正是因為這些改革失靈，使人類在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下陷入危機頻發(fā)的風險社會。政府社會治理能力不足而導(dǎo)致的“治理失靈”以及具有內(nèi)在缺陷的改革方案造成的“改革失靈”，將危機和風險積攢了下來，并與環(huán)境中迅速增長的復(fù)雜性和不確定性結(jié)合在一起，共同構(gòu)成了風險社會。因而，擺在政府面前唯一的出路是：變革既有社會治理體系，建構(gòu)一種全新政府模式。唯有如此，它才能引領(lǐng)人類走出風險社會困局，重建良好社會秩序。然而，令人擔憂的是，當危機頻繁發(fā)生時，尤其是在2008年全球性金融危機發(fā)生之后，各種政府都短視地去進行所謂的危機管理，而放棄了通過社會治理體系和政府模式變革去應(yīng)對風險社會中各種問題的積極方案。長期下去，人類將在風險社會中越陷越深，甚至可能走向毀滅。

在后工業(yè)化進程中，社會日益呈現(xiàn)為高度復(fù)雜性和高度不確定性的總體特征。當我們頻繁使用“危機事件”“危機管理”等詞語時，實際上也就很直觀地去描述了人們正處于其中的那個高度復(fù)雜性和高度不確定性的環(huán)境。在社會學(xué)意義上，人類邁入了“風險社會”，意味著人類正身處一個危機頻繁發(fā)生的自然世界和社會環(huán)境當中，而在社會治理的意義上，人類創(chuàng)造出來用于提供人類生產(chǎn)、生活和生存秩序及環(huán)境的政府正面臨著如何進行良好社會治理、建構(gòu)良好社會秩序問題的挑戰(zhàn)。因為在風險社會中，面對各種前所未有的危機以及一浪高過一浪的風險，政府已經(jīng)陷入了治理失靈的局面，即便它試圖通過各種改革方案來扭轉(zhuǎn)這種局面，卻因囿于既有的制度框架和思維模式而陷入改革失靈的境地。如果說人類目前所遇到的這些危機，如2008年第一次全球性金融危機，都是既有政府模式及其治理方案可以暫時性地加以壓制、抗擊、控制的，那么，當更大規(guī)模的金融危機和經(jīng)濟危機、大規(guī)模殺傷性武器危機出現(xiàn)時，僅憑現(xiàn)有的制度框架和政府模式似乎是很難應(yīng)付的。因為不論是哪種類型的危機，都是整個人類社會所要共同面對的迫切問題，風險社會是全世界共同面對的挑戰(zhàn)，它需要世界各國政府攜起手來共同合作。然而，現(xiàn)有的這種支持競爭的制度框架和管理型政府模式，不僅不能幫助我們建構(gòu)起全球合作體系，反而會在其中不斷地破壞合作話語體系的建構(gòu)和合作行動的開展。

在今天，按照既有制度框架和政府模式，我們能夠看到的人類前途似乎只有歷史的終結(jié)和文明的終結(jié)這兩條路可走。歷史的終結(jié)也就是任由人類歷史發(fā)展在風險社會中繼續(xù)走下去，頻繁發(fā)生的危機事件以及可能出現(xiàn)的巨大災(zāi)難將導(dǎo)致人類及其所生活的世界走向毀滅。當然，人類還不至于困難到對此無動于衷，因而，我們會力圖作出積極選擇去逆轉(zhuǎn)歷史的終結(jié)，而放棄人類至今所取得的文明成就。也就是說，文明的終結(jié)意味著人類放棄了工業(yè)社會歷史階段所取得的文明成就，而回到了農(nóng)業(yè)社會的那種狀態(tài)?；蛟S，從另外一個意義上來說，遏制大規(guī)模殺傷性武器、控制環(huán)境污染等，經(jīng)常不被理解為是一種可能會導(dǎo)致文明終結(jié)的做法。因為人類可能會通過科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而創(chuàng)造新武器、新能源來代替它們，這在大多數(shù)人看來是文明的進步，而不是文明的終結(jié)。其實，在既有的制度框架和政府模式之下，新技術(shù)的發(fā)展其結(jié)果并非整個人類社會從中受益，而是掌握這些新技術(shù)的國家、地區(qū)，甚至是個體或集團因其對新技術(shù)的壟斷而受益，與此同時，它又會因現(xiàn)行制度的支持而通過技術(shù)壟斷去奴役其他國家和地區(qū)。如果說新技術(shù)的發(fā)展是一種文明的進步，那么，我們卻在后工業(yè)化的現(xiàn)實中看到了這樣一種矛盾的現(xiàn)象，即技術(shù)文明在進步而政治文明卻仍停滯不前。因而，在歷史的終結(jié)和文明的終結(jié)之間，我們看到，當歷史的終結(jié)所帶來的恐懼使人類社會不得不做點什么去逆轉(zhuǎn)這一趨勢時，人類社會走上了文明終結(jié)的道路，而當人們試圖從文明的終結(jié)中掙脫出來去尋求文明進步的方向時，現(xiàn)有的制度框架和政府模式所支持的競爭關(guān)系又加劇了國內(nèi)、國際的競爭，技術(shù)壟斷所造成的各種潛在危機又迫使人類社會陷入歷史終結(jié)的可能性?！帮@然，現(xiàn)在擺在人類面前的兩條出路都是不可行的，文明進步以及人類走向未來的道路需要我們?nèi)ゼ右蕴剿鳌６@種探索是包含在對當前人類風險社會歷史性質(zhì)的認識之中的”[1]。

