蘆榕

2015年以來(lái)，貴州省推出了“特惠貸”精準(zhǔn)扶貧農(nóng)戶(hù)小額信用貸款產(chǎn)品，一定程度上解決了廣大貧困戶(hù)和農(nóng)村企業(yè)擔(dān)保難、貸款難、融資成本高的問(wèn)題，在助力建檔立卡貧困戶(hù)脫貧增收和貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了非常重要的作用。隨著“特惠貸”總量的擴(kuò)大，該扶貧模式也面臨一定的困境及風(fēng)險(xiǎn)。

貴州省金融扶貧現(xiàn)狀

貴州是全國(guó)貧困人口數(shù)量最多的省份。受區(qū)域整體貧困與民族地區(qū)發(fā)展滯后并存、經(jīng)濟(jì)建設(shè)落后與生態(tài)環(huán)境脆弱并存、人口文化水平偏低與公共服務(wù)滯后并存“三重矛盾”的制約，一直以來(lái)都是全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)最重、難度最大的省份。近年來(lái)，貴州省積極探索金融扶貧有效模式，圍繞“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的基本方略，實(shí)施金融精準(zhǔn)扶貧惠農(nóng)工程，大力創(chuàng)新包括“特惠貸”在內(nèi)的扶貧信貸產(chǎn)品，有力地發(fā)揮了金融在助推脫貧攻堅(jiān)中的重要作用，金融扶貧取得良好成效。截至2016年末，全省金融精準(zhǔn)扶貧貸款余額2620億元。其中，個(gè)人精準(zhǔn)扶貧貸款余額303.3億元，直接支持貧困人口59.4萬(wàn)人；產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧貸款余額151.9億元， 帶動(dòng)和服務(wù)貧困人口12.9萬(wàn)人；項(xiàng)目精準(zhǔn)扶貧貸款余額2164.8億元，較年初新增1130.9億元。

“特惠貸”扶貧模式的特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)

“特惠貸”是指運(yùn)用中國(guó)人民銀行支農(nóng)再貸款等資金在貧困地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠利率，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)降低貧困農(nóng)戶(hù)融資成本的政策優(yōu)勢(shì)，采取扶貧貼息補(bǔ)助、建立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等措施，專(zhuān)門(mén)為建檔立卡貧困戶(hù)提供“5萬(wàn)元以下、3年期以?xún)?nèi)、免除抵押擔(dān)保、扶貧貼息支持、縣級(jí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”的低利率、低成本貸款。主要形式有“信貸資金（央行扶貧再貸款+金融機(jī)構(gòu)自有資金）+建檔立卡貧困戶(hù)+財(cái)政貼息”“信貸資金+建檔立卡貧困戶(hù)+（入股）龍頭企業(yè)（及其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織）”等模式，尤其是貸款入股模式已經(jīng)成為“特惠貸”精準(zhǔn)扶貧的主打模式。截至2016 年末，全省已累計(jì)向55萬(wàn)戶(hù)建檔立卡貧困戶(hù)發(fā)放“特惠貸”貸款214.7億元，余額184億元，其中通過(guò)貸款入股余額139.56 億元，占比為65%，實(shí)現(xiàn)了良好的社會(huì)效益。

隨著“特惠貸”總量的擴(kuò)大，該扶貧模式也面臨較大困境，主要表現(xiàn)為地方財(cái)政壓力大、企業(yè)成本負(fù)擔(dān)重、面臨法律制約及存在信貸風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

地方財(cái)政壓力大。貴州各地為加大對(duì)“特惠貸”的貼息風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助，均建立了“以縣為主的貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度”。一方面縣財(cái)政設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)貼息資金，按季對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的“特惠貸”按基準(zhǔn)利率進(jìn)行貼息；另一方面，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，各縣將每年預(yù)算本級(jí)一般公共預(yù)算收入增量的10%作為扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，并將其中的50%注入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，按規(guī)定為建檔立卡貧困戶(hù)提供貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，滾動(dòng)使用， 發(fā)生貸款損失時(shí)，由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和貸款發(fā)放銀行按比例承擔(dān)。其中僅以貼息資金為例，以現(xiàn)有“特惠貸”余額計(jì)算每個(gè)季度地方財(cái)政將承擔(dān)2億元的貼息支出，地方財(cái)政壓力大。比如某國(guó)家級(jí)貧困縣， 2016年財(cái)政收入僅4.5億元，有“特惠貸”余額5.24億元，一年至少承擔(dān)2280萬(wàn)元的貼息支出，本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的縣鄉(xiāng)財(cái)政，財(cái)政壓力更為明顯。

