黨的十九大報告將“全面依法治國”作為新時代社會主義法治建設(shè)的重要方略。在中國，由于近代以來，法治落后于西方發(fā)達國家，所以當(dāng)下全面依法治國需要頂層設(shè)計，自上而下地推進。

學(xué)術(shù)界一般認為，法治在西方已經(jīng)有了兩千多年的發(fā)展歷史，且這一傳統(tǒng)一直未曾中斷。至中世紀后期，由于文藝復(fù)興、羅馬法傳播和宗教改革等重大事件，法治在英、法等歐陸國家中自然生長，通過資產(chǎn)階級革命，成為治理國家的主要方式。之后，又通過幾百年時間的發(fā)展、完善，終于成為一種成熟的國家治理模式。而在東方國家如日本、中國，拉美國家如巴西、阿根廷，近代化起步比較晚，時間比較短。在這種情況下，國家的治理，包括法治，就常常通過中央政府的頂層設(shè)計，由國家自上而下地推進，才能取得成效。但實際上，自然生長發(fā)展成熟的法治國家并不多，除了英、法這兩個近代西方法治文明發(fā)源地的國家以外，其他絕大多數(shù)國家包括德國、美國等西方發(fā)達國家，其法治發(fā)展也都是走了頂層設(shè)計的道路。

1787年美國制定了《聯(lián)邦憲法》。在取得了法定多數(shù)州的批準以后，《聯(lián)邦憲法》以及所附前十條修正案《權(quán)利法案》于1789年生效，美利堅合眾國政府宣告成立，華盛頓（George Washington，1732—1799）宣誓就職第一任總統(tǒng)。在此過程中，美國的一批開國元勛對國家治理模式進行了頂層設(shè)計，使法治順利運行了近230年，保證了國家的穩(wěn)定、安全、進步與繁榮。一直實行閉關(guān)鎖國政策的日本，至近代，在西方列強的軍事壓力下，才不得不通過頂層設(shè)計的方式進行改革（包括法治改革），從而確立起了近代資產(chǎn)階級的法律體系。通過這些頂層設(shè)計以及自上而下地推動，日本特色的資本主義法治道路基本形成。從美國和日本的事例中，我們可以看到，法治道路的頂層設(shè)計，一是以政治革命、奪取政權(quán)為前提的；二是頂層設(shè)計，都是由掌握了革命后國家實際權(quán)力的領(lǐng)袖，并通過立法變革的方式實施。

與美國、日本等國家的情況相仿，中國近代以來，也曾有過數(shù)次法治道路的頂層設(shè)計。第一次是1898年的“戊戌變法”，最后以失敗而告終；第二次是1901年沈家本主持的修律變法，由于“辛亥革命”的爆發(fā)，這次頂層設(shè)計也沒有取得預(yù)想的成果；第三次是北伐戰(zhàn)爭勝利、1928年南京國民政府建立后進行的“六法全書”的編纂，這次頂層設(shè)計雖然成效顯著，基本上確立了近代中國的法律體系，但由于作為最高實權(quán)掌握者蔣介石并不想真正實行法治，而是處心積慮地集權(quán)，中國法治道路的頂層設(shè)計并沒有完成。1949年中華人民共和國成立以后，我們曾經(jīng)有過一次卓有成效的頂層設(shè)計，那就是1954年憲法的制定。非?？上У氖?，接下來的各類“運動”，不僅使1954年憲法做出的社會主義法治道路的頂層設(shè)計全部被摧毀，就連國家最為基本的政治、經(jīng)濟和社會秩序都無法維持。在經(jīng)歷了艱苦的磨難之后，我們才在1978年底召開的黨的十一屆三中全會上，又迎來了一次關(guān)于法治道路的頂層設(shè)計，開始了新一輪的社會主義法治的偉大征程。2014年黨的十八屆四中全會以及2017年黨的十九大，終于將社會主義法治道路的頂層設(shè)計推向了巔峰。

頂層設(shè)計中，有設(shè)計的比較先進的，如美國1787年《聯(lián)邦憲法》和1789年前十條憲法修正案《權(quán)利法案》，就將美國設(shè)計成為世界歷史上第一個共和國，借以推進民主的法治道路；也有設(shè)計中留下巨大隱患的，如日本，天皇詔令和《明治憲法》設(shè)計的是一條天皇主導(dǎo)的、封建色彩極其深厚的法治道路。世界政治法律史已經(jīng)表明，民主的“法治”可以將全國的政治精英的智慧集中在一起，而集權(quán)的“法治”，仍然會陷入人治，最終給政治體制和國家生活帶來動蕩，日本20世紀三四十年代的政治實踐便證明了這一點。