如果說風險社會意味著社會的失序和治理的失靈，那么，人類社會在后工業(yè)化進程中所遇到的風險社會現(xiàn)象，在人類社會發(fā)展史上，也曾經(jīng)出現(xiàn)過。我們看到，在人類從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的工業(yè)化進程中，幾乎所有工業(yè)化國家都經(jīng)過了風險社會的歷史階段。事實上，在農(nóng)業(yè)社會歷史階段末期，社會陷入普遍失序的狀態(tài)，而舊的治理體系和統(tǒng)治秩序面對日益增長的復(fù)雜性和不確定性，無法再通過它那陳舊的治理體系回復(fù)原有的統(tǒng)治秩序。新的因素要生成而舊的力量卻茍延殘喘地要維系舊秩序，在這場激烈的沖突中，人類社會在這一時期陷入無法遏制的戰(zhàn)亂年代。盡管人們不愿意看到并試圖通過某些途徑來遏制或鎮(zhèn)壓戰(zhàn)亂，但其效果是極其微弱的，社會很快又烽煙再起，甚至比這之前的情況還要糟糕。新的社會因素要產(chǎn)生并生存下去，而舊的治理體系和統(tǒng)治秩序又不會自動自覺地放棄自己的陣地，因而，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，社會在新舊力量之間的激烈沖突中呈現(xiàn)為風險社會。如果說在工業(yè)化進程中人們還沒有“風險社會”的概念，而用“戰(zhàn)亂年代”就足以描述它了，那么，在今天，人類社會處在了后工業(yè)化進程中，環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長在社會現(xiàn)實中表現(xiàn)出危機頻繁發(fā)生，而人類社會的制度框架和政府模式并沒有在新舊因素的相互沖突中成功地應(yīng)對頻繁發(fā)生的危機。與此同時，政府模式及其治理方式又囿于舊的思維框架和理論范式而陷入改革失靈，這也就無形之中延誤了人類走出困境的最佳時機，因而其結(jié)果是人類社會在后工業(yè)化進程中陷入到了“風險社會”當中。