企業(yè)成本負(fù)擔(dān)重。各地“貸款入股” 的普遍做法是貧困戶(hù)從金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)村信用社或農(nóng)商行）申請(qǐng)“特惠貸”資金，入股到農(nóng)村龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社及其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織成為股金，企業(yè)每年按貸款金額的8%給貧困戶(hù)固定分紅，地方財(cái)政按基準(zhǔn)利率給予金融機(jī)構(gòu)貼息。以最高貸款額度5萬(wàn)元計(jì)，貧困戶(hù)在不承擔(dān)任何經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，每戶(hù)每年可獲得入股分紅4000元。企業(yè)無(wú)論當(dāng)年是否盈利， 均要按入股金額的8%承擔(dān)分紅支出，8% 的固定費(fèi)率超過(guò)一年期貸款基準(zhǔn)利率的83.9%，也超過(guò)全縣金融機(jī)構(gòu)加權(quán)平均利率近2個(gè)百分點(diǎn)。

存在信貸風(fēng)險(xiǎn)。目前金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的“特惠貸”都是執(zhí)行的1年期央行基準(zhǔn)利率，其中雖然有近一半的信貸資金來(lái)自央行，但還有一半是金融機(jī)構(gòu)自有資金， 綜合各項(xiàng)成本來(lái)看，發(fā)放“特惠貸”基本是保本甚至倒貼；“特惠貸”無(wú)擔(dān)保、無(wú)抵押，全部是信用貸款，信貸風(fēng)險(xiǎn)控制與低效益高風(fēng)險(xiǎn)不匹配，而各地建立的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金遠(yuǎn)不能與貸款規(guī)模相匹配。以A 縣為例，2016年該縣風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金余額僅500萬(wàn)元，“特惠貸”余額是其100多倍。同時(shí)，“特惠貸”貸后資金流向缺乏控制，貸款人對(duì)入股企業(yè)的貸款資金的使用和監(jiān)督有限，不少資金流向政府融資平臺(tái)，短貸長(zhǎng)用現(xiàn)象明顯，一些金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)。

面臨法律制約。在我國(guó)，不管是合伙企業(yè)，還是有限責(zé)任公司、股份有限公司，對(duì)分紅都有相應(yīng)的規(guī)定。從目前看， 一是約定貧困戶(hù)只出資金，享受固定分紅，并且不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)在法律上是沒(méi)有根據(jù)的；二是雖然貧困戶(hù)不承擔(dān)貸款本息，但是從法律上講其仍然是承貸主體，一旦企業(yè)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，同樣有承擔(dān)債務(wù)清償?shù)呢?zé)任。從目前的情況看，資金到期后股金權(quán)屬問(wèn)題難理清，“戶(hù)借企用”容易產(chǎn)生法律糾紛。

優(yōu)化“特惠貸”扶貧模式的方案設(shè)計(jì)

優(yōu)化“特惠貸”扶貧模式，建議重點(diǎn)從“防風(fēng)險(xiǎn)、解決長(zhǎng)期扶貧和貧困戶(hù)持續(xù)增收以及融資與融智相結(jié)合”等方面著手。

“ 特惠貸+ 產(chǎn)業(yè)租賃+ 信貸服務(wù)平臺(tái)”扶貧模式設(shè)計(jì)

貧困戶(hù)向銀行申請(qǐng)優(yōu)惠利率貸款即“特惠貸”，單獨(dú)或集中向指定企業(yè)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，然后將所購(gòu)資產(chǎn)出租給企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，企業(yè)按產(chǎn)業(yè)租賃合作協(xié)議定期支付貧困戶(hù)租金。在這個(gè)鏈條當(dāng)中，資產(chǎn)的所有權(quán)歸銀行，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸企業(yè)，收益權(quán)歸貧困戶(hù)。

一是可由人民銀行牽頭設(shè)立金融扶貧服務(wù)平臺(tái)。由平臺(tái)承擔(dān)發(fā)布扶貧政策，代為辦理批量貸款申請(qǐng)，開(kāi)展金融知識(shí)宣傳和金融素質(zhì)教育等。