當(dāng)然，即使設(shè)計成共和國的法治，也有成功的和不成功的。如美國的憲法，對國會、總統(tǒng)和法院的權(quán)力運用，聯(lián)邦政府權(quán)力和州政府權(quán)力等彼此的界限等規(guī)范得極為周密，從而確保了美國開國元勛頂層設(shè)計的這一法治國家體制和機制運作得十分順利，兩百多年來非常穩(wěn)定。而德國，1919年的魏瑪憲法，雖然宣告君主專制政權(quán)的終結(jié)，建立起了共和國，對公民的基本權(quán)利做出了極為廣泛的規(guī)定，但由于其第48條的頂層設(shè)計出現(xiàn)了缺陷，如該條第2款規(guī)定：“德國之公共安全與秩序受到明顯的擾亂或危害時，總統(tǒng)為重新恢復(fù)公共安全與秩序可采取必要措施，必要時得以武力介入。為達到此目的，總統(tǒng)可暫時使第114（人身自由不可侵犯）、115（住宅不可侵犯）、117（書信、電報及電話秘密）、118（言論自由）、123（集會自由）、124（結(jié)社自由）及153（私人財產(chǎn)不可侵犯）等條中之基本權(quán)利規(guī)定全部或部分喪失效力。”導(dǎo)致這一條款后來為德國右翼勢力所利用，最終為希特勒的上臺提供了法律基礎(chǔ)。

因此，法治道路的頂層設(shè)計，有些必須在憲法上有一些剛性的規(guī)定，否則同樣會陷入人治，帶來惡果。因為在頂層設(shè)計中，領(lǐng)袖的作用非常重要，如拿破侖（Napoléon Bonaparte，1769—1821），選擇了君主制，當(dāng)上了皇帝，使法國在之后的數(shù)十年間，政治體制一直處在變化動蕩之中。而華盛頓，在美國建國時堅決拒絕當(dāng)皇帝，而是選擇了民主共和國的總統(tǒng)，并且在擔(dān)任兩屆以后就果斷地辭去總統(tǒng)職務(wù)，從而開創(chuàng)了總統(tǒng)只能連任兩屆的先例。但這一先例，由于在美國憲法上沒有做出規(guī)定，不具有剛性約束力，因而至第32任總統(tǒng)羅斯福（Franklin D.Roosevelt，1882—1945）時，就利用戰(zhàn)爭這一特殊環(huán)境，連任了四屆，當(dāng)了13年總統(tǒng)。鑒于這一教訓(xùn)，美國的精英們及時在頂層設(shè)計上做出了補救，通過立法將總統(tǒng)任職不得超過兩屆的制度固定了下來。

由此可見，頂層設(shè)計只是法治建設(shè)、實施國家治理的一種形式，其實質(zhì)是要看設(shè)計的內(nèi)容。設(shè)計者的民主意識、法治素養(yǎng)如何，就是一個非常重要的因素了。

美國憲法可以通過各個修正案將公民的基本權(quán)利予以特別保障，并且越來越充分；而俄羅斯卻可以通過憲法修正案，將1993年聯(lián)邦憲法規(guī)定的總統(tǒng)任期不得超過四年修改為可以做滿六年，從而為普京將其第三任總統(tǒng)（2012年上任）的任期延長至2018年開辟了道路。endprint

1946年日本國憲法是美國人制定的，在憲法中設(shè)計了第9條，規(guī)定“日本國民衷心謀求基于正義與秩序的國際和平，放棄以國家權(quán)力發(fā)動的戰(zhàn)爭、使用武力或武力威脅作為解決國際爭端的手段”，確定日本和平立國的方針。戰(zhàn)后70年來，日本依靠和平憲法，使國家的經(jīng)濟、文化和教育等各項事業(yè)得到了極大發(fā)展，成為世界上最為富裕的國家之一?，F(xiàn)在，日本首相安倍晉三推動的憲法修改，則試圖取消或修改這第9條，恢復(fù)日本的軍事大國地位。這一“頂層設(shè)計”如果成功，必將使日本重新陷入走軍國主義的危險道路，破壞日本70年來和平立國以及走民主與法治道路的方略。

中華民族是一個優(yōu)秀的具有高度智慧的民族，我們在進行全面依法治國的頂層設(shè)計時，完全可以吸收古今中外一切有益的經(jīng)驗和成果，發(fā)揚民主，嚴格法治，將所有優(yōu)秀的治國人才的潛能和智慧極大地發(fā)揮出來，把全面依法治國的偉大事業(yè)穩(wěn)步推向前進。

十九大報告確立了全面推進依法治國的總目標，描繪了法治中國的宏偉藍圖，對中國社會主義法治道路進行了頂層設(shè)計，其核心包含三個層面——

第一層：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！边@一層闡述了法治的路徑、方向和目標。

第二層：“這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！泵鞔_了社會主義法治體系的內(nèi)涵，即五個體系。

第三層：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@里，三個依法，從治國，講到治黨，講到治政府。三個法治，從國家，講到政府，講到社會。四個法治要求，學(xué)術(shù)界稱為“法治新16字方針”（法治老16字方針是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴，違法必究”）。

十九大報告對全面依法治國的頂層設(shè)計，凸顯了黨對中國特色社會主義法治建設(shè)的“集中”“統(tǒng)一”和“全面”領(lǐng)導(dǎo)。作為這種領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵和保障，就是成立“中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組”。這是新中國法治建設(shè)進行69年來的一個重要創(chuàng)新。在中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)、規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)下，全面依法治國的頂層設(shè)計將會更加科學(xué)、更加合理，更加具有可操作性，從而將法治中國的建設(shè)推上一個新的臺階，為人類法治文明的進步做出我們中華民族應(yīng)有的貢獻。

編輯：黃靈endprint