歷史的事實證明，人類在工業(yè)化進程中選擇自然演進的途徑來實現(xiàn)社會進步使我們遭受了戰(zhàn)爭和無序的痛苦。如果說我們繼續(xù)沿用工業(yè)化進程中那種自然演進的思路去等待收獲后工業(yè)化進程的果實，那么，我們?yōu)榇艘冻霰葢?zhàn)亂年代所遭受的痛苦和損失更大、更多、更沉重的代價，換言之，人類社會的后工業(yè)化道路將通過大規(guī)模的現(xiàn)代化戰(zhàn)爭去開辟。與工業(yè)化進程不同的是，資本主義世界化的征服戰(zhàn)爭所面對的是農(nóng)業(yè)社會地域隔絕的國家和地區(qū)，戰(zhàn)爭所使用的武器也是比較粗劣的。而在后工業(yè)化進程中，20世紀80年代以來的全球化運動正打破工業(yè)社會建構(gòu)起來的民族國家邊界，它留給我們的是一個全球緊密聯(lián)系、全人類共存的世界，工業(yè)社會的科學(xué)技術(shù)造就了各式各樣的大規(guī)模殺傷性武器，因而，一旦我們通過現(xiàn)代化的戰(zhàn)爭去開辟后工業(yè)化道路，那么，最直接也是最慘痛的結(jié)果就是“人類歷史的終結(jié)”。戰(zhàn)爭所造成的毀滅性結(jié)果是令人恐懼的，盡管目前來說它們只是社會發(fā)展的一種可能性，并不是必然發(fā)生的，但是如果我們繼續(xù)沿著既有的制度框架和政府模式走下去，不斷地在相互競爭中制造矛盾和沖突，而不去尋求和平與發(fā)展的積極方案，那么，可能性就會變?yōu)楸厝恍裕植繎?zhàn)爭的勝利將導(dǎo)致全球發(fā)展的失敗，全球戰(zhàn)爭的勝利將導(dǎo)致人類及其生活世界的毀滅。對于處于風險社會中的整個人類而言，我們無法再在既有制度框架和治理體系中繼續(xù)走下去，也不能繼續(xù)維持這種沖突與競爭的局面，因而，進行社會治理創(chuàng)新和政府模式變革是人類面對風險社會的必然選擇。

二、政府模式變革是走出風險社會的突破口

在吉登斯看來，“風險的積極與消極的兩個方面在現(xiàn)代工業(yè)社會的早期就已經(jīng)出現(xiàn)了。風險是一個致力于變化的社會的推動力，這樣的一個社會想要決定自己的未來而不會任由它走向宗教、傳統(tǒng)或者自然界的反復(fù)無?！，F(xiàn)代資本主義之所以與所有以前的經(jīng)濟體制不同就在于它對將來的態(tài)度”[2]?，F(xiàn)在，人類再一次處在了歷史轉(zhuǎn)折點上，再次遭遇風險社會的挑戰(zhàn)。而與以往不同的是，全球化運動將整個人類緊緊地捆綁在了一起，使他們共同面對風險社會中出現(xiàn)的各種共同問題。如果風險社會及其所蘊含的危機是整個人類社會所要面對的共同主題，那么，應(yīng)對風險社會并因此而獲得人類發(fā)展的新機遇，則不僅需要各國政府的通力合作，而且它所取得的成果也將由整個人類社會所共享。任何國家或政府都不可能獨立地完成帶領(lǐng)人類社會走出風險社會的任務(wù)，也不可能獨享人類在這場歷史轉(zhuǎn)型中所取得的文明成果。“事實上，我們正處在一個變化著的歷史階段，后工業(yè)化和經(jīng)濟全球化是我們認識風險社會的坐標。反過來，風險社會中的風險，也是我們進行社會變革的動力。擺在我們面前的唯一出路，就是自覺地變革在工業(yè)社會這一歷史階段中所形成的制度、社會結(jié)構(gòu)和行為模式。只有這樣，才能走出風險社會”[1]。

貝克在描述風險社會時發(fā)現(xiàn)，不論是西方社會還是非西方社會，它們不僅共同享有人類所生活于其中的這個世界的時間和空間，而且它們也同樣要經(jīng)受人類文明發(fā)展進程中不斷出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)。在人類社會發(fā)展的歷史進程中，任何一個國家和地區(qū)、任何一個民族和社會，不管它們是否愿意、是否已經(jīng)準備好，都同樣地站在了同一起跑線上去共同面對人類社會正在面臨以及即將面臨的各種問題。在全球化的進程中，整個人類社會的相互依賴性正變得越來越緊密，“跨國間的相互依存進程的速度、強度和意義與日俱增，以及經(jīng)濟、文化、政治和社會的‘全球化’話語的發(fā)展，不僅意味著任何關(guān)于第二現(xiàn)代性挑戰(zhàn)的分析都應(yīng)當包括非西方社會，而且意味著需要對全球性的折射和反映在這些正在出現(xiàn)的全球化社會的不同方位進行檢驗”[3]3-4。如果說過去我們對全球化進程中人類社會將共同面對的各種問題還存有疑問，那么，“隨著兩極世界的消退，我們正在從一個敵對的世界向一個危機和風險的世界邁進。但‘風險’指的是什么？風險是預(yù)測和控制人類活動的未來結(jié)果，即激進現(xiàn)代化的各種各樣、不可預(yù)料的后果的現(xiàn)代手段，是一種拓殖未來(制度化)的企圖，一種認識的圖譜。當然，每個社會都經(jīng)歷過危險，但風險社會制度是一種新秩序的功能：它不是一國的，而是全球性的”[3]4。因而，我們看到，貝克并不是在民族國家的意義上去觀察風險社會的，而是在全球的意義上去判定整個人類社會未來命運的，因而，他才會將人類從工業(yè)社會轉(zhuǎn)型而達致的社會稱為“全球風險社會”。