二是實(shí)行“固定租金+效益分紅” 模式。經(jīng)營(yíng)主體每年根據(jù)約定按貸款資金（也可按固定資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值）的一定比例，向貧困戶(hù)實(shí)行固定分紅，同時(shí)將所貸資金產(chǎn)生收益的一定比例如30%向貧困戶(hù)實(shí)行效益分紅。

三是風(fēng)險(xiǎn)平均分?jǐn)?。?jīng)營(yíng)主體按期歸還借款本息并完成向貧困戶(hù)分紅任務(wù)后， 地方財(cái)政按國(guó)家同期基準(zhǔn)利率給予貼息， 縣扶貧辦與合作銀行按照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、損失共補(bǔ)”的原則，各按50%的份額共同承擔(dān)貸款本息風(fēng)險(xiǎn)及彌補(bǔ)貸款呆賬損失。endprint

四是建立信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。地方財(cái)政出資設(shè)立信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金專(zhuān)戶(hù)，銀行按照風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的10倍向貧困戶(hù)組建農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社或幫扶貧困戶(hù)的經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放無(wú)抵押無(wú)擔(dān)保的扶貧信用貸款。

五是實(shí)行特惠貸“5+3”“3+2”政策模式。貸款額度由5萬(wàn)元增加到8萬(wàn)元； 期限由3年增加到5年，同時(shí)在利率上給金融機(jī)構(gòu)一定的浮動(dòng)空間，財(cái)政依然按基準(zhǔn)利率貼息，上浮部分由企業(yè)承擔(dān)。

“特惠貸+創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款+政府增信機(jī)制”扶貧模式設(shè)計(jì)

一是引入創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款政策。目前“特惠貸”每個(gè)貧困戶(hù)最多可貸5萬(wàn)元， 創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款可貸10萬(wàn)元，合計(jì)可貸15萬(wàn)元，可規(guī)定企業(yè)每幫扶一個(gè)貧困戶(hù)，包括帶動(dòng)就業(yè)和支持入股分紅，可得到不超過(guò)15萬(wàn)元的貸款，中央與地方各自承擔(dān)相應(yīng)的貼息，實(shí)行分離管理、分賬核算。

二是建立健全政府增信機(jī)制。統(tǒng)籌整合各級(jí)財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金，建立擔(dān)保補(bǔ)償基金，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和風(fēng)險(xiǎn)保障作用。擔(dān)?；鸬墓芾響?yīng)堅(jiān)持“政府監(jiān)管、委托擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”原則，財(cái)政部門(mén)和人力資源社會(huì)保障部門(mén)與政府設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)及金融機(jī)構(gòu)簽訂創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款擔(dān)保協(xié)議，金融機(jī)構(gòu)按協(xié)議規(guī)定發(fā)放貸款，一般不超過(guò)擔(dān)?；鸬?倍，一旦發(fā)生貸款損失，約定分別由擔(dān)保基金、金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)按規(guī)定比例代償。

結(jié)論和建議

綜合各方面因素分析，一項(xiàng)金融扶貧政策是否有效關(guān)鍵要看幾方面：一看是否有利于民生，即是否能給廣大貧困戶(hù)和貧困地區(qū)企業(yè)帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的好處；二看是否能提高扶貧效率，即金融服務(wù)水平和質(zhì)量較之前是否有明顯提升；三看是否有利于防控風(fēng)險(xiǎn)，即不要或盡可能的少留“后遺證”；四看是否還能給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)效益，即既要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)履行社會(huì)責(zé)任， 也要考慮其應(yīng)有的商業(yè)利益；五看是否能與財(cái)政、扶貧等政策形成有效合力，而不是金融機(jī)構(gòu)“單打獨(dú)斗”。

針對(duì)上述問(wèn)題，建議：一是在目前“特惠貸”制度安排的基礎(chǔ)上，建立和擴(kuò)充風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金；二是各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)借鑒“特惠貸”模式和擴(kuò)展模式，利用自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，積極對(duì)接國(guó)家、省、市（州）有關(guān)扶貧政策，加大金融對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的支持力度；三是圍繞貴州省“三變模式”（資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民），積極支持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)等抵押貸款試點(diǎn)，支持農(nóng)村土地改革工作的順利推進(jìn)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行遵義市中心支行）endprint