其實，20世紀七八十年代以來，人類便已經(jīng)需要面對全球風險社會的問題了，然而，全球化進程尚未完全消解民族國家邊界，國家間的分立與競爭也尚未消除。從目前的情況來看，即便國家間的邊界在全球化進程中消融了，但國家在一定時期內(nèi)還會繼續(xù)存在下去。為此，人類社會在尋求走出風險社會的出路時，還是要以世界各國的政府為主要行動者。如果說走出全球風險社會需要世界各國政府之間的通力合作，那么，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的制度框架和政府模式并不支持合作話語的建構(gòu)和合作行動的開展。因而，全球合作體系的建構(gòu)首先需要各國在制度變革中實現(xiàn)政府模式及其治理方式的變革。如果說各國政府因其特殊的國情、歷史、傳統(tǒng)而形態(tài)各異的話，那么，我們在思考政府模式及其治理方式變革時就要具體問題具體分析。然而，事實上，盡管每個國家都有與他國不同的地方，但它們在政府模式及其治理方方式以及制度安排上卻驚人一致。其實，這也并不難理解，工業(yè)化進程中所建構(gòu)起來的世界各國的制度框架和治理體系實際上都遵循著啟蒙思想家們所設(shè)定的模板。按照這個模板，不論是世界中心、邊緣結(jié)構(gòu)中的中心國家還是邊緣國家，都具有相同的基本理念(民主)、權(quán)力結(jié)構(gòu)(三權(quán)分立)、組織形式(官僚制)、人事制度(文官制度)、治理方式(法治)以及制度模式(法制)等。也就是說，在世界的中心-邊緣結(jié)構(gòu)中，像西歐以及后來的美國等這些中心國家所建構(gòu)起來的社會治理模式，通過資本主義世界化運動的征服途徑復(fù)制到了邊緣國家，即便有時復(fù)制過程是困難的，但是它卻使得世界各國都在工業(yè)社會模板所建構(gòu)起來的話語體系中行事，即便有一些國家或地區(qū)并沒有采用這個模板，但也絕不敢對它說三道四，甚至還要借助它的話語體系來建構(gòu)合法性。

正如我們前面所敘述的，風險社會既是社會環(huán)境中復(fù)雜性和不確定性迅速增長的結(jié)果，同時也是既有社會治理體系陷入治理失靈和改革失靈的結(jié)果。然而，當風險社會在全球范圍內(nèi)沖擊各國政府及其治理體系時，卻沒有一個國家能夠幸免，這恰恰證明，各國的政府模式及其治理方式都陷入治理失靈和改革失靈，換言之，它們的內(nèi)在一致性反映了它們都是工業(yè)社會民主與法制模板的復(fù)制品。任何一個國家或地區(qū)都按照這個模板去建構(gòu)它的制度框架和治理體系，因為按照工業(yè)化進程中資本主義世界化的征服邏輯，任何國家或地區(qū)想要拒絕或否定民主與法制而阻礙中心國家的利益實現(xiàn)，都將受到經(jīng)濟制裁或武力征服。工業(yè)社會的這種同一性追求使得人類在風險社會到來之時無一幸免地陷入其中，即便有個別的國家或地區(qū)想要通過自力更生、與世隔絕的方式超脫出全球風險社會之外，也必然會遭到強力推行民主與法制的中心國家的顛覆，因而，實際上，它在任何時候都不可能超越于全球風險社會之外。歷史地看，工業(yè)化進程中出現(xiàn)的資本主義世界化以及后工業(yè)化進程中出現(xiàn)的全球化運動將整個世界緊密聯(lián)系在了一起，任何國家或地區(qū)都不可能再通過閉關(guān)鎖國的方式建構(gòu)起一個封閉的空間。人類文明發(fā)展的成果在全球化進程中擴散到世界每一個角落的同時，風險也同樣被帶到了各國政府面前，并要求全世界共同面對它。既然我們發(fā)現(xiàn)了在全球風險社會的挑戰(zhàn)面前人類社會的政府模式及其治理方式所存在的問題，那么，我們就需要打破這個僵局，尋求走出工業(yè)社會的制度框架和理論范式的道路，并在全球合作體系的建構(gòu)中攜手走出全球風險社會。而政府模式及其治理方式的變革則要放在對整個工業(yè)社會的制度框架和治理體系的全面反思中進行。我們看到，在全球化、后工業(yè)化進程中，自覺超越工業(yè)社會民主與法制的模板，去建構(gòu)一種全新的制度框架和治理體系是人類社會進行政府模式及其治理方式變革，從而帶領(lǐng)全人類走出全球風險社會的根本出路。

三、在新的制度框架下建構(gòu)新的政府模式

在工業(yè)社會歷史階段，民主是保障社會運行良好秩序的一種制度。然而，在工業(yè)社會的形式化框架中，民主在很大程度上都是作為一種理念、一種意識形態(tài)，而不是作為可以真正實現(xiàn)的制度而存在的。也就是說，在工業(yè)社會歷史階段，人們尚未找到一種現(xiàn)實的途徑去實現(xiàn)作為制度的民主，于是只有將之抽象為人的理想和信念，使之脫離人類社會的現(xiàn)實，甚至使之具有神化色彩。因而，在主觀空間結(jié)構(gòu)上，工業(yè)社會將民主劃歸理想、信念和意識形態(tài)的層面，而在歷史時間軸線上，則將民主的原始模型追溯到古希臘?；仡櫣畔ＥD時代的歷史，我們就會發(fā)現(xiàn)，在當時那種人奴役人的社會條件下生成的“民主”，被用來解釋和建構(gòu)工業(yè)社會的社會運行制度，無論如何都是工業(yè)社會中信奉自由、平等的人們所無法接受的，然而，幾乎所有關(guān)于民主的學(xué)術(shù)作品都將民主的起源歸功于古希臘人的創(chuàng)造。實際上，這就從另一個側(cè)面證明了，在工業(yè)社會歷史階段，民主時常陷入到政治修辭行列中。不論是近代社會的意識形態(tài)建構(gòu)還是作為人類社會古老的制度創(chuàng)造，民主始終都保持著概念含混、意義矛盾的特性。作為工業(yè)社會一切制度設(shè)計的理想，它超脫于社會現(xiàn)實之上而鼓勵人們?nèi)ゲ粩嘧穼ど鐣卫淼拿篮靡饩常鳛橐环N社會治理的制度框架，民主則又走上了追求形式合理性的畸形發(fā)展道路。在工業(yè)社會的科學(xué)范式和運行邏輯中，只要形式是科學(xué)、合理的，那么，它所產(chǎn)生的結(jié)果也必然是科學(xué)、合理的。民主在其形式上表現(xiàn)為三權(quán)分立、代議制、選舉、協(xié)商等，因而，當人們在宣傳、鼓吹民主的理念和制度時，實際上，他們是在推行民主的這些形式。在工業(yè)社會的話語霸權(quán)中，民主已經(jīng)成了中心國家向邊緣國家推送的制度理念，成為了中心國家抽取邊緣國家財富的重要機制，這就導(dǎo)致世界上所有國家，不論它們是否采用民主之制度、捍衛(wèi)民主之精神，都宣稱自己是民主國家，甚至?xí)r常通過民主的各種制度形式來實現(xiàn)獨裁、統(tǒng)治及霸權(quán)的合法化。

在積極的意義上，民主作為一種理念和一種制度，它在人類從農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)社會的過程中打破了宗教的和封建的等級秩序而建構(gòu)起自由、平等的權(quán)利意識，民主確實發(fā)揮了非常巨大的作用。然而，民主的理念和民主的制度只有在工業(yè)社會的低度復(fù)雜性和低度不確定性的環(huán)境中才會發(fā)揮出如此出色的功能。我們看到，在工業(yè)社會歷史階段，社會運行的良好秩序有兩種不同的制度模式：一個是民主，而另一個則是集權(quán)。在民主和集權(quán)之間，人們經(jīng)常爭得面紅耳赤。然而，在工業(yè)社會的科學(xué)范式和制度設(shè)計中，不論是民主還是集權(quán)都符合其還原論的哲學(xué)理念。按照還原論的哲學(xué)理念，制度設(shè)計者將社會還原至原子化的個人，并從個體出發(fā)，去思考和設(shè)計出民主的理念和制度。而在另一個極端上，盡管制度設(shè)計者反對民主的個人主義傾向，但他們也同樣走上了還原和化簡的思維窠臼，只不過走上了一個截然相反的方向。如果說民主所蘊含的是化簡的還原論思維，那么，集權(quán)則走上了化簡的整體論思路，或者可以說，化簡在民主中表現(xiàn)為從個體出發(fā)的個人主義，在集權(quán)中則表現(xiàn)為從群體出發(fā)的整體主義。而不論是何種制度模式，都沒有脫離工業(yè)社會低度復(fù)雜性和低度不確定性的環(huán)境。因為只有在這樣的環(huán)境之下，民主或集權(quán)的邏輯才會成立。而在后工業(yè)化進程中，個體與群體之間的古老分界正隨著環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長而走向了消解。因而，從個體或群體出發(fā)去思考社會建構(gòu)的制度模式也就失去了意義。如果說我們需要在后工業(yè)化進程中去思考政府模式變革的方向，那么，超越民主與集權(quán)制度模式的爭論而走向?qū)で笠环N全新的制度模式和話語體系則是人類社會必然的歷史選擇。如果說與民主和集權(quán)的制度模式相一致的政府模式是管理型政府，那么，在后工業(yè)化進程中，政府模式變革的方向?qū)⒊蛞环N全新的政府模式，而我們則將之稱為服務(wù)型政府模式。

我們看到，在工業(yè)社會歷史階段，不論是作為解決復(fù)雜問題的思路，還是作為通過政治動員來合法化集體行動的修辭，民主的理念都是最具積極意義的一種意識形態(tài)。然而，在后工業(yè)化進程中，形式民主所蘊含的控制導(dǎo)向的思維方式和行動邏輯正隨著問題的復(fù)雜化、環(huán)境的不確定性而使民主的積極價值日漸衰落。甚至可以說，當人們進行低度復(fù)雜性問題的處理、應(yīng)對低度不確定性的環(huán)境時，管理型政府模式及其控制導(dǎo)向的治理方式是奏效的，而在風險社會中，人類社會處在了高度復(fù)雜性和高度不確定性的時代，復(fù)雜問題的處理和對應(yīng)無法通過分散化個體的整合和通過同一化集體的規(guī)訓(xùn)去加以實現(xiàn)，甚至這些只會令問題變得更加難以應(yīng)對、更加難以解決。在這種從適應(yīng)到不適應(yīng)、從有效到無效的轉(zhuǎn)變中，我們看到，在人類社會的工業(yè)化進程中生成的民主理念具有偉大的歷史進步意義，同時，它所蘊含的歷史性也就毫無疑問地暴露出來了。在后工業(yè)化進程中，民主的理念和話語體系走向了衰落并慢慢退出歷史舞臺，而一種全新的理念和話語體系正應(yīng)運而生。處在風險社會中的人們越來越感受到，這一全新的理念和話語體系便是合作。不論是在全球風險社會當中，還是在作為后工業(yè)社會總體特征的高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下，合作的理念和話語體系所激發(fā)出來的行動者之間的合作行動必將展現(xiàn)出應(yīng)對和處理各種復(fù)雜問題的超強潛力。而在政府模式變革意義上，從民主走向合作，它所需要的不是管理型政府，因為它是追求形式合理性的，而服務(wù)型政府則不同，它是追求實踐理性的，因而，這種政府模式能夠在合作理念的指導(dǎo)下開展社會治理活動，并反過來促進合作話語體系建構(gòu)。

在工業(yè)社會歷史階段，與民主理念相呼應(yīng)的是法制(法律制度)。作為近代以來人類社會中生產(chǎn)、生活以及生存得以有序開展的基本框架和基礎(chǔ)坐標，人類文明在工業(yè)社會的歷史階段中所取得的一切發(fā)展與進步都與法制這一重大政治成就緊密聯(lián)系在一起。因而，反觀工業(yè)社會的制度設(shè)計，法律制度無疑是政府開展社會治理活動的一個基本框架，而按照這一制度設(shè)計邏輯，作為社會治理唯一主體的政府，它所進行的一切活動都應(yīng)依據(jù)法律的規(guī)定進行，政府活動只有在法律所劃定的框框之內(nèi)才具有合法性，而一旦超出法律條文所規(guī)定的內(nèi)容，那么，政府及其工作人員的行為也就失去了法律的保障。因而，對于政府及其工作人員而言，法律是其保證其行為及其后果之確定性的一種控制導(dǎo)向的設(shè)計，在法制框架下所進行的“法治”，是人類在工業(yè)社會歷史階段尋求確定性的集中表現(xiàn)。也正是基于工業(yè)社會通過控制導(dǎo)向的思維方式和行動邏輯而進行的確定性追求才使得這一時代的人總是將法制神圣化，任何活動的開展、各種社會問題的應(yīng)對和處理都要處于法律制度的框架之下，社會治理活動也要嚴格依照法律進行。“工業(yè)社會的政府要求人們遵循統(tǒng)一的行為規(guī)則，從而實現(xiàn)了‘法律面前人人平等’，法律或者說自由、平等的基本理念為因‘脫域化’而形成的多樣化社會提供了一個統(tǒng)一的框架，并在一定程度上化解了由于差異和多樣化所造成的沖突，為人們之間的交往和共同行動奠定了基礎(chǔ)，也使社會獲得了穩(wěn)定秩序”[4]。然而，當人類社會再一次處在歷史轉(zhuǎn)折點時，日益涌現(xiàn)出來的新因素不斷地向法律制度提出挑戰(zhàn)。按照法制框架的基本邏輯，新因素的出現(xiàn)都是可以納入到法律制度的框架當中的。如果說正在涌現(xiàn)的新因素能夠納入到法律制度的框架之中，并能夠使人類社會繼續(xù)通過它來尋求確定性，那么，人類在邁向后工業(yè)社會的歷史轉(zhuǎn)折點時也就不會陷入風險社會，因為一切與風險、危機相關(guān)的新因素都被納入到了基于法律制度進行社會治理的管理型政府的強大控制體系之下了。然而，社會發(fā)展的現(xiàn)實是，人類當前已經(jīng)陷入到風險社會當中了。因而，在后工業(yè)化進程中，隨著環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性的迅速增長，法律制度所起到的積極作用正在式微。在風險社會中，越來越多新因素的涌現(xiàn)要求一種全新的制度框架，也只有在全新的理念之下所進行的制度重構(gòu)才能幫助人類走出風險社會，并做好準備迎接正在向人類撲面而來的后工業(yè)社會。

民主是具有歷史性的，法制也同樣具有歷史性。在人類社會的制度發(fā)展史上，法制可以說是人類社會在工業(yè)化進程中所獲得的一項偉大的理論創(chuàng)造。歷史地看，人類在農(nóng)業(yè)社會歷史階段，并沒有創(chuàng)造出近代以來這樣的法制。在農(nóng)業(yè)社會的身份等級結(jié)構(gòu)中，一切社會問題都是在權(quán)力制度(權(quán)制)的框架下依照權(quán)力進行統(tǒng)治(權(quán)治)。而在這一歷史階段所出現(xiàn)的律法、道德都是進行權(quán)治的手段和工具。如果說在農(nóng)業(yè)社會的自然秩序中，社會是按照自然秩序原理進行建構(gòu)的，那么，農(nóng)業(yè)社會的身份等級所構(gòu)成的人與人之間在空間上的勢能差異使得權(quán)力時刻都在社會運行中發(fā)揮著決定性作用，而與此同時，按照這樣的邏輯和原理，農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治者則非常樂意地進行了權(quán)力制度的建構(gòu)，并使一切統(tǒng)治都置于權(quán)力制度的框架之下依照權(quán)力大小而進行統(tǒng)治秩序的建構(gòu)，而只有大小之分的權(quán)力無處不在地體現(xiàn)了一種不平等的身份等級關(guān)系。因而，在工業(yè)化進程中，通過對人的權(quán)利(人權(quán))的發(fā)明，啟蒙思想家們希望推翻基于權(quán)力之上的不平等的等級社會，而建構(gòu)起一個基于權(quán)利之上的平等、自由的社會。當不斷涌現(xiàn)出來的要求自由、平等的因素超脫于權(quán)力制度的框架之外而構(gòu)成了風險社會時，權(quán)力制度及其權(quán)治方式便失靈了，并在社會治理的意義上要求一種新的制度框架及其治理方式。因而，在社會治理的要求和啟蒙思想家們的設(shè)計這兩個層面上，人類在工業(yè)社會歷史階段創(chuàng)制了法律制度及其法治方式來走出風險社會，并創(chuàng)造了整個工業(yè)社會歷史階段的文明成就?？梢哉f，人類在工業(yè)社會的歷史階段所提出的治理需求和文明進步要求都在法制的框架下得到了實現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型過程中，權(quán)力制度及其權(quán)治方式無法適應(yīng)于社會環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性增長，阻礙了人類社會發(fā)展，并使人類陷入風險社會當中，因而，需要法律制度及其法治方式去替代它，以重建社會秩序。

同樣地，在人類社會的后工業(yè)化進程中，法律制度及其法治方式也遭遇了同樣的命運，甚至可以說是更深層次的。人類陷入到了全球風險社會當中，因而，我們這個時代賦予我們的使命正是去探索一種全新的制度框架及其治理方式。“從人類社會治理演進的邏輯來看，從當下的現(xiàn)實需求來看，從后工業(yè)化進程中所展現(xiàn)出的各種各樣新跡象來看，可以替代法制的，應(yīng)當是一種道德的制度，可以簡稱為‘德制’。與這種道德制度相伴隨的，將是一種道德的治理，即‘德治’”[1]?；蛟S正如法制的“荒唐的念頭”所遭遇到的冷眼一樣，道德制度(德制)及其德治方式的提出也會遭遇類似的命運。在面向后工業(yè)社會的治理體系中，社會治理的制度框架既不是沒有德制的以法律為至上準則的法制，也不是以法律為中心、道德為補充的機制，而是法制和德制辯證統(tǒng)一的?！霸诮y(tǒng)治行政和管理行政中，道德是法律的補充，行政道德是一個‘軟’約束機制?！诜?wù)行政中，法律與道德的關(guān)系恰恰相反，法律是道德的補充。只有當?shù)赖碌募s束機制失去效力時，法律才出場，因而法律可以變得更加嚴厲，為行政道德提供強有力的法律支持”[5]。因而，后工業(yè)社會的道德制度是法制與德制的辯證統(tǒng)一，并因其突出道德制度在社會治理活動中所起的決定性作用，我們用道德制度來指稱它。而如果說法制及其法治方式因人權(quán)思想的提出而變成了現(xiàn)實，那么，人類面向后工業(yè)化的現(xiàn)實而提出來的道德制度及其德治方式的構(gòu)想，也要在不斷地探索和發(fā)現(xiàn)中尋求其實現(xiàn)的途徑。因而，在德制的框架之下，政府模式需要從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，也只有通過服務(wù)型政府模式及其治理方式，道德制度及其德治方式的構(gòu)想才能成為活生生的現(xiàn)實。這就是我們這個時代賦予我們變革政府模式及其治理方式的歷史使命。

[1] 張康之．論風險社會中的治理變革[J].天津行政學(xué)院學(xué)報，2010(1)：49-56．

[2] 安東尼·吉登斯．失控的世界[M].周紅云，譯.南昌：江西人民出版社，2001：20．

[3] 烏爾里?！へ惪耍澜顼L險社會[M].吳英姿，孫淑敏，譯.南京：南京大學(xué)出版社，2004．

[4] 邵娜．網(wǎng)絡(luò)時代行動主義的興起及其治理訴求[J].河南師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2017(1)：32-38．

[5] 張康之．公共行政中的哲學(xué)與倫理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：312．